Lorsqu'ils sont insuffisamment développés, les marchés financiers peuvent compromettre le développement des programmes de privatisation. Toutefois, en Afrique comme d'ailleurs dans d'autres régions, il est apparu qu'on pouvait contourner cette difficulté en ayant recours à des techniques novatrices de financement. C'est ce qu'explique M. Michael Unger, professeur de finance internationale à l'American University de Washington.

De 1984 à 1996, M. Unger a été économiste financier en chef du service de l'entreprise privée de l'Agence des États-Unis pour le développement international et conseiller principal du service Afrique de cette agence.

La privatisation des entreprises d'État étant essentiellement une transaction financière, les marchés des capitaux font nécessairement partie de l'équation. Vu leur pénurie de capitaux et de liquidités, nombreux sont les États, notamment en Afrique, qui ont recours à des techniques de financement pour le moins originales dans le double objectif de faciliter la privatisation et d'étoffer leurs marchés de capitaux.

Pratiquement toutes les techniques qui sont examinées ci-après contribuent au développement des marchés financiers dans la mesure où elles offrent aux investisseurs des instruments supplémentaires à court et à long termes et qu'elles se traduisent par de nouvelles recettes pour l'État. Elles reflètent l'expérience croissante qui a été acquise dans le domaine des mécanismes de financement qui permettent de surmonter la forte pénurie de capitaux et d'encourager l'accession de la population locale à la propriété.

Les offres publiques de vente d'actions

Les offres publiques de vente (OPV) d'actions à la population présentent de l'intérêt dans le cas des grandes entreprises - généralement bien gérées et plus rentables - qui sont plus susceptibles d'attirer un grand nombre d'investisseurs, ce qui encourage la diversification des actionnaires et la distribution de la richesse sur une base élargie. Il s'agit d'une technique qu'affectionnent surtout les pays industriels, mais que l'on observe aussi avec une fréquence accrue dans les pays en développement où il existe des marchés financiers en état de fonctionnement et des mécanismes de distribution et d'échange d'actions.

Les OPV se caractérisent généralement par leur transparence et par leur facilité d'accès vis-à-vis des petits investisseurs. Leur inconvénient, toutefois, tient à leur grande complexité technique, au fait qu'elles sont grosses mangeuses de temps et qu'elles nécessitent l'intervention spécialisée de juristes, de banques d'affaires et de comptables. En contrepartie, elles présentent les avantages suivants :

comme elles visent un large groupe d'investisseurs, elles favorisent l'objectif du transfert équitable du capital de l'État au secteur privé ;

dans les pays en développement en particulier, elles ont souvent pour effet de grossir considérablement la quantité de titres, de stimuler les marchés financiers et de contribuer à la création d'une nouvelle classe de détenteurs de capital. Au Chili, c'est la fièvre de la privatisation qui a principalement alimenté l'expansion rapide de la Bourse de Santiago, dont la capitalisation a presque quintuplé entre 1989 et 1993 ;

en raison même de leur transparence, les OPV contribuent à atténuer la crainte que l'État ne brade les biens publics au profit d'intérêts puissants ou de riches particuliers ;

elles peuvent rapporter gros à l'État ;

lorsqu'elles produisent les résultats escomptés et que les actions prennent de la valeur, les OPV font des adeptes qui seront les premiers à appuyer les projets de privatisation en cours ou à venir. La privatisation de la société britannique de télécommunications British Telecom illustre bien ce phénomène. Le parti travailliste, qui avait menacé de renationaliser cette société s'il reprenait le pouvoir, est revenu sur sa décision quand il a vu la popularité dont elle jouissait. La privatisation a donc suivi son cours en Grande-Bretagne.

Plusieurs pays africains ont eu recours ici ou là aux offres publiques de vente d'actions dans le cadre de leurs programmes de privatisation. En 1993, on comptait au Kenya cinq entreprises d'État qui avaient été privatisées à l'aide de cette technique. Deux sociétés, la Housing Finance Corporation of Kenya et la chaîne de supermarchés Uchumi, ont été privatisées en l'espace de trois mois au moyen de la vente d'actions d'une valeur totale de 15 millions de dollars.

