Récit étape par étape de la façon dont le Kenya a cédé sa compagnie aérienne nationale en difficulté à des intérêts privés, lui ouvrant ainsi l'accès à la rentabilité.

M. Mike Tiller est un des hauts responsables des investissements de la Société financière internationale, qui est une filiale de la Banque mondiale.

La vente par l'État de l'une de ses principales entreprises à des investisseurs du secteur privé est généralement un événement d'une grande portée politique. L'aboutissement récent d'un processus qui a duré deux ans et à l'issue duquel 77 % des parts de Kenya Airways ont été vendues à un large éventail d'investisseurs du secteur privé - la Société financière internationale (SFI) jouant le rôle de principal conseiller - en est un nouvel exemple. Dès le départ, la presse et le public kényens se posaient la question de savoir comment et quand l'affaire échouerait et qui profiterait de cet échec. Et pourtant, elle a été un succès. Les principales raisons de cette réussite de la première privatisation d'une compagnie aérienne africaine sont les suivantes :

un comité spécial composé de hauts responsables de l'État et de la compagnie aérienne et chargé de mener à bien la privatisation de Kenya Airways a été formé pour veiller à ce que chaque étape du processus soit menée au mieux des intérêts du public kényen ;

l'équipe de conseillers de la SFI et le comité de privatisation de Kenya Airways ont souscrit au principe de la stricte transparence à chaque étape ;

enfin, une structure a été créée pour permettre à l'équipe de la SFI d'effectuer des analyses des questions importantes (après consultation des parties intéressées au sein du gouvernement, des syndicats du personnel de la compagnie et des investisseurs potentiels) et de faire présenter ces analyses aux plus hautes instances du pays par un porte-parole kényen ayant la confiance des intéressés. Des avis controversés - voire mal accueillis - ont été écoutés avec respect et finalement acceptés.

Une brochette très hétéroclite de « parties prenantes » ont accueilli avec satisfaction l'issue de cette affaire. Le ministère kényen des finances a encaissé plus de 70 millions de dollars au titre de cette vente et a vu la valeur de la participation désormais minoritaire (de 23 %) de l'État prendre de la valeur. Plus de 113.000 Kényens ont pu acheter 22 % des actions de la nouvelle société, dont plus de 78.000 avec un montant minimum d'environ 200 dollars. Les institutions financières kényennes en ont acheté une autre tranche de 14 %. Les membres du personnel ont participé à un programme spécial aux termes duquel ils pourront acquérir 3 % des parts de la société. Un puissant partenaire, KLM Royal Dutch Airlines, a acheté 26 % du capital, et Kenya Airways semble bien partie pour maintenir la rentabilité dont elle jouit depuis deux ans. La qualité et la fiabilité du service ont connu une amélioration spectaculaire. Mais surtout, le gouvernement est dégagé de la contrainte financière que représentait le fait de devoir maintenir à flot une entreprise déficitaire, alors même qu'il se débattait pour financer un programme de réformes et de développement économiques.

Le rôle du président de Kenya Airways

Le rôle joué par le président du conseil d'administration de la compagnie aérienne, M. Philip Ndegwa, a été déterminant pour l'issue de cette transaction. M. Ndegwa était à la fois un homme d'affaires qui avait très bien réussi comme président de la société First Chartered Securities Limited et qui connaissait bien la scène politique kényenne, en tant qu'ancien gouverneur de la Banque centrale du Kenya et conseiller économique du Président kényen. Quand il a été nommé président de Kenya Airways en 1991, celle-ci se trouvait dans une situation désespérée. Son exploitation était déficitaire depuis des années, et les arriérés de paiement sur sa dette, causés par son incapacité à assurer le service de ses emprunts, mettaient sérieusement en péril ses chances de survie. Les autorités kényennes en étaient donc arrivées à la conclusion que le moment était venu de faire ce qu'il fallait pour réformer la compagnie. Elles ont constitué un nouveau conseil d'administration, dont M. Ndegwa en a assumé la présidence. Il avait pour mandat de faire en sorte que la compagnie cesse d'exiger des subventions publiques. Il s'est vite rendu compte que Kenya Airways ne pourrait être viable tant qu'elle resterait propriété de l'État. Il était convaincu que la compagnie ne pourrait connaître la réussite commerciale que lorsque les décisions concernant les routes qu'elle desservait, ses tarifs, l'acquisition de nouveaux appareils, ses méthodes de recrutement et de promotion et sa gestion financière se fonderaient sur de bons critères de rentabilité, exempts de toute considération politique.

