Les programmes d'aide à l'étranger ont le maximum de chances de succès dans les pays qui favorisent l'initiative individuelle et le secteur privé. C'est la raison pour laquelle l'Agence des États-Unis pour le développement international (USAID) participe de plus en plus aux programmes d'assistance liés à la privatisation, par le truchement de l'aide bilatérale et en coordonnant étroitement son action avec celle de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international.

« L'amenuisement de ses ressources et sa présence de moins en moins importante sur le terrain exigent que l'USAID accroisse de plus en plus sa collaboration », a déclaré l'an dernier, le directeur de cette agence, M. Brian Atwood, au cours d'une déposition au Congrès. « Nous devons continuer de trouver les moyens de tirer le maximum de chaque dollar d'aide au développement grâce à l'amélioration de la coordination entre donateurs, de faire appel aux capitaux du secteur privé et d'encourager la formation d'un réseau de relations entre les pouvoirs publics et les organisations non gouvernementales en vue de servir la cause du développement. »

Selon M. Atwood, la privatisation du commerce et de l'industrie et la création de marchés des capitaux sont des « éléments clés » du développement, qui attirent les investisseurs étrangers. La privatisation, estime-t-il, peut être un processus profondément démocratique et contribuer de façon cruciale à l'adhésion de la grande majorité de la population aux réformes axées sur l'économie de marché et à sa compréhension de ces réformes.

Dans le présent article, Mme Penny Farley définit les objectifs de son agence en matière d'aide à la privatisation.

L'Agence des États-Unis pour le développement international définit actuellement l'orientation future de l'aide à la privatisation en se fondant sur l'expérience de ces quinze dernières années, qui va de ses modestes débuts en Amérique latine au crescendo récent dominé par l'aide aux anciens États communistes.

Dans les pays d'Europe centrale et orientale et dans l'ex-Union soviétique, la privatisation des entreprises publiques et le démantèlement des monopoles d'État sont indispensables au passage de ces pays à une économie de marché.

Des spécialistes, dont l'USAID a financé les services, ont aidé les réformateurs russes à rédiger un nouveau code civil, élément indispensable pour permettre aux entreprises et aux particuliers russes et étrangers de travailler dans des conditions prévisibles et équitables et dans la transparence. À l'heure actuelle, le Kazakhstan, la République kirghize, l'Arménie et la Géorgie rédigent à leur tour un code civil en se fondant sur le code russe. Dans le nord de l'Europe centrale, le succès de l'USAID se reflète dans l'économie de marché de la République tchèque, de la Lettonie, de la Slovénie et de l'Estonie. Dans chacun de ces pays, il devrait être possible de supprimer progressivement l'assistance américaine au cours des quelques années qui viennent et de concentrer l'aide de l'USAID dans les pays du sud de l'Europe comme la Roumanie, la Bulgarie et l'Albanie.

Les pays pauvres et les États qui résistent, pour des considérations idéologiques, à l'ouverture de leur marché, principalement en Afrique noire, au Proche-Orient et en Asie du Sud, continueront d'avoir besoin d'une aide technique ainsi que de nouvelles interventions ingénieuses.

L'USAID estime que les initiatives futures en matière de privatisation se concentreront dans les cinq domaines clés suivants.

L'agriculture et l'agro-industrie

La propriété privée des terres, qui est indispensable au rétablissement de la vitalité du secteur agricole, se révèle être l'un des domaines qui résistent le plus aux réformes.

À travers le monde, les ventes directes de terres et d'unités de production agricole sont rares, car peu de pays en voie de développement considèrent la terre comme une ressource transférable. En Albanie et en Roumanie toutefois, le gouvernement légalise maintenant les anciennes saisies d'exploitations par les paysans. Il en est de même au Mozambique, en Ethiopie et au Nigéria. En Asie, en Amérique latine et en Afrique, un certain nombre de vastes plantations agricoles ont été vendues ou sont en voie de privatisation, et d'importants programmes sont en cours, avec l'aide de l'USAID, pour établir le cadastre des terres détenues par de petits exploitants, pour définir clairement leurs droits de propriété et pour faciliter la vente, la location ou la mise en valeur commune des terres.

Par ailleurs, les pays en voie de développement réduisent ou suppriment leur contrôle sur l'agro-industrie. De 1980 à 1996, on estime que 75 % des pays en voie de développement ou en transition ont accru les choix offerts aux agriculteurs en supprimant les obstacles à la concurrence du secteur privé. En Afrique et en Amérique latine, l'accent est mis sur le démantèlement du contrôle de l'État sur l'achat et la commercialisation des produits agricoles et sur les cultures vivrières et produits agricoles destinés à l'exportation.

