Au cours des dix dernières années, la Société financière internationale (SFI) a suggéré à un certain nombre d'États, du Kenya à l'Ukraine, des techniques novatrices de privatisation d'entreprises publiques, que ce soit au moyen d'accords de concession ou à l'aide de campagnes de relations publiques rondement menées.

Filiale de la Banque internationale pour la reconstruction et le développement qui s'emploie à encourager la croissance du secteur privé par le truchement des investissements, la SFI apporte son soutien à la privatisation en investissant dans les sociétés qui ont acheté des entreprises privatisées.

On trouvera ci-après le texte de l'entretien que M. Donaldson a accordé à l'USIA et dans lequel il explique la démarche générale de la SFI vis-à-vis de la privatisation en étayant son point de vue par des exemples de projets entrepris dans plusieurs pays, dont l'Argentine, la Russie et le Gabon.

M. Donaldson est responsable d'investissements à la SFI et l'auteur principal d'une communication intitulée Privatization : Principles and Practice.

Question - Comment la SFI s'y prend-elle pour choisir, entre le rôle de conseiller et celui d'investisseur, celui qui conviendra le mieux à encourager la privatisation ?

M. Donaldson - Au Chili, par exemple, où les considérations politiques de la privatisation se sont estompées, l'intervention d'une institution comme la SFI à titre de conseiller répond à un besoin moindre. Le Chili peut se permettre de faire davantage appel aux banques d'affaires ou à des conseillers du secteur privé. L'avantage comparatif que détient la SFI de par sa relation avec le groupe de la Banque mondiale est mieux apprécié en Haïti, au Gabon ou en Ouganda, par exemple.

En règle générale, un pays à haut risque qui envisage pour la première fois de privatiser des entreprises a plus besoin de conseils que d'investissements. Le moment viendra où il lui faudra des investissements, mais il manque souvent d'expérience et il ne sait pas quels critères il doit retenir.

C'est souvent le cas des pays africains, mais la SFI prodigue aussi des conseils à des États d'Amérique latine, notamment au Brésil, à l'Equateur et au Venezuela, qui se sont avancés plus timidement dans la voie de la privatisation que les pays dits « de la première vague ».

Question - Quelle sorte de conseils la SFI peut-elle offrir à ces pays ?

M. Donaldson - Lorsqu'il s'agit de vendre des entreprises relativement importantes, nous procédons généralement en deux étapes. Dans un premier temps, nous envisageons toute la panoplie des stratégies à la disposition des États. Par exemple, faut-il opter pour la vente des biens ? Ouvrir grand la porte à la concurrence ? Choisir l'option du démantèlement ? Laisser pénétrer des concurrents dans le secteur, en particulier lorsqu'il est question d'infrastructure ? Comment structurer le secteur de façon à maximiser les avantages qui en découlent tant pour les usagers que pour l'État ? Après avoir étudié nos recommandations, l'État peut alors décider de fanchir le pas. Nous entrons dans la deuxième phase, celle de la vente d'une ou de plusieurs entreprises.

Question - Comment la SFI assume-t-elle son rôle d'investisseur ?

M. Donaldson - Nous investissons de manière à apporter un soutien aux sociétés qui acquièrent des entreprises publiques. Nos investissements ne prennent presque jamais la forme de l'achat de biens, car nous préférons appuyer le programme de reconstruction ou d'expansion qui s'insère généralement dans la privatisation. Ainsi donc, s'il y a un appel d'offre, il n'est pas question que nous intervenions en faveur d'un soumissionnaire ou d'un autre. Nous encourageons toutes les personnes intéressées à faire une offre, étant entendu que nous envisagerons d'appuyer le programme d'investissement du soumissionnaire qui aura été choisi. Nous ne faisons aucune promesse ferme pour éviter tout favoritisme.

Question - Avez-vous recours aux prises de participation ?

M. Donaldson - Normalement non, mais nous pouvons souscrire au capital social ou à son augmentation.

Dans un cas ou deux - cas exceptionnels, d'ailleurs, mais qui le seront peut-être moins à l'avenir - nous avons effectivement acheté des actions à l'État dans le cadre d'une privatisation exécutée en deux étapes au moins.

