Encontrar la forma de proteger la integridad del proceso electoral y al mismo tiempo respetar el derecho de libre expresión, es el problema fundamental que deben encarar quienes quieren reformar el financiamiento de las campañas electorales estadounidenses, observa Herbert E. Alexander. En el artículo que sigue Alexander, director de la Fundación Civil para la Investigación y profesor de ciencias políticas en la Universidad de California del Sur, plantea los problemas y esboza las reformas recientes en una perspectiva histórica.

"La presidencia de Estados Unidos", escribió John Quincy Adams en 1828, "era un cargo que no se buscaba ni se rechazaba. Pagar dinero para asegurarlo, directa o indirectamente, era, en mi opinión, incorrecto en principio". A pesar de los sentimientos elevados expresados por el sexto presidente de Estados Unidos e hijo del segundo presidente, los candidatos en todas las elecciones, desde que George Washington asumió por primera vez el cargo, han gastado dinero para conseguir la presidencia.

Composición de los gastos

Durante los primeros años, los fondos políticos se gastaban principalmente en cubrir costos de impresión. Gran parte de la campaña presidencial se llevaba a cabo en los periódicos y con panfletos subvencionados por las facciones políticas que favorecían a uno u otro candidato. Con el tiempo los candidatos adoptaron otros medios para divulgar sus mensajes de campaña, como biografías para las campañas, botones y banderolas y recorridos personales por el país. La radio se utilizó por primera vez en la campaña de 1924, y la televisión surgió en 1952 como el vehículo principal para comunicarse con los votantes.

A medida que se extendió el territorio de Estados Unidos y aumentó su población y se desarrollaron los medios de hacer campaña, el costo de postularse para un cargo creció igualmente. Según la historia, la campaña con que ganó Abraham Lincoln las elecciones generales en 1860, costó alrededor de 100.000 dólares, y la campaña de su opositor, Stephen Douglas, aproximadamente 50.000 dólares. Cien años más tarde, la campaña de John Kennedy invirtió unos 9,7 millones de dólares en derrotar a Richard Nixon, quien a su vez gastó alrededor de 10,1 millones de dólares en su campaña.

El costo ha seguido aumentando continuamente con cada una de las ocho campañas presidenciales que han tenido lugar desde 1960. Las campañas son ahora más avanzadas tecnológicamente y por ende más costosas. Para las elecciones generales de 1992, la quinta en la que se otorgaron fondos públicos, el presidente republicano, George Bush, gastó en su campaña, o se gastó en su nombre, alrededor de 90 millones de dólares, incluyendo los 55,2 millones de dólares de subvención pública. En cuanto al candidato del Partido Demócrata, Bill Clinton, se gastó más en su campaña o en su nombre, 130 millones de dólares, incluyendo también los 55,2 millones en fondos públicos.

El costo total de elegir un presidente en 1992 fue de alrededor de 550 millones de dólares. Esa suma incluye no sólo los 220 millones de dólares gastados por o en nombre de los candidatos de los dos principales partidos políticos en las elecciones generales, sino los fondos gastados por todos los candidatos que se postularon para la candidatura de sus partidos, en las convenciones de los partidos y por terceros partidos y en las campañas independientes.

El costo de elegir un presidente, unos 550 millones de dólares, representa una sexta parte de los 3.200 millones de dólares de la cuenta correspondiente a las campañas políticas que tuvieron lugar en la nación en 1992. El resto de los fondos se gastó en nombrar y elegir candidatos al Congreso (678 millones de dólares), nombrar y elegir cientos de miles de funcionarios estatales y locales (865 millones de dólares), pagar campañas sobre cuestiones de interés específico estatal y local, y los costos administrativos y de movilización de fondos de los comités políticos de partido y de fuera de los partidos.

Es necesario poner en perspectiva esta cuenta política de 3.200 millones de dólares. En 1992 en Estados Unidos, los gobiernos nacional, estatal, de condado y municipal, en conjunto, gastaron un total de 2,1 billones de dólares en dinero de los contribuyentes. Los 3.200 millones gastados en las campañas electorales, cuyos resultados determinan la forma en que se gastarán esas sumas enormes de dinero proveniente de los impuestos, equivalen apenas a una mera fracción del uno por ciento de la cantidad total de gastos del gobierno.

