La privatisation des monopoles, qui ont le pouvoir d'établir les prix sans se soucier de la concurrence, pose quantité de problèmes et met en lumière la nécessité d'un bon cadre réglementataire, explique M. Waddell, qui a acquis une grande expérience dans ce domaine.

En transférant au secteur privé des entreprises publiques, l'État poursuit généralement un certain nombre d'objectifs : améliorer le rendement de ces entreprises, réduire les subventions publiques, mieux servir la clientèle, obtenir des recettes et jeter les fondements d'une économie de marché.

Il se peut toutefois que certains de ces objectifs soient incompatibles. Par exemple, s'il vend une vaste entreprise en bloc, l'État obtiendra peut-être un meilleur prix de vente que s'il la scinde au préalable en unités plus petites, mais il n'améliorera pas autant la compétitivé de cette branche d'activité et de l'économie en général.

Dans le cas de la privatisation des monopoles, les questions sont encore plus complexes. Du fait que l'abus du pouvoir des monopoles entraîne la hausse des prix à la consommation et la sous-utilisation d'un bien ou d'un service, les pouvoirs publics interviennent souvent en réglementant ces monopoles ou, comme cela se produit souvent dans de nombreux pays, en fournissant directement certains services par le truchement d'une entreprise publique. On reproche souvent à la privatisation de ce genre d'entreprise de transformer un monopole d'État en monopole du secteur privé et de faire courir le risque d'autres abus.

Parfois, il est possible de restructurer les monopoles en unités plus petites de façon à réduire leur pouvoir sur le marché. Les pouvoirs publics peuvent aussi favoriser la concurrence en faisant respecter les lois antitrust et en révoquant les actes juridiques qui avaient permis la création et le maintien de monopoles.

Pour une catégorie particulière de monopoles, toutefois, la restructuration n'a pas ces effets salutaires. Il s'agit des monopoles dits « naturels » qui existent quand les économies d'échelle sont si importantes que la taille optimale d'une entreprise est plus vaste que le marché lui-même. En fait, avec les monopoles « naturels », il n'y a place sur le marché que pour une seule entreprise ; la concurrence n'est ni possible ni efficace. On trouve des exemples classiques de monopole naturel dans des domaines tels que la production d'énergie électrique, les télécommunications et les transports. La privatisation des monopoles naturels exige que l'État veille à limiter leurs pouvoirs en vue d'éviter les abus.

La réglementation des bénéfices

Diverses formes de réglementation servent à réduire le pouvoir des monopoles du secteur privé sur le marché. La réglementation des bénéfices est la méthode traditionnelle de réglementation des sociétés de services d'utilité publique aux États-Unis. Selon cette méthode, ces sociétés estiment, sous le contrôle de l'organisme de tutelle, leurs coûts d'exploitation pour une année normale. Ces coûts comprennent à la fois le coût de l'usine et de l'équipement et les frais d'exploitation nécessaires pour financer l'entreprise durant une période donnée. Les tarifs appliqués par l'entreprise réglementée sont alors calculés pour lui permettre d'obtenir une rentabilité suffisante du capital investi. Cette formule a pour but de limiter ces tarifs à un niveau normal, qui ne reflète pas son pouvoir en tant que monopole.

Dans la pratique, ce genre de réglementation pose deux difficultés majeures : il est très compliqué à administrer et il incite l'entreprise à surinvestir dans son équipement. Les difficultés administratives sont évidentes en raison du grand nombre de décisions subjectives qu'il faut prendre afin de calculer le montant approprié de dépenses d'investissement et d'exploitation auxquelles il faudra faire face. Des commissions de réglementation ont réalisé, à grands frais, de nombreuses études approfondies en vue de déterminer si les investissements d'une entreprise de services publics étaient prudents et s'il fallait les inclure dans la base sur laquelle celle-ci était autorisée à faire des bénéfices. Toutefois, étant donné que ces études ont lieu longtemps après les investissements, on a dit à juste titre qu'elles consistaient à critiquer une décision avec du recul, une fois son résultat connu.

Les études de ce genre sont nécessaires parce que cette forme de réglementation incite une entreprise à installer autant d'équipement que possible, parfois jusqu'à l'excès. Du fait que les bénéfices sont basés uniquement sur le montant des capitaux investis, sa direction ne peut les accroître qu'en augmentant ses investissements. Cette tendance à fausser les choix relatifs aux facteurs de production ainsi que ses difficultés administratives rendent cette méthode de réglementation de plus en plus impopulaire.