La société de télécommunications de la Hongrie en est un exemple. Comme l'État n'était pas prêt à en céder d'un coup la majorité des actions au secteur privé, le projet a été conçu en plusieurs phases dans l'optique finale de la prise de participation majoritaire du secteur privé.

Nous avons donc acheté des actions à l'État, actions que nous nous étions engagés à conserver tout le temps que le processus de privatisation se poursuivrait. Si la machine s'arrêtait en cours de route, l'État serait tenu de nous racheter les actions. Or, il a continué de privatiser progressivement cette entreprise, dans laquelle le secteur privé détient maintenant des intérêts majoritaires.

Question - La SFI a activement participé à l'oeuvre de privatisation dans l'ancienne Union soviétique, n'est-ce pas ?

M. Donaldson - En Russie, en Ukraine et en Biélorussie, nous avons prodigué des conseils portant sur des modèles de privatisation susceptibles d'être répétés rapidement, compte tenu de l'ampleur des changements qui s'y faisaient jour. La privatisation à petite échelle par vente aux enchères est un exemple ; c'est à prendre au sens très littéral, c'est-à-dire que quelqu'un joue le rôle d'un commissaire-priseur qui vendrait une crèmerie, par exemple. Pendant deux ou trois ans, un peu partout en Russie, de 20 à 50 transactions ont eu lieu tous les mardis après-midis.

Nous avons établi un modèle pour la première transaction de ce genre, lequel a ensuite été calqué dans le reste du pays. Des brochures et des manuels ont été rédigés, des équipes de conseillers locaux recrutés. C'était vraiment un programme passionnant, qui a pu voir le jour parce qu'il a bénéficié d'une bonne dose de financement, d'encouragement et de soutien.

Le choix du lieu dans lequel le premier projet serait mis en route était également une considération importante. Nous avons opté pour la province de Nijni Novgorod, parce que les autorités de la région sont très dynamiques. La notion même de propriété privée était complètement étrangère à tout le monde dans le pays, et personne ne savait comment organiser une vente aux enchères, ni même ce qu'il faudrait faire du fonds de commerce qui aurait été ainsi acheté. La population faisait donc preuve d'une grande méfiance.

Question - Qu'a fait la SFI pour atténuer cette méfiance ?

M. Donaldson - Outre l'organisation financière, elle a fait un gros effort de relations publiques, de marchéage en quelque sorte. Par exemple, elle a fait accrocher des banderoles dans les rues, à la mode soviétique, pour avertir le public de la création d'un système de bons de privatisation concernant de grandes entreprises publiques. Autrefois, les banderoles exhortaient la population à redoubler d'efforts « pour la cause socialiste » - ou tout autre message du même goût - mais nos banderoles transmettaient une idée nouvelle : « Pensez à vous, cela changera ». Apparemment, cette tactique a réussi à convaincre beaucoup de gens à investir.

Question - La SFI a aussi participé à la privatisation de terres dans les anciennes Républiques soviétiques, n'est-ce pas ?

M. Donaldson - Oui, en ce qui concerne les grandes exploitations agricoles d'État qui associaient en général des activités agricoles et industrielles. Il s'agissait de véritables villages qui regroupaient 5.000 à 10.000 personnes, voire 15.000. C'étaient de vrais États en miniature, à l'inefficacité légendaire. Selon les estimations, le quart de la production agricole russe provenait des lopins de terre que les membres de ces exploitations pouvaient cultiver indépendamment et qui représentaient 3 % des terres agricoles.

Question - En quoi consistait le programme de la SFI ?

M. Donaldson - Il a principalement créé des droits réels et mis en place un marché dans lequel il était possible de négocier ces droits. Des grands responsables aux petits retraités, tout adulte a eu droit à une parcelle de terrain. De même, tout le monde a eu droit à une part de l'équipement.

Les gens ont alors eu un choix : ils pouvaient vendre leurs parts ou former des groupes pour mettre une partie de leurs biens en commun. Ainsi un groupe pouvait-il suggérer à un autre d'échanger ses terres contre des tracteurs. Une vente aux enchères a été organisée pour toutes les parts qui n'avaient été ni négociées ni mises en commun.