Les pays aux marchés financiers moins développés ont conjugué la technique des OPV à celle des ventes privées pour financer les transactions de privatisation. Dans ces cas, les OPV favorisent l'accroissement du nombre d'actionnaires dans l'ensemble de la population, tout en tirant parti de l'expérience administrative et technique - et des capitaux - d'investisseurs stratégiques pour financer les activités de restructuration consécutives à la privatisation. La Zambie, par exemple, a privatisé plusieurs grandes entreprises publiques en appliquant la formule dite « 70-30 » (désinvestissement à 70 % par le biais de ventes privées et à 30 % par l'intermédiaire de la Bourse).

Le placement et la vente privée d'actions

Si le besoin d'expertise administrative et technique se fait grandement sentir, la meilleure solution consiste peut-être à recourir à la vente privée d'actions, que ce soit par appels d'offres ou par négociations directes. L'une des techniques de privatisation parmi les plus courantes, la vente privée peut revêtir plusieurs formes, dont l'acquisition directe par un seul acheteur et le placement privé faisant intervenir un groupe précis d'acheteurs.

Les États ont toute une panoplie de techniques à leur disposition pour exécuter la vente privée d'une entreprise publique. Les appels d'offres et les ventes par négociations directes comptent parmi les plus couramment utilisées. Les négociations directes sont généralement préférées lorsque la vente privée fait intervenir une société qui détient déjà une part du capital de l'entreprise publique. L'appel d'offres met le vendeur en contact avec un plus grand nombre d'acheteurs potentiels, d'où un éventail élargi d'offres. En revanche, cette procédure peut se révéler plus coûteuse et plus longue à opérer que la précédente. Elle présente malgré tout des avantages :

en l'absence de marchés financiers développés, une vente privée peut constituer une formule viable. La privatisation pourrait être retardée de plusieurs années s'il fallait d'abord créer un marché des capitaux ;

la vente privée permet à l'État d'examiner de très près l'acquéreur potentiel. Par exemple, l'État peut rechercher quelqu'un qui possède des compétences particulières en matière de gestion ou de technologie, ou qui ait accès à certains marchés ou encore qui soit prêt à proposer des avantages spécifiques aux salariés ;

la vente privée se caractérise par sa souplesse : l'État peut y avoir recours dans les premiers temps de la privatisation et changer de méthode par la suite ;

la vente privée peut être partielle ou totale et se faire en une seule fois ou en plusieurs étapes. Elle peut revêtir diverses formes et faire intervenir beaucoup, ou peu, d'acquéreurs potentiels ;

dans le cas d'un placement privé, l'État peut être mieux placé pour contrôler la demande d'actions, leur valeur et les recettes tirées des ventes que s'il optait pour l'appel d'offres ;

en cas de vente privée, les acquéreurs potentiels ont des renseignements restreints sur leurs concurrents. L'État est ainsi en mesure de mieux dominer la situation et d'avoir une plus grande marge de manoeuvre lors des négociations ;

les ventes privées d'actions sont des méthodes plus simples et moins coûteuses que d'autres, appels d'offres en particulier, en ce qui concerne les renseignements à communiquer, la réglementation à respecter et les frais de transaction.

Lorsqu'il envisage de recourir à une vente privée, l'État doit peser le pour et le contre de la méthode. On pourrait en effet lui reprocher un certain manque de transparence au niveau de la sélection des acquéreurs ou mettre en doute son impartialité.

Les institutions financières et les investisseurs institutionnels

Les institutions financières et les investisseurs institutionnels, tels les caisses de retraite et les fonds mutuels à l'étranger, constituent une source importante de capitaux. Les institutions créées spécifiquement dans le but de faciliter la privatisation peuvent revêtir la forme de sociétés d'investissement à capital fixe (fonds de placement fermé, par exemple), de sociétés d'investissement à capital variable (SICAV) ou d'institutions moins nettement définies, tels les fonds fiduciaires de privatisation.