Origen de los fondos

En las primeras campañas presidenciales, era suficiente lo que se recogía de los candidatos y las cuotas impuestas a los funcionarios para cubrir los gastos necesarios. Pero a medida que aumentaron los costos hubo necesidad de buscar otras fuentes.

Generalmente se atribuye a Andrew Jackson, elegido presidente por primera vez en 1828, la introducción del llamado "sistema de botín", o sea la práctica de recompensar con favores y cargos gubernamentales a quienes han contribuido a las campañas. Al terminar la Guerra Civil en 1865, las corporaciones y los individuos, que habían amasado fortunas en la industria estadounidense, comenzaron a pagar una parte importante de los costos de las campañas presidenciales. Esas fuentes adquirieron mayor importancia cuando el Congreso de Estados Unidos aprobó la Ley de Reforma del Servicio Civil de 1883, que prohibía a los funcionarios y empleados del gobierno de Estados Unidos procurar o recibir contribuciones políticas entre ellos mismos. La ley Hatch de 1939 extendió a casi todos los empleados de la rama ejecutiva del gobierno federal las restricciones sobre la actividad política que la ley de 1883 había impuesto a los empleados del Servicio Civil.

Labor de reforma

Luego de comenzado el siglo, la preocupación por la influencia de las corporaciones en el proceso federal electoral llevó a promulgar varias medidas sobre la financiación de las campañas. La primera prohibición federal de contribuciones de las sociedades comerciales se promulgó en 1907. Cuarenta años más tarde esa prohibición se extendió en forma permanente a los sindicatos laborales. La primera ley federal sobre divulgación de los fondos de las campañas se aprobó en 1910. En 1911 se enmendó para exigir la divulgación financiera de todos los candidatos a cargos federales que participaban en las campañas para las primarias, en las convenciones y en las campañas preelectorales y, con el fin de limitar las sumas que podían gastar los candidatos a la Cámara y el Senado. Sin embargo, un fallo posterior de tribunal disminuyó drásticamente el efecto de la ley. En 1925, se compiló y revisó la legislación federal sobre el financiamiento de las campañas, sin que se hicieran cambios substanciales, en la ley federal sobre prácticas corruptas, que fue la ley básica que rigió la financiación de campañas hasta 1972.

Cada vez que se aprobaban leyes restrictivas, los políticos se ingeniaban nuevos métodos para recaudar dinero. Como se apuntó anteriormente, cuando se prohibió la contribución impuesta a los empleados del gobierno, la atención se enfocó en las contribuciones de las corporaciones. Cuando éstas a su vez fueron prohibidas, los candidatos y los partidos procuraron regalos de individuos adinerados, incluso de muchos accionistas y directores de estas empresas. Cuando el monto de las contribuciones a los comités políticos fue limitado por la ley Hatch de 1940, en un intento por restringir la influencia de individuos ricos, los partidos y los políticos encontraron otras formas de recaudar fondos.

Los candidatos también han tratado de atraer contribuciones pequeñas, pero hasta hace poco los esfuerzos sistemáticos para lograrlas no tuvieron gran éxito. En 1964, el candidato presidencial republicano Barry Goldwater utilizó el correo, en gran escala, para solicitar donaciones y recaudar una parte substancial de los fondos para su campaña. Desde entonces varios candidatos presidenciales se han valido de este método con buenos resultados, especialmente el demócrata Eugene McCarthy y el independiente George Wallace en 1968, el candidato demócrata George McGovern en 1972 y Ronald Reagan en su campaña de 1984 para la candidatura de su partido.

En la década de los setenta se produjo una nueva ola de reformas políticas en el plano federal y estatal. A nivel federal, los resultados de esas reformas --y de medidas posteriores para aliviar la carga de las leyes dirigidas a los candidatos y los comités-- están incorporados en la Ley Federal de Campañas Electorales de 1971 (FECA), la Ley de Ingresos Fiscales de 1971 y las enmiendas a la FECA de 1974, 1976 y 1979. La legislación fundamental sigue siendo la de los setenta y no se han promulgado modificaciones importantes desde entonces.