Voilà comment on a procédé au démantèlement très progressif des exploitations agricoles d'État, par vente aux enchères et au moyen d'échanges. Les résultats ont été très divers, qu'il s'agisse d'une petite exploitation familiale, d'une grande exploitation comptant 150 personnes, d'une usine de mise en bouteilles du lait ou d'un particulier proposant de louer son tracteur.

Étant donné l'importance qu'il y avait d'agir vite et de pouvoir répéter le modèle, il n'a pas été possible de satisfaire les besoins de chaque exploitation d'État. Notre intention, je le répète, c'était de mettre au point un modèle qui puisse être calqué des milliers de fois - et c'est exactement ce qui s'est passé. En l'espace de deux ans, la privatisation à petite et à grande échelles et la privatisation des terres ont débouché sur la création de 30 à 40 millions d'actionnaires en Russie.

L'important, c'était de saisir le créneau qui se présentait pour assurer ce transfert. Dans la privatisation, il est crucial de bien choisir le moment d'agir.

Toutefois, l'État n'a pas avancé de capitaux pour réparer les tracteurs ou pour acheter des engrais - tout simplement faute d'argent. Et c'est là, bien sûr, l'une des grandes faiblesses de la privatisation russe.

Question - Peut-on appliquer ailleurs les enseignements tirés de l'expérience tentée en Russie ?

M. Donaldson - Nous avons effectivement appris certaines leçons, mais je crois que les circonstances de notre action dans ce pays étaient probablement uniques. Cela dit, on peut dégager des principes généraux, notamment en ce qui concerne le besoin de transparence et d'équité.

Question - Comment la SFI peut-elle assurer la transparence et l'équité ?

M. Donaldson - Il y a actuellement une transaction intéressante qui se déroule au Gabon et qui concerne le transfert du secteur de distribution de l'eau et de l'électricité à un concessionnaire, pour une durée de vingt ans. Long de trois cents pages, le contrat de concession est d'une complexité extrême, et tout le monde a sa petite idée sur la façon de rédiger chaque clause.

Trois investisseurs participent à cette transaction, et la SFI a organisé le processus comme suit : nous poursuivons une série d'entretiens avec des représentants de l'État et avec les trois soumissionnaires, chacun son tour, en vue de rédiger plusieurs versions du contrat de concession. Nous tenons compte des observations des soumissionnaires et nous voyons avec les représentants de l'État s'il y a lieu de les incorporer ou non.

Nous informons tous les soumissionnaires des changements opérés, de sorte que tout le monde sait ce qui se passe. Nous mettrons un point final aux entretiens lorsque la forme définitive du contrat de concession aura été arrêté. Nous dirons aux soumissionnaires que le document reflète leurs suggestions jugées acceptables par l'État. À eux alors de faire une offre.

Il s'agit de savoir non pas combien chaque soumissionnaire est prêt à payer pour acheter l'entreprise publique, mais quels tarifs il compte faire payer aux usagers quand il en assumera la direction. Notre geste final consistera à décacheter trois enveloppes - elles seront très minces - pour découvrir l'offre faite. Un tel proposera une réduction de 5 % par rapport au tarif actuel, tel autre une réduction de 10 %, par exemple. Celui qui aura proposé le tarif le plus faible, en l'occurrence celui qui consentirait une baisse de 10 %, l'emportera. Le jour du dépouillement et sous l'oeil des caméras, tout se jouera sur un simple chiffre, et personne ne pourra le contester.

À Buenos-Aires, les tarifs de la distribution d'eau ont ainsi baissé de 27 % grâce au système d'appels d'offres.

Question - Les contrats de concession - par lesquels l'État confère à un exploitant privé le droit de vendre un service ou un produit au public à titre temporaire - facilitent-ils la privatisation de biens importants ?

