Les entreprises publiques n'ont pas su faire les types d'investissement dans les secteurs de l'éducation et de la santé ainsi que dans les autres secteurs sociaux qui sont essentiels à une économie pour qu'elle soit concurrentielle sur le marché mondial, indique Mme Jan Piercy, haute fonctionnaire du ministère américain des finances qui est administratrice de la Banque mondiale pour les États-Unis. « A mesure que l'on prend conscience de cet état de fait, dit-elle, on tend à accepter beaucoup plus largement l'idée que la privatisation est une condition déterminante de la croissance et du développement d'un pays et de son aptitude à faire face à la concurrence mondiale. »

Cependant, fait-elle remarquer, certains projets de privatisation ont eu lieu, au cours des cinq dernières années, sans que l'on fasse grand cas des mesures réglementaires ou fiscales nécessaires pour soutenir l'infrastructure sociale du pays.

« Il est hors de doute, souligne-t-elle, que d'autres mesures sont nécessaires en matière de réglementation du secteur privé et qu'il faut accorder plus d'attention aux possibilités d'accession à la propriété des moyens de production. » La Banque mondiale joue un rôle déterminant dans le processus de privatisation, par ses conseils, ses prêts et ses garanties et s'emploie en particulier à promouvoir les petites et moyennes entreprises, les compétences en gestion, l'accès au crédit et aux capitaux, ainsi que les techniques d'information.

Question - Les entreprises publiques, qui dominaient naguère certains secteurs tels que les mines, les industries de base, les services d'utilité publique et l'infrastructure à travers le monde, sont de plus en plus privatisées. Comment expliquez-vous cette transformation ?

Mme Piercy - Au cours des trois dernières années, sous l'impulsion des États-Unis, il s'est produit une transformation radicale des conceptions qui dominaient au sein des organes de décision de la Banque mondiale, du Fonds monétaire international et d'autres institutions de développement. Aujourd'hui, la majorité d'entre eux est favorable à la privatisation des entreprises publiques et reconnaît que ces entreprises constituent un boulet pour l'ensemble de l'économie, car elles empêchent d'effectuer les investissements essentiels dans les secteurs sociaux, notamment dans ceux de l'éducation et de la santé. Parallèlement, on admet beaucoup plus volontiers que la privatisation est essentielle à la croissance et au développement d'un pays et à son aptitude à faire face à la concurrence mondiale.

Au sein des institutions internationales de développement, le débat s'articule aujourd'hui sur le calendrier, la chronologie et les considérations d'équité, et non plus sur le point de savoir si la propriété privée est préférable au contrôle par l'État.

Question - Après plus de dix ans d'expérience dans ce domaine, la Banque mondiale a-t-elle une marche à suivre pour faire progresser un pays sur la voie de la privatisation ?

Mme Piercy - Je pense que nous en sommes encore au stade des tâtonnements. Nous avons des exemples de succès et d'échecs pour quantité de formules de privatisation, qu'il s'agisse de la distribution de bons aux ventes pures et simples à des soumissionnaires étrangers ou locaux. À mon avis, il est généralement préférable d'employer plusieurs formules.

Le succès dépend pour beaucoup de l'accès au crédit et aux capitaux ainsi que de l'apparition d'un nouvel état d'esprit dans le secteur financier à l'égard des petites et moyennes entreprises. Pour ceux qui sont habitués à l'économie planifiée, l'idée que la petite entreprise puisse être essentielle à la santé de l'économie n'est pas toujours facile à imaginer. La Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) et la filiale de la Banque mondiale pour l'aide au secteur privé, la Société financière internationale (SFI), participent actuellement à une série de programmes destinés à ouvrir un accès à des lignes de crédit et à une assistance technique à des banques russes pour tenter d'orienter le secteur financier vers les petites et moyennes entreprises. Ces programmes sont en voie d'être étendus à certaines des autres anciennes Républiques soviétiques.

Question - Autrement dit, les programmes de privatisation doivent faire face à des situations différentes selon le pays ?

Mme Piercy - Sans aucun doute. Dans l'ex-Union soviétique, les pays en sont encore aux premiers stades du passage d'une économie dominée par des entreprises publiques à une économie de marché, notamment dans le secteur des services.

En Amérique latine, toutefois, certaines des questions qui se posent au sujet de la privatisation portent sur le point de savoir qui peut acquérir les entreprises publiques. On observe la création de monopoles privés qui n'en sont pas moins des monopoles. Il ne fait pas de doute que certaines mesures s'imposent en matière de réglementation et qu'il faut accorder plus d'attention aux possibilités d'accession à la propriété des entreprises.

Question - En quoi une entreprise privatisée qui reste à l'état de monopole profite-t-elle à son pays ?