Pour parvenir à ce résultat, le conseil d'aministration a fait appel à une équipe de gestion de haut niveau recrutée par l'entremise du cabinet Speedwing Consulting, qui est une filiale de British Airways. Cette équipe, qui avait à sa tête le directeur général de ce cabinet, M. Brian Davies, jouissait d'une grande liberté d'action pour la restructuration des opérations et pour la gestion de la compagnie. Les routes, les tarifs et la flotte ont été rationalisés. La direction a été réorganisée et considérablement dégraissée. L'ensemble du personnel a été soumis à des stages de recyclage destinés à lui inculquer un comportement axé sur la notion de service à la clientèle et de viabilité commerciale, par opposition au souci d'autogestion qui dominait auparavant.

L'entrée en scène de la SFI

La décision suivante, prise en avril 1994, a été de faire appel au département des services de gestion financière des entreprises de la SFI comme principal conseiller, afin d'encourager des investisseurs du secteur privé à prendre des participations au capital de Kenya Airways. MM. Ndegwa et Davies ont estimé que la SFI réunissait les conditions voulues en matière de compétence technique, de doigté politique et de crédibilité pour faire face aux difficultés de cette privatisation.

Ces décisions n'étaient guère appréciées des membres du personnel qui devaient leurs postes à des recommandations, ni des hauts fonctionnaires habitués à utiliser Kenya Airways à leur convenance. Toutefois, le mandat donné au conseil d'administration était clair. Celui-ci faisait confiance à l'équipe de gestion de M. Davies et à ses conseillers en privatisation, et - à travers la personne du président du conseil d'administration - il avait directement accès aux plus hautes sphères du pouvoir. Ce sont ces facteurs qui ont permis d'agir de façon décisive lorsqu'il a fallu prendre des décisions difficiles face à une puissante opposition. Dans ce contexte favorable, la SFI avait pour tâche de cerner les grandes questions que posait la privatisation, de les soumettre à une analyse rigoureuse, de formuler des recommandations détaillées et de les articuler d'une façon pratique qui en permette la bonne application, face aux réalités du contexte kényen.

En tête de ces questions venait celle du lourd fardeau des arriérés de paiement de la dette de la compagnie. Malgré l'empressement manifesté par le nouveau conseil d'administration et par la nouvelle direction à assurer le service de la dette et à respecter les échéances à partir du début de 1993, les arriérés de paiement et les pénalités liées à dix-sept années d'exploitation déficitaire étaient devenus insupportables. Comme l'État kényen avait garanti tous les prêts accordés par des créanciers extérieurs et était lui-même l'un des principaux créanciers, du fait des prêts « de soudure » accordés régulièrement pour financer les pertes d'exploitation, il était responsable en dernier ressort de toutes ces obligations. Il a donc été recommandé qu'il reprenne à son compte les arriérés de paiement accumulés avant 1993 et qu'il convertisse la majeure partie de sa dette en participations au capital de Kenya Airways ; cette recommandation a été acceptée et mise à exécution. Cela a eu pour effet d'assainir le bilan de la compagnie et de présenter un tableau plus fidèle de ses résultats d'exploitation sur son compte de pertes et profits. Cela a également montré clairement que le gouvernement était déterminé à mener à bien la privatisation de Kenya Airways. Rien n'a autant contribué à persuader les investisseurs kényens et étrangers de prendre cette opération au sérieux.

La création du comité de privatisation

L'une des premières tâches qui incombait à la SFI, après avoir accepté de faire office de conseiller, a été de déterminer qui était habilité à prendre les grandes décisions au nom du gouvernement. Ici, la chance a joué son rôle. La société Kenya Airways Limited avait été créée en 1976 dans un climat de crise, sur les ruines de l'East African Airways Corporation, qui venait d'être liquidée après l'effondrement de la Communauté est-africaine.

Principalement pour des raisons de rapidité et de commodité administrative, la nouvelle société aérienne avait été immatriculée comme société par actions sous contrôle de l'État. Par son statut juridique, Kenya Airways était dispensée des pesanteurs administratives auxquelles étaient assujetties les autres entreprises publiques. Au contraire, son conseil d'administration et son principal conseiller avaient toute latitude pour élaborer un processus relativement simplifié, de concert avec certaines hautes personnalités du gouvernement kényen.