Pour l'USAID, c'est en Afrique, où la production n'a pas augmenté aussi vite que la croissance démographique, que l'enjeu reste le plus élevé, ainsi que dans les pays en transition d'Europe orientale et d'Asie, où le redressement du secteur agricole reste lent par rapport à celui des autres secteurs. L'USAID a un important rôle à jouer dans l'établissement de normes pour la restructuration de l'agriculture et pour l'amélioration de la sécurité alimentaire. Elle concentre son attention sur la réforme du régime foncier en contribuant à l'élaboration de la politique et des structures juridiques nécessaires à la vente des terres et en accordant des prêts aux exploitants, petits et gros. L'USAID va également poursuivre des travaux de recherche visant à montrer les avantages de la suppression des mesures qui freinent l'initiative privée. En outre, elle aidera à restructurer le rôle de l'État de façon à ce que ce dernier surveille équitablement le marché et le réglemente.

L'infrastructure

L'expansion économique et la croissance démographique ont accru la nécessité d'une infrastructure moderne dans les pays en voie de développement. L'urbanisation et l'apparition de nouvelles « mégalopoles » mettent l'alimentation en eau et en électricité ainsi que les transports à rude épreuve, et les zones rurales réclament de façon croissante un meilleur accès aux services.

La Banque mondiale estime que les pays en voie de développement dépensent actuellement environ 200 milliards de dollars par an pour leurs investissements dans l'infrastructure. Ce chiffre augmentera avec leur croissance économique. La difficulté, pour ces pays comme pour la communauté internationale, consiste à concevoir des mécanismes de financement sûrs et à long terme.

L'USAID aide les autorités locales à obtenir la participation du secteur privé grâce à des accords dits Build-Operate-Transfer (BOT) qui portent sur le financement, la construction et la gestion de projets par le secteur privé, pendant une période spécifiée dans un contrat, après quoi les biens retournent à l'État.

Ainsi, la Côte d'Ivoire et la Guinée réservent bon accueil à la participation du secteur privé à la mise en place de réseaux de distribution des eaux, et un grand nombre de pays d'Afrique australe participent en commun à la restructuration de leurs services de télécommunications grâce à des partenariats entre le secteur public et le secteur privé. Le Mozambique s'apprête à ouvrir son réseau routier à la participation du secteur privé, et des hauts fonctionnaires de dix-sept pays africains se sont réunis à la fin de 1995 en vue d'étudier les possibilités de restructuration de leurs ports dans le cadre de partenariats avec le secteur privé.

L'USAID fournira une partie de son aide à l'infrastructure par l'intermédiaire d'institutions telles que la Commission des transports et des télécommunications en Afrique australe, de façon à développer les institutions régionales aussi bien que locales et à créer des organismes de réglementation indépendants. Cette aide permettra de définir les droits et obligations des bailleurs de fonds et d'établir des cadres juridiques et réglementaires. L'USAID peut contribuer à l'élaboration de programmes qui inciteront les travailleurs à participer aux initiatives de privatisation. En outre, comme seuls quelques programmes d'infrastructure intéresseront les investisseurs étrangers, elle peut collaborer avec les pouvoirs publics des pays intéressés afin de trouver de nouvelles sources de financement pour la mise en place d'une infrastructure privée de petite taille.

L'industrie

Un facteur essentiel à la revitalisation à long terme de l'industrie manufacturière des pays en développement et en transition est la restructuration en entreprises privées plus petites des vastes conglomérats industriels appartenant à l'État.

Selon les estimations de la Banque mondiale, près de 1.400 opérations de privatisation ont eu lieu dans le secteur industriel des pays en transition entre 1984 et 1994, en dehors des programmes de privatisation de masse. De 1991 à 1993, la valeur moyenne des opérations de privatisation par rapport au produit intérieur industriel brut a augmenté de façon spectaculaire : elle a été plus de quarante fois supérieure en Afrique, quatre cent fois supérieure en Amérique latine et mille fois supérieure en Asie à ce qu'elle était antérieurement. L'ensemble des ventes d'entreprises manufacturières d'État pendant cette période s'est chiffré à plus de 30 milliards de dollars.

Le rôle de l'USAID dans l'industrie manufacturière et dans les autres branches d'activité industrielle consiste principalement à trouver des moyens de réduire les délais, les coûts et les risques de la privatisation dans les pays pauvres, qui sont généralement très peu disposés à privatiser. La privatisation de masse et la privatisation interne, c'est-à-dire l'achat d'une entreprise par sa direction ou par son personnel, devraient être tentées plus audacieusement en Afrique. L'USAID estime qu'il doit pouvoir être possible d'adapter à l'Afrique noire certaines des opérations novatrices qui ont actuellement lieu dans des pays d'Asie.

