Les tendances démographiques qui se manifestent dans la majeure partie du monde font que le nombre de travailleurs qui cotisent aux caisses de retraite diminue, alors que celui des retraités augmente en raison de l'accroissement de l'espérance de vie. Selon les spécialistes, il en résulte une crise mondiale dans le financement des régimes de retraite qui incite de nombreux États soit à commencer à privatiser leurs régimes de retraite, soit du moins à envisager une telle solution.

De 1992 à 1994, des spécialistes de la Banque mondiale ont procédé à une étude approfondie des régimes de retraite en vigueur à travers le monde et passé en revue les régimes de retraite par répartition financés par l'État depuis un siècle. Cette méthode de financement des retraites, qui est la plus répandue, utilise les impôts prélevés sur les salaires des travailleurs pour financer les pensions des retraités.

Ces chercheurs, indique M. Robert Palacios, économiste de la Banque mondiale spécialisé dans les retraites, ont découvert que les régimes de retraite par répartition avaient un « cycle de vie » qui finissait par les rendre déficitaires.

Question - Comment décririez-vous le « cycle de vie » du régime de retraite par répartition ?

M. Palacios - Son cycle de vie a trois phases. La première couvre l'époque à laquelle le régime est établi. Cela se passe généralement quand l'habitant moyen d'un pays est relativement jeune. Pendant un certain temps, le nombre de retraités bénéficiant de ce régime est faible, et le rapport travailleurs-retraités est très favorable. Le financement de ce régime de retraite exige des cotisations relativement faibles.

Au deuxième stade, le régime commence à « mûrir » ; le nombre d'ayants droit à une pension s'accroît, et l'État s'engage souvent à augmenter les prestations. Les sommes mises de côté pour financer le régime, si toutefois cela a été fait, sont souvent épuisées. À ce stade, le taux de cotisation tend à augmenter, et les caisses de retraite commencent à éprouver leurs premières difficultés.

Enfin, au troisième stade, le régime de retraite est arrivé à maturité, et l'âge moyen de la population augmente. Le rapport travailleurs-retraités devient de moins en moins favorable. Dans certains pays parvenus à la fin de ce stade, on compte moins de deux travailleurs pour chaque retraité. Les caisses de retraite sont souvent déficitaires. Les charges sociales augmentent, rendant la main-d'oeuvre beaucoup plus onéreuse, ce qui encourage la fraude fiscale dans les pays où elle est possible. Parfois, les pensions promises ne sont pas versées aux intéressés. On constate ce scénario dans maints pays. Tôt ou tard, tous les pays parviennent à ce stade.

Question - C'est donc un problème qui se pose à l'échelle mondiale ?

M. Palacios - Effectivement. La plupart des pays ont un régime de retraite qui couvre au moins les fonctionnaires et généralement les travailleurs salariés du secteur privé. Il s'agit, dans la plupart des cas, de régimes de retraite par répartition liés aux salaires.

Nous estimons que la moitié environ de la main-d'oeuvre mondiale est couverte par de tels régimes. Dans les pays industriels, la couverture est quasiment générale. À de rares exceptions près, la plupart des régimes de retraite des pays industriels sont parvenus au troisième stade. Le même phénomène se produit dans les pays en voie de développement dont la population vieillit et dont le régime de retraite est en vigueur depuis un certain temps.

Question - Les pays en voie de développement vont-ils devoir faire face au problème plus rapidement que ne l'ont fait les pays industriels ?

M. Palacios - Oui. Dans les pays à revenu moyen, comme le Venezuela et le Mexique, le vieillissement de la population est très rapide. Il ne leur faut qu'un tiers ou la moitié du temps qui s'est écoulé dans les pays industriels pour parvenir au même niveau de vieillissement de la population. Cela est dû au succès de la dissémination des techniques médicales, à la limitation des naissances et à d'autres facteurs.

Il s'ensuit que ces pays ont moins de temps que n'en ont eu les pays industriels pour cesser de dépendre complètement des régimes de retraite par répartition face à l'augmentation prochaine du nombre de leurs retraités.

En Chine, où vit le cinquième de la population mondiale, la situation est dramatique du fait que l'évolution démographique est accélérée par la politique de limitation des naissances à un enfant par famille et par les progrès importants de la longévité.

Question - Pourriez-vous décrire les distorsions produites sur le marché du travail par les régime de retraite par répartition ?

M. Palacios - Ces distorsions, qui sont causées par les impôts marginaux élevés prélevés sur la main-d'oeuvre, sont bien connues. Il s'agit non seulement des contributions aux caisses de retraite, mais aussi de l'assurance maladie, de l'assurance chômage et autres charges sociales, dont le montant total dépasse, dans certains pays, le salaire net du travailleur.