Mme Piercy - C'est déjà un progrès, car il est ainsi possible de mettre fin à la ponction que des entreprises publiques déficitaires exercent sur le budget national et d'orienter les ressources englouties jusqu'ici dans ces entreprises vers des utilisations plus productives. L'entreprise privatisée est beaucoup mieux à même d'exercer ses activités selon les règles de la concurrence et de la rentabilité, d'être plus productive et de contribuer ainsi à l'effort national d'investissement et d'épargne. En outre, elle devient souvent le produit d'une combinaison d'intérêts nationaux et étrangers qui lui ouvrent l'accès et l'initient aux pratiques commerciales optimales. La propagation des idées en matière de gestion profite non seulement à l'entreprise en question, mais aussi aux autres entreprises du même secteur.

Cependant, la situation de monopole pose un problème, car il s'écoule souvent un délai entre la privatisation de certaines entreprises publiques et la mise en place de la réglementation et de la fiscalité complexes qui sont nécessaires pour créer un équilibre dans certains secteurs d'activité. Il est indéniable que certaines des premières privatisations n'ont pas été menées d'une manière transparente ou particulièrement responsable. Je pense que l'on tient compte aujourd'hui de ces premières expériences pour les nouvelles privatisations.

On constate à présent un changement réel à travers le monde dans le degré d'ouverture et de transparence dans la conduite des affaires publiques, en partie sous l'effet des progrès de la communication électronique qui permettent de suivre plus facilement l'action des pouvoirs publics. Dans ce contexte, il sera donc de plus en plus difficile de pratiquer à grande échelle des privatisations qui profitent à des alliés politiques.

Question - Même avec les progrès de la communication et de la transparence, on peut citer quantité d'exemples de privatisation rapide qui ont suscité la corruption et la concussion. Que fait la Banque mondiale pour remédier à cet état de choses ?

Mme Piercy - Il est clair que les conséquences économiques de la corruption dans le processus de privatisation sont lourdes, surtout si l'on tient compte de ses effets dissuasifs sur les investisseurs étrangers. En octobre 1996, le président de la Banque mondiale, M. James Wolfensohn, a annoncé que la Banque redoublerait de vigueur dans sa guerre contre la corruption. Sa déclaration a été suivie de propos, par le ministre américain des finances, M. Robert Rubin, qui, parlant en sa qualité d'ex-dirigeant de banque d'affaires, a affirmé que les pays qui avaient une réputation de corruption décourageaient les investissements étrangers.

Je pense qu'en s'élevant contre la corruption et en se déclarant prêt à agir lorsqu'il existe des preuves concrètes de son existence, on commence à exercer la pression nécessaire pour la supprimer.

Question - Vous avez dit tout à l'heure que le processus de privatisation devait être l'occasion pour les pays de créer de nouvelles « possibilités d'accession à la propriété ». Pouvez-vous préciser votre pensée ?

Mme Piercy - On s'intéresse de plus en plus aux questions de l'accès au crédit pour les plus démunis, aux programmes de microfinancement. Par exemple, l'Amérique latine connaît une croissance impressionnante, mais la pauvreté persiste, et l'écart est énorme entre les riches et les pauvres. Pourtant, en Bolivie, la banque Banco Sol, dont les clients sont de petits emprunteurs relativement pauvres, figure aujourd'hui parmi les institutions financières importantes du pays. Cela tend à montrer que les pauvres représentent en fait un bon risque de crédit et que les taux d'intérêt non bonifiés ne sont pas un obstacle à l'emprunt.

Le lien entre la privatisation et l'ouverture du crédit aux couches les plus pauvres de la population n'est pas suffisamment bien compris. L'expérience montre que si l'on ne donne pas aux plus démunis la possibilité d'améliorer leur situation économique, la privatisation et la croissance suscitée par le secteur privé peuvent creuser dans la société des fossés difficiles à combler.

Question - Pouvez-vous citer d'autres obstacles à la privatisation ?

Mme Piercy - L'une des constatations que nous avons faites, notamment en Russie et dans les autres anciennes Républiques soviétiques, c'est qu'il est préférable qu'un certain nombre de choses se produisent simultanément pour éviter le délai dont j'ai parlé précédemment entre la privatisation et la création d'institutions essentielles. Par exemple, si l'on privatise une entreprise sans avoir mis en place une fiscalité qui permette de financer l'éducation, la santé et d'autres services publics, on crée une disparité entre les retombées de la privatisation pour l'économie et les coûts pour la société.