Financiación pública

En lo que se refiere a campañas presidenciales, las leyes contemplan fondos públicos de contrapartida opcionales para candidatos que llenen determinados requisitos en el período anterior a su designación. Para tener derecho a estos fondos la ley requiere que los candidatos que se postulen para la designación presidencial de sus partidos recauden 5.000 dólares en contribuciones privadas e individuales de 250 dólares o menos, en un mínimo de 20 estados. El gobierno federal aporta entonces al candidato que llena los requisitos, sumas iguales a las donaciones individuales de un máximo de 250 dólares. Sin embargo, la subvención federal no puede ser mayor que la mitad del límite impuesto sobre gasto de la campaña para la designación, límite que en 1992 era de 27,6 millones de dólares.

El gobierno federal también proporciona fondos públicos para los gastos de las convenciones nacionales en las que se designan los candidatos de los dos partidos principales. En 1992 cada uno de estos partidos recibió una donación federal de aproximadamente 11 millones de dólares. Los partidos pequeños tienen derecho a una subvención parcial de sus convenciones, siempre y cuando sus candidatos hayan obtenido más del cinco por ciento de los votos en la elección presidencial anterior.

En las elecciones generales los candidatos presidenciales designados por los principales partidos tienen derecho a recibir donaciones del tesoro público para financiar sus campañas. Como ya se indicó, esas donaciones fueron cada una de 55,2 millones de dólares en 1992. También se otorga financiación parcial a los candidatos de partidos pequeños y de partidos nuevos.

Los fondos públicos para las campañas presidenciales tienen por objeto ayudar a reunir el dinero que los candidatos serios necesitan para presentarse ante el electorado y exponer sus ideas. Algunas veces estos fondos constituyen todo el dinero con que cuentan los candidatos para estas actividades. También tienen como fin disminuir o eliminar la necesidad de conseguir fondos de donantes de grandes fortunas y de grupos de interés. La financiación pública en las primeras etapas de las campañas tiene el propósito de hacer más competitivo el proceso de designación de candidatos y de alentar a los candidatos para que amplíen su base de apoyo procurando obtener gran número de contribuciones relativamente pequeñas. Los candidatos consiguen estas contribuciones de varios modos, incluso contribuciones directas a través del correo, eventos para recaudar fondos como recepciones y cenas, y los llamados de persona a persona que hacen los voluntarios encargados de recaudar fondos.

En las últimas cinco campañas presidenciales la viabilidad de la financiación pública ha dependido de la voluntad de los contribuyentes de destinar, indicándolo en su declaración de impuestos, una pequeña parte de éstos (un dólar por persona y 2 dólares por parejas que declaran conjuntamente), al Fondo para Campañas Electorales Presidenciales. Por este método se adjudicaron suficientes fondos para cubrir los 175,4 millones de dólares certificados en 1992 a los candidatos que se postularon para la designación de sus partidos, a los candidatos en las elecciones generales y a los principales partidos para sus convenciones nacionales de candidatura. Los desembolsos de la financiación pública en 1992 fueron ligeramente más bajos que los de 1988, cuando se pagaron 176,9 millones de dólares. Estas cantidades varían con cada elección presidencial según el número de candidatos que llenan las condiciones y el monto de los fondos que recauden en contribuciones. En un principio estos desembolsos fueron de 132,6 millones en 1984; 101,6 millones en 1980 y 71,4 millones en 1976, la primera vez que hubo campañas presidenciales financiadas con fondos públicos.

Aunque la aceptación de este método por parte del público fue lenta al principio, desde los primeros años aumentó a medida que el contribuyente se dio cuenta de que podía participar haciendo una marca en su declaración de impuestos. Desde 1981, cuando la cantidad destinada para el fondo llegó a su máximo de 28,6 por ciento de las declaraciones de impuestos, el número de estas declaraciones marcadas ha descendido hasta llegar a 17,7 por ciento en 1992. Por consiguiente, los fondos asignados han venido disminuyendo. Dadas estas circunstancias la ley de 1993 aumentó la cantidad que se marca en las declaraciones a 3 dólares por individuo y 6 dólares por declaración conjunta.