La SFI a recommandé la création d'un organe encore plus restreint pour mener à bien la quantité de tâches afférentes à la privatisation, afin que les membres de cet organe soient à même de consacrer le temps nécessaire pour maîtriser les finesses des plans et des négociations et, par là même, de fournir en temps voulu toutes les informations nécessaires aux responsables gouvernementaux. C'est à la suite de cette recommandation qu'a été créé le comité de privatisation de Kenya Airways avec, à sa tête, le président du conseil d'administration. Les autres membres de ce comité étaient des membres du conseil d'administration représentant les ministères des finances, des transports et de la justice, ainsi que le directeur général et le directeur financier de la société. Le secrétaire de la société et le chef de l'équipe de conseillers de la SFI siégeaient également au sein de ce comité, mais sans droit de vote.

La SFI a présenté au conseil réuni en séance plénière une étude stratégique des opérations et de la situation financière de la société, ainsi qu'un ensemble d'options accompagné d'une évaluation des avantages relatifs des diverses formes d'action envisageables pour sa privatisation. Tenant compte des préférences et de l'ordre de priorité du gouvernement, le conseil d'administration a utilisé ces documents pour parvenir à un consensus sur la voie à suivre. Sur cette base, la SFI a alors proposé un plan d'action détaillé, conçu pour concilier les objectifs du gouvernement et les limites de ses possibilités d'action avec les réalités commerciales du secteur du transport aérien international.

La mise en oeuvre du plan d'action

Le comité de privatisation de Kenya Airways a été chargé de la mise en oeuvre du plan d'action ; il a toutefois bénéficié de l'appui de l'équipe de conseillers de la SFI et de la direction de la société pour l'exécution des tâches nécessaires à la formulation de ses décisions et pour l'application de ses directives. Chaque étape du processus de privatisation a été franchie par ce comité ou sous sa supervision directe. Parmi ces étapes figurent :

la restructuration de la dette : dix-sept années d'exploitation déficitaire ayant techniquement porté Kenya Airways au bord de la faillite, le gouvernement a proposé d'assumer les obligations liées à la dette cumulée. Après approbation officielle du gouvernement, des contrats de novation ont dû être négociés avec dix-huit créanciers étrangers ;

l'alliance avec un partenaire stratégique : la recommandation de la SFI, qui liait la croissance des activités de Kenya Airways à la conclusion d'une alliance avec une grande compagnie aérienne internationale, aux termes de laquelle cette dernière prendrait une participation au capital de la société kényenne, était particulièrement délicate, car elle impliquait l'introduction d'un actionnaire étranger au sein de la société nationale ;

la présentation d'un mémorandum d'information : ce document de la SFI, qui décrivait la société, détaillait son processus de privatisation et invitait des compagnies aériennes étrangères à présenter des propositions d'investissement, devait respecter très fidèlement les faits, le droit kényen ainsi que les intentions et les engagements du gouvernement ;

l'établissement des critères de sélection d'un partenaire : les bases sur lesquelles les propositions d'investissement seraient analysées, évaluées et classées devaient être convenues à l'avance avec le conseil d'administration ;

l'évaluation des propositions : l'établissement d'une liste restreinte de partenaires stratégiques acceptables nécessitait l'évaluation de facteurs incertains, voire impondérables ;

les négociations avec des partenaires éventuels : finalement, des représentants de deux compagnies aériennes ont été invités à Nairobi pour négocier une éventuelle prise de participation et un accord de partenariat commercial. Il s'agissait de stimuler la concurrence entre ces deux compagnies afin d'obtenir l'offre la plus intéressante possible pour le Kenya ;

la recommandation du meilleur partenaire : la recommandation finale concernant le meilleur partenaire possible (KLM) a été présentée par la SFI au comité de privatisation, puis au conseil d'administration et, de là, au cabinet du premier ministre, qui l'a acceptée ;

la formulation d'offres publiques, notamment des modalités de l'offre publique de souscription à la bourse de Nairobi adressée aux investisseurs kényens, ainsi que de l'offre de placement de parts additionnelles auprès de fonds de placement internationaux ;

enfin, la nomination d'une équipe d'exécution : les chefs de file pour l'offre publique à la bourse nationale, de même que pour les placements auprès d'investisseurs étrangers du secteur privé (Citybank dans les deux cas) ont dû être choisis par voie de sélection ouverte et engagés en même temps que les comptables, les courtiers de bourse, les banquiers, les avocats, les responsables de l'inscription des actions à la cote officielle, les agents chargés des relations publiques et de la publicité, etc.