En définitive, les programmes de l'USAID peuvent avoir le maximum d'efficacité en fournissant aux pays en voie de développement et en transition ce dont ils ont le plus besoin, c'est-à-dire des chefs d'entreprise compétents, grâce à la continuation de programmes de stages bénévoles administrés par les milieux d'affaires comme ceux de l'International Executive Service Corps et du Financial Management Development Assistance Program, et par une formation organisée à la privatisation et aux affaires.

Les services sociaux et municipaux

Secteur de la santé : l'USAID a contribué à la privatisation d'un grand nombre d'établissements médicaux dans les pays en voie de développement, et les résultats de cette privatisation ont été positifs. C'est ainsi qu'en Namibie, des équipes de généralistes du secteur de la médecine libérale fournissent des soins chirurgicaux dans les zones rurales, dans le cadre d'un contrat avec le ministère de la santé de ce pays. Au Mozambique, le personnel d'établissements médicaux publics est autorisé à travailler dans des dispensaires privés en dehors des heures d'ouverture des services publics.

La principale difficulté à laquelle on se heurte lors de la privatisation dans le secteur de la santé est la dépendance croissante du public vis-à-vis de l'assurance volontaire, qui exige des mécanismes administratifs et de réglementation pour assurer à la population une couverture suffisante et des soins équitables et efficaces. L'USAID va continuer également de mettre au point des cadres de réglementation efficaces pour la surveillance, l'octroi de licences et autres aspects de la privatisation dans ce secteur.

Logement : l'USAID a conçu des programmes privés de construction de logements à l'intention des populations les plus pauvres du monde grâce à ses programmes de garantie des investissements immobiliers. La tendance est à la participation de l'État au financement des logements, au lieu de subventions publiques directes ou de la construction des logements par l'État. Au Sri Lanka, le programme Un million de logements accorde de petits prêts aux ménages pour la construction et la rénovation de leur logement et permet aux institutions financières d'y participer sur une base commerciale. On envisage également l'octroi de dons qui s'ajouteraient aux prêts immobiliers consentis aux conditions du marché ainsi qu'aux programmes d'épargne affectés à la construction de logements.

Education : le financement privé commence à jouer un rôle important dans l'enseignement primaire et secondaire. À ce jour, la participation du secteur privé à l'éducation s'est généralement limitée à l'enseignement supérieur et à l'enseignement technique. Un grand nombre de pays en voie de développement et en transition commencent à décentraliser leur système d'éducation en permettant aux collectivités locales de se charger de l'établissement des programmes et de leur supervision.

Une étude comparative de l'enseignement secondaire public et privé en Colombie, en République dominicaine, aux Philippines, en Thaïlande et en Tanzanie a montré que les élèves des écoles privées obtenaient de meilleurs résultats que ceux de l'enseignement public en mathématiques et en langues et que les établissements privés dépensaient moins par enfant.

Services municipaux : les modalités de passation des marchés publics et d'octroi de concessions ont permis de réaliser, à travers le monde, des progrès dans la privatisation des services municipaux. Dans ce domaine, l'USAID a aidé des pays à instituer des titres d'emprunt tels que les obligations émises par des collectivés locales en vue de fournir un financement à long terme, axé sur le marché, et de rompre avec la pratique des subventions publiques.

Les investisseurs institutionnels occidentaux s'intéressent de façon croissante aux marchés naissants du fait de la mondialisation des marchés financiers et de l'utilisation de garanties de prêts et de fonds de placement. L'Amérique latine et l'Asie demeurent les régions qui attirent le plus les capitaux d'investissement étrangers, mais les marchés financiers africains ont eux aussi leur place sur la scène internationale. Douze institutions financières occidentales ont maintenant établi officiellement des fonds africains.

Les industries extractives

La participation du secteur privé aux principales industries extractives (mines et hydrocarbures) s'est accrue de la fin des années quatre-vingt au milieu des années quatre-vingt-dix, car les arrangements contractuels et les accords de partage de la production ont cédé la place à la propriété privée pure et simple. La Bolivie a vendu ses petites mines au début des années quatre-vingt-dix. À la fin de 1995, la Russie avait privatisé ses grandes exploitations extractives industrielles et transformé quelque 380 entreprises en sociétés par actions. La Zambie a annoncé son intention de privatiser ses mines de cuivre.

Il ne s'agit pas d'un domaine dans lequel l'USAID intervient de façon importante du fait de la participation de donateurs multilatéraux et de la disponibilité croissante des capitaux privés. Cependant, le secteur des industries extractives continue à intéresser l'USAID en raison de son importance comme source de devises et d'emplois dans un grand nombre de pays en voie de développement et en transition. Elle va donc continuer d'encourager l'adoption de nouvelles normes techniques, de codes de conduite et de cadres de réglementation. Par ailleurs, elle peut aider les États qui craignent que la privatisation entraîne de vastes déplacements de main-d'oeuvre à mettre en place les filets de sécurité et autres programmes sociaux susceptibles de rendre cette privatisation politiquement plus acceptable.