M. Donaldson - Oui, parce que l'État reste essentiellement propriétaire et qu'il retrouve tout au bout du compte. Peut-on vraiment parler de privatisation ? Je réponds par l'affirmative. En Argentine, la société qui a obtenu la concession de distribution de l'eau s'est engagée à investir 4 milliards de dollars pendant la période de concession qui est de trente ans. Une fois qu'elle aura investi ces 4 milliards de dollars, elle aura effectivement dépensé beaucoup plus que l'État. Celui-ci récupérera alors l'actif, qui, dans ce sens, continue de faire partie du patrimoine public.

Question - Et à ce moment-là, l'État récupère un service qui fonctionne bien ?

M. Donaldson - Exactement. Mais on espère que l'État, conscient des bons résultats obtenus par cette formule au cours des trente années passées, décidera de faire un nouvel appel d'offres.

Dans le cas de l'Argentine, les autorités municipales de Buenos-Aires subventionnaient en fait la compagnie des eaux. Les subventions ont pris fin le jour où l'exploitant privé a pris les rênes de l'opération ; il l'a rendue rentable, et l'État a commencé à percevoir des impôts.

Question - Les concessions vous semblent-elles un mécanisme utile à la privatisation ?

M. Donaldson - Si vous parlez d'un secteur tel la distribution de l'eau ou de l'électricité, qui présente certaines caractéristiques des monopoles - d'où la difficulté d'ouvrir le marché à la concurrence - les concessions permettent en effet de définir les règles du jeu de façon à ce que divers exploitants se disputent le droit d'assurer le service. On octroie une concession pour une durée de vingt ans, et on recommence.

Vingt ans, c'est long, mais la concurrence joue une fois tous les vingt ans, et c'est un moment important, parce que c'est à ce moment-là que les tarifs baissent de 27 %. Et comme vous n'avez pas vendu l'actif de l'entreprise, vous savez que, vingt ans plus tard, vous pourrez organiser un nouvel appel d'offres.

Question - Des problèmes politiques ne risquent-ils pas de surgir ?

M. Donaldson - Nous ne connaissons pas encore la réponse à cette question, mais ce que nous savons, c'est que les premières années marchent comme sur des roulettes. À Buenos-Aires, par exemple, la privatisation du service de distribution d'eau s'est traduite par la création de centaines de milliers de raccordements, par l'amélioration de l'environnement, par la baisse des tarifs, par l'élimination des subventions et par des bénéfices pour l'exploitant privé. Tout le monde est content et tout le monde y retrouve son compte.

Mais qu'en sera-t-il cinq ou dix ans plus tard ? L'exploitant privé a fait son travail, il a remis l'entreprise dans la bonne voie et il commence à faire de bons bénéfices. Il n'a pas de soucis et il détient un monopole, parce que la privatisation ne pouvait se faire qu'à ce prix. Personne ne lui fait concurrence. Lorsque les gens s'apercevront qu'une société étrangère fait autant de bénéfices, ils risquent de se demander s'ils ne sont pas en train de se faire exploiter.

Deux réponses s'imposent. La première, c'est qu'un exploitant habile veillera à ce que ses bénéfices ne soient pas excessifs, sachant que passé un certain stade ils deviennent très visibles et risquent de compromettre toute la concession. La seconde, c'est que nous commençons à inclure dans les accords de concession une disposition prévoyant un examen tous les cinq ans.

Question - Ces dispositions protègent l'État et le concessionnaire ?

M. Donaldson - C'est exactement cela. De surcroît, nous incluons des clauses de résiliation qui décrivent les droits du concessionnaire si l'État décide subitement de changer d'avis et qui prévoient aussi le cas où l'État accuserait le concessionnaire de ne pas s'acquitter de ses engagements. Il y a possibilité de faire appel devant des institutions judiciaires internationales, dont le jugement a force exécutoire.

En conclusion, je dois cependant souligner que la privatisation est un phénomène très récent. Par exemple, un petit nombre de pays seulement ont privatisé leurs entreprises de distribution d'eau et d'électricité. Nous faisons tout le temps des découvertes, et la mission de la SFI consiste à concevoir des solutions novatrices pour résoudre les problèmes au fur et à mesure qu'ils se présentent.