Ces charges ont une incidence sur la demande de main-d'oeuvre. Le chômage que nous constatons à l'heure actuelle en Europe s'explique en grande partie par la rigidité des conditions du marché du travail et par l'importance des charges sociales.

Or, du fait que les régimes de retraite et certaines des autres catégories d'assurance sociale sont financés au moyen de retenues sur les salaires, les seuls fonds disponibles pour couvrir ces dépenses croissantes viennent de la population active. C'est pourquoi, quand le nombre de travailleurs est limité, il faut augmenter les charges sociales.

Question - Pouvez-vous expliquer la notion de la dette implicite des régimes de retraite qui, dans bien des pays, dépasse la dette publique explicite ?

M. Palacios - La dette implicite des régimes de retraite se réfère aux promesses de retraite que l'État a faites aux travailleurs et aux retraités sans avoir prévu de fonds à cet effet. Il y a diverses façons de la mesurer. Dans les pays industriels, la dette implicite des régimes de retraite est en général supérieure à la dette publique officielle. Le problème est que les obligations implicites découlant des régimes de retraite ne paraissent généralement pas dans la comptabilité publique.

On prend cependant de plus en plus conscience du fait que ces promesses de pensions sont tout aussi réelles que la dette publique officielle. Dans certains pays comme la Pologne et le Brésil, les tribunaux ont même confirmé que ces promesses étaient protégées par la Constitution du pays.

Question - Que font les pays pour résoudre ce problème ?

M. Palacios - Ils doivent prendre certaines mesures comme l'élévation de l'âge de la retraite. Toutefois, la solution à long terme exige que l'on remplace les régimes de retraite par répartition, en partie du moins, par un système de privatisation dans lequel les contributions des travailleurs sont investies dans des fonds de placement (actions et obligations) soumis à une réglementation.

Question - Pouvez-vous expliquer le régime de privatisation à volets multiples ?

M. Palacios - Dans ce système, les deux fonctions principales des régimes publics de retraite, la redistribution des revenus et l'épargne pour la retraite, sont séparées.

Un programme garanti par l'État et assurant une pension de base à tous les retraités, indépendamment du montant des cotisations versées par chaque salarié, est le premier volet d'un tel système. Il s'agit essentiellement d'un système public de redistribution visant à réduire la pauvreté chez les personnes âgées. Il est financé par un impôt dont le type varie selon la situation de chaque pays.

Le deuxième volet est fondé sur l'épargne. Le travailleur est contraint à faire des économies, à mettre de côté une certaine somme d'argent pour sa retraite. On justifie souvent cette épargne forcée en déclarant que de nombreux travailleurs n'économisent pas assez pour leur retraite.

Selon la Banque mondiale, c'est dans ce deuxième volet que la privatisation devrait commencer. L'État rend l'épargne obligatoire, exerce un certain pouvoir de réglementation et, dans certains cas, fournit des garanties, mais les fonds eux-mêmes sont gérés par des organismes privés.

Le troisième volet est simplement un prolongement du deuxième en ce sens qu'on encourage les travailleurs à mettre volontairement de côté des fonds supplémentaires pour leur retraite. Une telle épargne n'est pas obligatoire, mais l'État peut fournir des incitations sous forme d'allégements fiscaux ou par d'autres moyens, sans accorder nécessairement des garanties.

Nous recommandons, pour le deuxième volet, des plans de contribution précis dans le cadre desquels le travailleur s'engagerait à verser certaines contributions, mais les retraits qu'il effectuerait au moment de la retraite dépendraient de la rentabilité de ses placements. Ce type de plan a l'avantage d'être généralement transférable : l'intéressé continue à détenir et à augmenter ses contributions même quand il change d'emploi.

Question - Où ce système à trois volets est-il appliqué dans le monde ?

M. Palacios - Le Chili a, depuis quinze ans, un système privatisé qui donne d'excellents résultats. Son taux de rentabilité moyen s'est situé, jusqu'à présent, aux alentours de 12 à 13 %, et le système n'a connu aucun échec majeur. Les travailleurs chiliens peuvent s'attendre à bénéficier de pensions bien meilleures qu'ils ne l'auraient fait sous l'ancien système, qui a pratiquement fait faillite.

Dans ce sens, c'est un système couronné d'un grand succès. Je ne pense cependant pas qu'on puisse facilement en conclure que le système chilien est le meilleur parce que la situation peut considérablement varier d'un pays à l'autre. Ainsi, au Chili, un grand nombre de travailleurs ne cotisent pas régulièrement à la caisse de retraite. Et ce système n'est en vigueur que depuis quinze ans, ce qui, pour un régime de retraite, n'est pas très long.