Les intermédiaires financiers et les investisseurs institutionnels jouent un rôle croissant dans la privatisation, en particulier lorsqu'il s'agit de la privatisation de masse en Europe orientale et dans les anciennes Républiques soviétiques. Les caisses de retraite ont tenu une place prépondérante dans le financement des mesures de privatisation de plusieurs pays d'Amérique latine, et surtout au Chili. En Afrique, le Zimbabwe et le Swaziland ont récemment créé des sociétés d'investissement à capital variable, et l'Ouganda envisage actuellement d'en constituer une pour faciliter la privatisation.

En vertu de cette méthode, les particuliers sont invités à jouer un rôle dans la mesure où ils participent aux fonds de placement ou aux caisses de retraite qui ont investi dans les entreprises privatisées. Les administrateurs de ces fonds jouent donc un rôle de premier plan dans le processus de privatisation, notamment à travers le suivi des résultats de l'entreprise et les opérations de vente et d'achat des actions.

Le rachat par les cadres ou par les employés

Le rachat par les cadres ou par les employés, tout comme les plans d'acquisition d'actions par les salariés, sont des méthodes utiles pour remettre une entreprise publique entre les mains de ces derniers. Dans le cas du plan d'acquisition d'actions par les salariés, ceux-ci achètent l'entreprise, généralement avec l'aide d'un fonds fiduciaire, mais ils ne détiennent pas la majorité des actions donnant droit de vote. De même, en cas de rachat par les cadres, le transfert du contrôle de l'entreprise se fait à une échelle relativement modeste ; celle-ci se retrouve entre les mains d'un groupe homogène de cadres, ce qui pourrait avoir un effet favorable sur la gestion puisque ceux-ci s'attendent à partager les bénéfices. La formule du rachat par les employés vise à procurer les mêmes avantages sur le plan de la gestion de l'entreprise, mais en diversifiant davantage la base des actionnaires. Lorsque les salariés n'ont pas suffisamment d'argent pour acheter des actions de leur entreprise, cette dernière peut constituer un fonds fiduciaire qui pourra leur avancer les capitaux nécessaires.

L'aspect le plus épineux des rachats par les cadres ou les employés tient au moyen de financer le transfert du contrôle de l'entreprise. Dans certains cas, les cadres ou les employés arrivent à financer le rachat en faisant appel à des sources privées (épargne, caisses de retraite ou autres liquidités), mais rares sont les cadres ou les employés qui ont les reins suffisamment solides pour acheter leur entreprise sans aide extérieure, à moins qu'il ne s'agisse d'une toute petite entreprise. Dès lors, un grand nombre de rachats prennent la forme de transactions à coefficient d'endettement élevé et qui doivent être plus ou moins financées par l'État, sous forme de prêts ou de plans de paiement différé par exemple. Les options en matière de financement regroupent ainsi les prêts d'investissement à des taux d'intérêt bonifiés, les remboursements échelonnés, la restructuration financière avant la privatisation et le recours aux bons de privatisation ou aux accords de location d'éléments d'actif avec option d'achat.

En dépit de leur popularité, les rachats par les cadres et par les employés présentent plusieurs complications. Le rachat par un petit groupe d'initiés risque d'accroître le risque financier, sans compter qu'on peut se demander si les cadres ne profitent pas de leur situation pour acquérir les entreprises les plus rentables, au grand dam du reste de la population. À cause des doutes qu'il fait naître, le rachat exclusif par les cadres est un mécanisme de financement de la privatisation que délaissent souvent la plupart des pays.

La privatisation de masse

Cette formule fait appel à la distribution de bons de privatisation en vue de faciliter le déroulement rapide et efficace des transactions et d'élargir la base des participants. Au nombre des instruments les plus propices à la diversification des actionnaires du pays figurent les offres publiques de vente d'action, les émissions d'obligations, la privatisation de masse, les caisses de retraite, les programmes d'acquisition d'actions par les salariés et les plans de financement spécial par l'État qui font bénéficier les petits investisseurs locaux de conditions de faveur ou de prêts à remboursement différé.