Il ne faut pas oublier qu'auparavant l'éducation et les soins médicaux étaient souvent dispensés par des entreprises publiques. La première chose à faire, lorsque l'on prépare une entreprise à la privatisation, c'est de lui retirer ses fonctions non économiques : les crèches, les programmes d'éducation, la prestation de soins médicaux. Il faut mettre en place un filet de protection sociale, un nouveau moyen de protéger les catégories les plus vulnérables de la population. L'idéal serait de disposer d'emblée d'un tel filet et des compétences en gestion. Malheureusement, les choses ne se passent pas ainsi. Il faut donc mettre en mouvement le processus de privatisation. Il peut être erratique, inélégant et maladroit et créer de profonds traumatismes, mais je persiste à penser qu'à terme la demande suscitera l'offre de services sociaux et de compétences en gestion.

Question - Cette dynamique ne semble pas encore avoir vu le jour dans l'ex-Union soviétique, y compris en Russie.

Mme Piercy - Je maintiens qu'avec le temps ces besoins seront satisfaits partout, grâce à la rapide expansion des techniques d'information qui permet à l'expérience et aux compétences de se diffuser malgré les distances.

L'une des questions que la Banque mondiale étudie est celle de savoir comment mettre la capacité des techniques d'information au service du développement, car nous pensons que cela permettrait aux pays moins avancés de tirer profit des progrès réalisés ailleurs, plutôt que d'avoir à tout réinventer. Ces pays pourraient utiliser des talents qu'ils ne pourraient faire venir chez eux pour former, inspirer et guider et pour promouvoir le développement des institutions et l'acquisition des compétences nécessaires. Même en Russie, où il est indéniable que la privatisation progresse avec beaucoup de difficulté, on compte de nombreux exemples d'entreprises qui sont parvenues à la stabilité, qui offrent des emplois, qui sont rentables et qui servent d'exemples.

Question - Quelle réponse donnez-vous aux économistes qui font valoir qu'en Europe orientale et dans l'ex-Union soviétique les privatisations massives du début des années quatre-vingt-dix ont causé plus de problèmes qu'elles n'ont apporté de solutions et que ces problèmes persistent encore aujourd'hui ?

Mme Piercy - Nous devons tenir compte de l'ampleur du phénomène. Il fallait aller vite, car ce à quoi l'on assistait, c'était la transformation non seulement de l'économie, mais de la société elle-même.

Je connais mieux la situation de la Pologne car, avant d'entrer dans la fonction publique, j'étais membre de la direction d'une banque de Chicago, la Shorebank Corporation, qui a été invitée à collaborer à la privatisation de banques d'État polonaises.

Au début, il était pratiquement impossible d'obtenir des petites entreprises qu'elles préparent un état de leur trésorerie en prévision d'une demande de prêt, car elles fonctionnaient depuis des décennies en marge de l'économie monétaire. Étant donné la nécessité de changer les mentalités, nous en sommes arrivés à la conclusion que nous n'avions d'autre choix que d'intervenir directement et, peu à peu, de susciter les changements d'attitude et de comportement nécessaires pour que l'économie puisse fonctionner. Je ne nierai pas que cela a été difficile. Cependant, je crois qu'il n'y avait pas d'autres options, car si l'on avait essayé de privatiser les entreprises en laissant les banques sous le contrôle de l'État, on n'aurait pas pu donner aux petites entreprises l'accès aux capitaux et au crédit qui était nécessaire pour stimuler l'initiative privée.

Question - Les entreprises publiques et les entreprises privatisées peuvent-elles cohabiter dans un même pays ?

Mme Piercy - Le débat est très vif sur la question de savoir si certains services essentiels pour l'économie, tels que l'électricité, devraient rester sous contrôle de l'État. Je pense qu'il y a clairement place pour un partenariat entre entreprises entièrement ou partiellement contrôlées par l'État et le secteur privé. Cela est particulièrement vrai en période de transition, où l'on ne dispose pas de la structure réglementaire de nature à donner l'assurance au public que les prix seront fixés par le libre jeu des forces du marché lorsque le service sera entièrement privatisé. Néanmoins, à terme, on devrait tendre à la privatisation totale de ce genre de service.

Question - Une bonne partie de l'Afrique semble avoir échappé à la privatisation. Y a-t-il un rôle pour la privatisation dans ce continent ?

Mme Piercy - Absolument. En fait, l'été dernier, la Société financière internationale (SFI) a lancé une initiative qui visait plusieurs pays, pour la plupart africains. Cette initiative va permettre à cette institution de prospecter plus résolument dans ces pays, à la recherche de marchés à conclure, d'entrepreneurs locaux, de créneaux à exploiter et d'étudier la possibilité de promouvoir des partenariats et de nouveaux investissements dans des secteurs autres que le tourisme et les ressources naturelles, sur lesquels s'est concentrée jusqu'ici une bonne part de ses investissements en Afrique.