Le plafonnement des prix

Une autre forme de réglementation, connue sous le nom de plafonnement des prix, a fait son apparition en Grande-Bretagne lors de la privatisation de certains services publics. Cette méthode met l'accent sur l'ajustement futur des prix en fonction du changement des prix à la consommation. Durant les privatisations britanniques, les formules d'établissement des prix adoptées autorisaient les sociétés de services publics à augmenter leurs tarifs d'un montant correspondant au taux d'inflation, moins un pourcentage reflétant l'augmentation potentielle de productivité de l'entreprise.

Cette méthode est une forme de réglementation moins restrictive et elle incite une société de services publics à réduire le plus possible ses coûts ; elle lui procure des bénéfices dans la mesure où ses coûts sont inférieurs aux prix qu'elle est autorisée à demander. Le plafonnement lui permet également d'ajuster rapidement ses prix quand le marché ou la concurrence l'exigent, du fait qu'une étude approfondie de ses coûts et de ses recettes n'est pas exigée. Cette formule permet à une entreprise d'ajuster ses prix comme elle le désire, à condition que le prix moyen d'un ensemble donné de services ne dépasse pas un certain plafond.

Cette souplesse et la facilité relativement plus grande d'administration font du plafonnement des prix une forme préférée de réglementation à la fois pour les sociétés de services publics et pour l'État. Sur le plan politique, le plafonnement des prix est facilement acceptable, car les prix qui en résultent augmentent en général plus lentement que le taux d'inflation.

Indépendamment du genre de réglementation choisi, il est nécessaire que le gouvernement établisse une forme de réglementation avant de procéder à la privatisation. Pour que le public soutienne la privatisation, les consommateurs doivent être protégés des abus des monopoles. Les investisseurs savent aussi que des pressions politiques s'exerceront en faveur de la réglementation d'un monopole et ils ont besoin de connaître le genre de réglementation auquel ils auront à faire face avant d'investir.

Autres considérations

Les autres questions qui se poseront à l'État et aux investisseurs se rapportent à la forme que revêtira l'organisme de réglementation, à son financement, à ses pouvoirs ainsi qu'à la méthode qui sera utilisée pour nommer son personnel de direction.

Le secteur des télécommunications fournit l'exemple d'une formule heureuse de privatisation des monopoles, particulièrement pour les marchés naissants. Cette formule comporte les éléments suivants :

la vente d'une part importante du capital social, généralement de 40 à 43 %, à une société étrangère ;

l'octroi à l'investisseur d'un nombre suffisant de sièges au conseil d'administration pour lui garantir le contrôle de l'entreprise ;

la conclusion d'un contrat de gestion prévoyant que l'investisseur sera rémunéré pour sa gestion de l'entreprise ;

l'accord sur une série de normes de qualité que l'investisseur devra respecter et qui prévoit en général une augmentation importante du nombre de clients reliés au réseau et la réduction de la congestion du système ;

la fixation d'une période d'exclusivité pour l'investisseur, généralement de trois à neuf ans, durant laquelle aucun autre exploitant ne pourra lui faire concurrence. Cette exclusivité a pour but de lui permettre de récupérer le coût des améliorations auxquelles il aura procédé pour appliquer les normes de qualité figurant dans l'accord ;

l'établissement d'une formule de plafonnement des prix qui permettra à l'investisseur d'ajuster ses tarifs à un niveau légèrement inférieur au taux d'inflation, compte tenu de l'amélioration future de rendement qu'il considère comme possible. Normalement, ce facteur de rendement se situe entre 1 et 7 %;

l'accord prévoyant que l'État vendra, au moyen d'une offre publique sur les marchés financiers du pays et à l'étranger, les actions qu'il détient encore. En outre, l'investisseur n'a généralement pas le droit de vendre ses actions dans l'entreprise pendant un certain temps précisé dans l'accord.

Cette formule s'est généralisée dans le cadre de la privatisation des monopoles de télécommunications parce qu'elle avantage toutes les parties. Les consommateurs reçoivent un service de qualité supérieure à des prix qui baisseront en valeur réelle. L'État n'a pas besoin d'investir dans la modernisation du réseau de télécommunications ou dans son extension. En outre, il reçoit des sommes considérables au moment de la vente de l'entreprise, puis des recettes fiscales régulières. Les objectifs de développement sont également favorisés : une infrastructure de base est mise en place, et la disponibilité d'actions relativement stables contribue à développer le marché financier. L'investisseur bénéficie de la rémunération prévue par le contrat de gestion ainsi que de la propriété d'une entreprise en expansion qu'il contrôle, avec un mode prévisible d'ajustement des prix. Les salariés bénéficient des diverses formes de protection de l'emploi qui figurent dans l'accord et de la nécessité croissante d'une augmentation des effectifs de l'entreprise durant l'expansion du réseau.