Contribuciones y límites a los gastos

Las leyes de reforma de los años setenta impusieron límites a las contribuciones y los gastos para todas las campañas electorales federales, pero en un fallo posterior la Corte Suprema de Estados Unidos dispuso que solamente se podían limitar los gastos de las campañas financiadas públicamente; en la actualidad lo son sólo las presidenciales. Los individuos pueden contribuir un máximo de 1.000 por candidato por elección, y los comités de candidatos múltiples pueden contribuir no más de 5.000 dólares por candidato por elección. Sin embargo, los candidatos que en elecciones generales acepten financiación pública no pueden aceptar contribuciones privadas para avanzar más en sus campañas, aunque si pueden aceptar contribuciones privadas, dentro de los límites fijados, para ayudar a sufragar el costo de cumplir con las leyes electorales.

El objeto de los límites a las contribuciones y a los gastos es el de controlar las grandes donaciones, y su potencial de corrupción, disminuir la desproporción financiera entre los candidatos y reducir las oportunidades de abuso. No obstante, individuos y grupos pueden realizar otros gastos, independientemente y en forma ilimitada, en campañas presidenciales y otras campañas electorales federales; es decir, pueden invertir cantidades sin límites en comunicaciones de diverso tipo para promover la elección o la derrota de cualquier candidato, siempre y cuando esos gastos se hagan sin consulta o coordinación con ningún comité de campaña de los candidatos. En 1980 se gastaron sumas considerables, en forma independiente, en las campañas para designar a los candidatos presidenciales y en las de las elecciones generales, lo que llevó a algunos participantes en las campañas a impugnar la legalidad y constitucionalidad de esa práctica. En un fallo, emitido después de las elecciones generales de 1984, la Corte Suprema decidió en favor de quienes hacen dichos gastos independientes. Mientras esperaban el resultado de la oposición jurídica a sus actividades, estos grupos e individuos gastaron 17,4 millones de dólares independientemente para promover la elección o la derrota de candidatos presidenciales en 1984. En 1992 sólo 4,4 millones de dólares se gastaron en forma independiente en las campañas presidenciales.

Los individuos y los grupos también pueden contribuir a los comités de los partidos políticos en varios niveles. Esos comités, a su vez, pueden gastar dinero en nombre del candidato presidencial del partido. En 1992 los comités del Partido Republicano y el Partido Demócrata gastaron sumas considerables para apoyar a sus candidatos presidenciales, con actividades tales como campañas para inscribir votantes y para promover su concurrencia a las urnas. Los sindicatos laborales, que en general favorecieron la candidatura Clinton/Gore, también incurrieron en gastos importantes relacionados con las campañas presidenciales; publicaron escritos favorables y llevaron a cabo campañas para promover el registro de votantes y la participación en las urnas. De modo que, aunque la financiación pública y sus consiguientes límites a los gastos tienen por objeto ejercer algún control sobre el dinero que fluye a las campañas presidenciales, existen muchas formas legítimas que permiten dedicar cantidades considerables de fondos privados, en un intento por influir en los resultados de las elecciones generales.

Por último, la ley federal electoral requiere la divulgación completa y oportuna de los ingresos y gastos de las campañas. Las disposiciones al respecto tienen como fin ayudar a los votantes a escoger entre los candidatos basándose en buena información y permitir la vigilancia del cumplimiento de las leyes de financiación de las campañas.

Un experimento continuo

El problema fundamental para quienes diseñan un sistema que fiscalice la financiación de las campañas electorales estadounidenses es proteger la integridad del proceso electoral y al mismo tiempo respetar los derechos de libertad de expresión y libertad de asociación consagrados en la primera enmienda de la Constitución de Estados Unidos. El sistema normativo instituido en la década de 1970 representa un esfuerzo de enorme alcance por lograr ese equilibrio. Este esfuerzo no siempre ha tenido éxito, como lo demuestra la incapacidad de los reglamentos para controlar a cabalidad el gasto de las campañas en elecciones generales para presidente. No obstante, al igual que la democracia estadounidense misma, el sistema actual que rige la financiación de las campañas presidenciales es un experimento que sin duda se someterá a modificaciones en años venideros.