Courante en Europe de l'Est et dans l'ancienne Union soviétique, la privatisation de masse n'a pas encore été pratiquée en Afrique. Son aspect le plus séduisant, c'est qu'elle permet de transférer en peu de temps un grand nombre d'entreprises publiques à un large éventail d'actionnaires. Ses principaux inconvénients tiennent au caractère limité des recettes ainsi tirées de la vente d'entreprises publiques et à l'impossibilité de cibler parmi tous les investisseurs ceux qui sont les plus qualifiés, sur le plan tant technique que financier, pour gérer l'entreprise en question.

Les techniques non traditionnelles de financement de la privatisation

On y a recours dans les pays caractérisés par l'existence de marchés financiers peu vigoureux, par la présence d'investisseurs aux liquidités limitées et par la rareté des possibilités de financement à long terme. Même si c'est à l'acquéreur qu'il incombe en dernier ressort de se procurer les fonds nécessaires, les États engagés dans la voie de la privatisation comprennent bien souvent que de l'accès au financement dépendra la réussite de leurs projets. Voici quelques méthodes originales de financement :

les fonds de capital à risque fournissent des capitaux de démarrage en vue de l'acquisition d'entreprises à haut risque particulièrement susceptibles de dégager des bénéfices importants. Les entreprises ciblées font l'objet d'une surveillance minutieuse de la part des administrateurs de ces fonds, lesquels n'hésitent pas à prodiguer des conseils. Le Ghana, la Tanzanie et l'Afrique du Sud ont établi des fonds de ce genre ;

les obligations, qui peuvent être émises par l'État, par les collectivités locales ou par des sociétés privées, constituent une source de financement à long terme des opérations de privatisation. Comme la plupart des États émettent des bons du Trésor et des obligations depuis longtemps, les marchés obligataires des pays en développement sont généralement plus développés que les Bourses de valeurs. Les particuliers peuvent acheter des obligations au même titre que les investisseurs institutionnels locaux. Les instruments obligataires à moyen terme peuvent mobiliser des capitaux locaux privés même dans les pays aux marchés financiers rudimentaires, voire sous-développés. Toutefois, les émissions d'obligations s'accompagnent de coûts de transaction fixes relativement élevés. Dès lors, elles sont surtout indiquées lorsqu'il faut se procurer des sommes importantes ;

les échanges de créances contre des participations constituent un autre mécanisme de financement de la privatisation. Le détenteur d'une créance désireux d'acquérir des intérêts dans une entreprise échange cette dette, à une fraction de sa valeur nominale, contre une prise de participation dans la nouvelle entreprise privatisée. Comme ce sont généralement des banques d'affaires qui sont titulaires de créances, on ne s'étonnera pas de ce qu'une part importante des échanges réalisés dans l'optique d'une privatisation fasse intervenir les banques figurant parmi les premiers créanciers de l'entreprise ;

le financement par le secteur non structuré regroupe toutes les activités financières non réglementées ni enregistrées, y compris les prêts, les emprunts, le crédit-bail et les remises de fonds, en particulier dans les pays où le secteur non structuré joue un rôle actif. Des observations officieuses faites en Afrique de l'Est donnent à penser que le secteur non structuré a contribué au financement de certaines transactions de privatisation parmi la population d'origine asiatique. Dans les pays où l'endettement de grande ampleur dissuaderait dans une grande mesure les investisseurs d'acquérir des entreprises publiques, les échanges de créances contre des participations peuvent faire d'une pierre deux coups : elles facilitent la privatisation tout en réduisant la dette, ce qui améliore le climat du pays en matière d'investissements ;

on a vu jouer les plans de financement par l'État dans les pays où les entreprises publiques ne sont pas suffisamment intéressantes, ni les marchés financiers suffisamment développés, pour attirer des prises de participation ou des fonds de placement. L'État peut ainsi accepter des remboursements différés au taux d'intérêt du marché ou à des taux bonifiés, ou encore proposer des actions préférentielles à prix réduit à une certaine catégorie d'acheteurs dans le pays.