Je pense qu'avec le temps, si la stabilité se confirme en Ethiopie, au Mozambique et en Afrique du Sud, nous établirons des points d'ancrage dans le continent qui pourront servir de base à des investissements dans le secteur privé. Il est cependant évident que la situation actuelle au Zaïre et au Rwanda - notamment, la persistance des conflits ethniques et de l'instabilité - entravent directement les investissements étrangers.

Question - Quels sont les rapports de la Banque mondiale avec les autres interlocuteurs dans ce processus de privatisation ?

Mme Piercy - Je pense que c'est là précisément le vrai problème. Le président de la Banque mondiale, M. Jim Wolfensohn, estime que nous devons nous transformer en banque du savoir. Par là, il veut dire qu'au fond ce que la Banque a d'unique à offrir, ce ne sont pas tant ses prêts que ses compétences et, en particulier, sa connaissance sans parti pris idéologique des méthodes qui sont en cours d'application à travers le monde.

Par exemple, dans le domaine des soins médicaux, nombre de pays en développement sollicitent l'aide de la Banque mondiale pour concevoir des systèmes de soins différents de ceux des pays industriels, où les dépenses de santé menacent sérieusement le budget national. La Banque peut fournir les compétences nécessaires pour aider ces pays à mettre sur pied un système qui tienne compte de leurs contraintes budgétaires tout en permettant un accès plus large aux soins. Il convient également de noter que certains pays sont plus réceptifs aux conseils de la Banque mondiale qu'à ceux d'un pays donateur, car elle n'est pas perçue comme entachée de préjugés idéologiques.

Deuxième aspect très important, la Banque peut offrir des garanties de prêt qui confèrent une certaine « tranquillité » aux entreprises privées désireuses de s'engager dans des pays dont le climat politique est jugé plus ou moins instable ou dont le cadre réglementaire et juridique est en mutation. La présence de la Banque, et surtout de la SFI, dans ces pays peut donner une plus forte impression de sécurité aux entreprises désireuses de s'y implanter.

L'autre approche - d'utilisation plus récente, et à laquelle la Banque mondiale a eu recours au Salvador - consiste à rechercher les groupes de ressortissants de ces pays qui vivent à l'étranger afin de les inciter à investir dans leur pays, que ce soit pour en tirer des gains financiers ou pour réaliser des objectifs non économiques. Au Salvador, cet intérêt a suscité une vague d'investissements traditionnels, mais aussi quantité de contributions à des initiatives dans le domaine de l'éducation et dans d'autres secteurs sociaux.

Question - Dans beaucoup de pays en développement, la vieille méfiance inspirée par les investissements étrangers directs figure au nombre des obstacles à la privatisation. Quel rôle ces investissements jouent-ils dans le processus de privatisation ?

Mme Piercy - Je répondrai à cette question en vous faisant part de ce que le président de Motorola a dit au sujet des négociations entre sa société et la Chine. Les autorités chinoises lui ayant indiqué que la Chine ne voulait entendre parler que de coentreprises ou de prises de participation minoritaires de la part d'investisseurs étrangers, il leur a répondu que si Motorola investissait dans leur pays, elle le ferait à ses risques et périls, mais qu'elle emploierait les techniques qui s'étaient révélées rentables dans d'autres pays. Il a souligné que sa société embaucherait des Chinois et qu'elle leur apprendrait tout au sujet de ses activités et de la façon dont elle procédait. Il a affirmé aux autorités chinoises qu'en trois ans Motorola créerait ses propres concurrents en Chine, parce que les personnes qui auraient travaillé pour la société la quitteraient pour monter leur propre affaire.

Le meilleur moyen de faciliter l'accession des investisseurs locaux à la propriété est de faire en sorte que les investissements directs étrangers favorisent l'introduction de pratiques optimales et de techniques de pointe, ainsi que l'implantation d'entreprises étrangères prêtes à faire le maximum pour réaliser des bénéfices. Laissez les entreprises libres d'exercer leurs activités, et vous aurez sous les yeux le meilleur laboratoire pour apprendre et pour créer vous-même votre propre entreprise. Et c'est en fait exactement ce qui s'est passé en Chine avec Motorola.

Par ailleurs, si un pays se heurte à des problèmes de corruption ou à d'autres obstacles, il est parfois préférable qu'il se tourne vers des investisseurs étrangers, qui sont moins susceptibles de subir de telles pressions. Ainsi, dans certains pays il est courant que de fortes pressions s'exercent en faveur de l'embauche de proches, d'amis ou d'autres connaissances. En revanche, dans le cas des investissements directs étrangers, ces pressions n'existent pas, et le fonctionnement de l'entreprise peut être l'occasion de créer de nouvelles normes et de nouvelles pratiques commerciales acceptables.

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Propos recueillis par Jon Schaffer