Chacune de ces étapes s'est déroulée de la même manière. C'est le comité de privatisation qui a fixé les directives à suivre. L'équipe de conseillers de la SFI et la direction de la société ont coordonné les travaux de tous les spécialistes de l'équipe d'exécution chargée de rédiger les recommandations et les documents pertinents. Les membres du comité de privatisation ont consulté leurs supérieurs hiérarchiques au sein du gouvernement. Les dernières conclusions ont été formulées en séance officielle dont il a été dressé procès-verbal. Les grandes décisions ont été notifiées au conseil d'administration et, le cas échéant, ratifiées par celui-ci. Le président du conseil d'administration a directement rendu compte des décisions de celui-ci aux plus hautes sphères du gouvernement. Seul le rapport d'évaluation établi par la SFI a échappé à cette procédure. En raison de la nécessité de préserver le caractère très confidentiel de cette opération, la SFI n'a présenté ce rapport qu'au président du conseil d'administration qui, de concert avec le chef de l'équipe de conseillers de la SFI, a veillé à ce qu'il soit tenu compte de ses conclusions lors des négociations de prix avec les investisseurs stratégiques et lors de l'établissement du prix des actions pour la première offre publique.

La sélection d'un partenaire

La sélection d'un partenaire stratégique pour Kenya Airways a pris la plupart des observateurs par surprise. Les spéculations allaient bon train dans la presse locale et étrangère sur le choix de British Airways comme investisseur stratégique, en raison du contrat conclu avec le cabinet Speedwing et, de façon plus générale, à cause des liens étroits entre le Kenya et le Royaume-Uni. Le fait qu'en fin de compte ce soit une compagnie aérienne sans liens préalables avec Kenya Airways, KLM, qui ait été déclarée celle qui avait présenté la meilleure offre d'investissement et de partenariat témoigne de l'honnêteté et de la transparence du processus. Le contrat d'alliance, signé le 15 décembre 1995, a produit des avantages immédiats pour les deux partenaires, que ce soit pour le partage des codes, des systèmes de réservation, des décisions commerciales, de l'achat d'appareils, de carburant et de pièces de rechange ou de l'assurance. Il a été décidé de créer un comité mixte, qui se réunit tour à tour à Nairobi et à Amsterdam, en vue de veiller à ce qu'il soit pleinement tiré parti de toute les possibilités d'avantages mutuels. Le principe directeur de ce comité, consacré dans un accord de coopération en bonne et due forme, est que toute initiative de l'un ou l'autre des deux partenaires doit profiter à l'autre ou, du moins, être sans effet sur lui. Les initiatives qui ne répondent pas à ce critère doivent faire l'objet d'une mesure de compensation arrêtée d'un commun accord ou être purement et simplement abandonnées.

Tout au long de ce processus, le président du conseil d'administration, par sa profondeur de vue, a forcé l'équipe de privatisation à proposer les meilleures solutions pour chaque aspect de la transformation et de la vente de la société. Grâce à sa crédibilité auprès des plus hautes instances de l'État, les solutions qu'il a proposées - si difficiles à accepter qu'elles aient pu être - ont été écoutées. Dans tous les cas importants, ces recommandations ont été approuvées et mises à exécution. La tragique ironie de l'histoire de Kenya Airways, c'est que Philip Ndegwa est décédé en janvier 1996, juste après la signature de l'accord de partenariat avec KLM et avant le lancement de l'offre publique.

Après son décès, la qualité de la communication entre l'équipe de privatisation et le gouvernement a baissé. Les malentendus ont commencé à dégénérer en conflits, dont la solution a exigé beaucoup d'efforts. Même une fois que les actions de Kenya Airways ont été offertes au public à la bourse de Nairobi, le 3 juin 1996 (où leur cote a monté de 20 % dans les cinq premiers jours), un conflit qui couvait depuis longtemps avec les pilotes a éclaté, menaçant la rentabilité à venir de la société. Les nouveaux actionnaires privés de Kenya Airways ont maintenu intacte l'excellente équipe de direction de M. Davies, qui avait mené à bien la conclusion du contrat avec le cabinet Speedwing. Cette équipe, aux côtés des nouveaux actionnaires et du nouveau conseil d'administration, a dû trouver les moyens de pallier l'absence des talents exceptionnels du président disparu pour la conciliation et la recherche de solutions constructives afin de résoudre le conflit avec les pilotes.

Philip Ndegwa a laissé une société Kenya Airways bien gérée, dotée d'un puissant partenaire, KLM, de solides investisseurs institutionnels nationaux et étrangers, de plus de 113.000 actionnaires kényens et d'un personnel détenant un bon portefeuille d'actions de la société.

En outre, Kenya Airways constitue un modèle de la façon dont une communication franche, scrupuleuse, solidement étayée et honnête peut faciliter l'heureux aboutissement de cette expérience unique dans la vie d'une entreprise qu'est la privatisation.