Certains des autres pays qui appliquent un système à trois volets ont une expérience encore plus courte. Depuis le milieu des années quatre-vingt, la Suisse exige de tous les travailleurs qu'ils participent à un plan privé. L'Australie en fait autant depuis 1993. Le Royaume-Uni autorise les travailleurs à ne pas participer au régime public lié aux salaires depuis la fin des années quatre-vingt. Au début des années quatre-vingt-dix, l'Argentine, la Colombie et le Pérou sont passés à un système à trois volets et ils seront bientôt suivis du Mexique et probablement du Venezuela. Jusqu'à présent, les résultats obtenus dans ces pays ont été tout à fait positifs, et de plus en plus de pays envisagent d'adopter le système à volets multiples.

Question - Estimez-vous que l'existence des deuxième et troisième volets encourage l'établissement de fonds communs de placement ? Encourage-t-elle les sociétés à émettre des actions ?

M. Palacios - Au Chili, la privatisation du régime de retraite a manifestement aidé à développer le marché des capitaux. Il a encouragé les sociétés chiliennes à émettre des actions et contribué à créer une demande d'actions de sociétés privatisées de la part des investisseurs institutionnels. Avant cette réforme, il n'existait pas de marché des obligations à moyen ou long terme dans ce pays. Aujourd'hui, il y en a un, et c'est principalement parce que les caisses privées de retraite détiennent des avoirs représentant actuellement l'équivalent de 40 % du PIB (produit intérieur brut). Ces caisses détiennent des obligations de sociétés, des bons du Trésor à long terme et des actions.

Dans les pays dont le marché financier est relativement bien développé, la création d'un système à volets multiples a eu une influence positive sur la liquidité des marchés et sur la capitalisation de la Bourse des valeurs.

Aux Pays-Bas et en Suisse, par exemple, les caisses de retraite des investisseurs institutionnels, en particulier, détiennent un montant énorme d'avoirs. La capitalisation de la Bourse représente plus de 100 % du PIB, et une grande partie de cette capitalisation repose sur les placements des caisses de retraite.

De nombreux pays qui envisagent ce type de réforme doivent d'abord créer les conditions favorables au bon développement de régimes privés de retraite.

Question - Quelles sont les conditions de base d'un système à volets multiples ?

M. Palacios - Les conditions de base sont l'existence d'un système bancaire privé rudimentaire et d'un marché financier, que l'État doit avoir le moyen de surveiller. Nous ne parlons pas de marchés financiers bien développés, mais simplement du minimum nécessaire pour absorber efficacement les sommes épargnées par les travailleurs pour leur retraite. En Argentine et en Hongrie, par exemple, la capitalisation du marché financier est relativement faible, de 5 à 10 % du PIB, mais avec les autres possibilités d'investissement qui sont réglementées, elle fournit une base suffisante pour établir le deuxième volet. Ces deux éléments, le marché financier du pays et les caisses privées de retraite, se renforcent mutuellement avec le temps. Il est bien évident que certains pays ne devraient privatiser leur régime de retraite que lorsque des réformes fondamentales, comme un système bancaire privé, auraient été mises en place. Ils devraient d'abord maîtriser la dette implicite des régimes de retraite par répartition, ce qui faciliterait l'introduction du volet privé quand le moment opportun se présenterait.

Question - Dans les deuxième et troisième volets, quelles sont les garanties nécessaires pour que les travailleurs aient l'assurance que les fonds seront disponibles quand ils prendront leur retraite ?

M. Palacios - Les garanties varieront d'un pays à l'autre. Il pourrait s'agir, par exemple, de la garantie d'une pension minimum qui découlerait d'un tel arrangement, comme c'est le cas au Chili. Dans ce pays, l'État fait une distinction entre un certain niveau minimum de pension et le titre de rente qui peut être acheté avec l'épargne accumulée dans un compte individuel.

En un sens, la meilleure garantie est la rigueur du contrôle qui assure le respect des règles du jeu. Ces règles doivent concilier la nécessité de souplesse et la sécurité financière et s'adapter aux changements qui interviendront avec le temps. Au minimum, l'État doit mettre le système à l'abri de la fraude et du vol. Les garanties et la structure de ce contrôle dépendront aussi de la façon dont le deuxième volet aura été établi. Il pourrait reposer sur les régimes de retraite établis par profession, comme en Australie, ou sur des plans individuels gérés par des sociétés spécialisées, comme cela se passe en Argentine.

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Propos recueillis par Warner Rose