El decano de la Escuela de Servicio Internacional de la American University, en Washington, D.C., examina los cambios habidos en las relaciones entre civiles y militares desde el final de la Guerra Fr�� y considera lo que se requerir?para preservarlas.

Desde 1985, el n��ero de hombres y mujeres en las fuerzas armadas nacionales en todo el mundo ha bajado m�� de 15 por ciento y el gasto militar mundial ha sido reducido m�� del doble de ese porcentaje. Aunque estas cifras representan las reducciones realizadas en los pa��es con fuerzas militares grandes, como Estados Unidos y los estados de la ex Uni�� Sovi��ica, tambi�� han tenido lugar, en forma considerable, en pa��es tan diversos como El Salvador y Argentina, Ghana y Sud��rica, India y Vietnam.

Estas reducciones son en gran parte resultado de un ��bito de seguridad que cambi?a ra�� del derrumbe de la Uni�� Sovi��ica. Con pocas excepciones, ha pasado la era en que era necesario desplegar grandes fuerzas de combate con un alto grado de preparaci�� para la lucha en el frente. Estados Unidos, Rusia y la mayor�� de sus aliados, incluso muchos pa��es en proceso de democratizaci��, han iniciado amplios programas de reducci�� militar y de conversi�� de la defensa.

Con todo, y a pesar de las reducciones, los militares constituyen la instituci�� m�� grande, mejor financiada y, generalmente, mejor organizada en pr��ticamente todos los pa��es del mundo. El presupuesto militar eclipsa f��ilmente el de la segunda organizaci�� en tama��, bien sea un ministerio gubernamental o una sociedad comercial privada. ��u��es son las implicaciones mundiales para las relaciones civicomilitares, especialmente en los pa��es en proceso de democratizaci�� con sistemas pol��icos fr��iles? ��ui�� est?encargado? ��xiste suficiente control civil de las fuerzas armadas de manera que se garantice que no habr? interferencia militar en las funciones generales del gobierno?

INDICADORES DE DEMOCRACIA

��u?tipo de indicadores se podr��n buscar para dar respuesta a tales interrogantes? Am��ica Latina ofrece quiz?la mejor trayectoria. En 1979, diecinueve gobiernos del continente, desde Tierra del Fuego, en la punta sur de Argentina, hasta el R�� Grande, en la frontera entre M��ico y Texas, ten��n oficiales militares como jefes de estado. Hoy no hay uno solo. De hecho, el ��ico golpe militar que se llev?a cabo en el Hemisferio Occidental, desde el final de la Guerra Fr��, tuvo lugar en Hait? donde se restaur?el r��imen civil en 1994.

En apoyo de estos indicadores, la Organizaci�� de los Estados Americanos, en su Compromiso de Santiago con la Democracia, de 1991, instruy?expl��itamente a su secretario general para que preparara incentivos que condujeran a la restauraci�� de la democracia en cualquier pa�� donde el r��imen democr��ico fuera derrocado por los militares.

Aunque en algunos pa��es en otras zonas del mundo est�� menos dedicados al fortalecimiento de la capacidad de sus organizaciones regionales para apoyar la democracia, gobiernos militares como los de Nigeria y Birmania, y golpes militares como el que tuvo lugar en la Rep��lica de Sierra Leona en 1997, son la excepci�� m�� que la regla.

En el mundo posterior a la Guerra Fr��, los golpes y los gobiernos militares son tan raros que es preciso encontrar formas m�� sutiles de examinar la situaci�� para comprender si las fuerzas armadas de un pa�� fortalecen o debilitan su democracia. Aunque es imperativo que los militares, de la misma manera que todos los ��ganos de la rama ejecutiva en una democracia, respeten el estado de derecho y reciban ��denes de la suprema autoridad elegida de la naci��, es igualmente importante que los ��ganos no militares de un gobierno no administren en forma minuciosa las fuerzas armadas por medio del control civil de las funciones que son espec��icamente militares.

MISIONES DE TRANSICION

Con los civiles en el control nominal de la gran mayor�� de los gobiernos posteriores a la Guerra Fr��, ����o puede una naci�� medir la naturaleza de sus relaciones entre civiles militares? Una respuesta clave se encuentra cuando se sabe si los militares asumen demasiada o muy poca responsabilidad dentro del sistema pol��ico del pa��.

Aunque el prop��ito fundamental de las fuerzas militares del mundo sigue siendo proveer la seguridad de la naci��, su reducci�� ha resultado en la asignaci�� de nuevas funciones a las fuerzas armadas. Estas funciones han abarcado desde el apoyo a las labores policiales en el mantenimiento del orden interno hasta la lucha contra el deterioro del medio ambiente, el suministro de servicios b��icos de salud y educaci�� y la construcci�� de carreteras y puentes.

La misi�� militar secundaria tradicional de socorro en casos de desastre (suministro de alimentos de emergencia, refugio, atenci�� m��ica y seguridad a las v��timas de inundaciones, tormentas, sequ��s, temblores y disturbios civiles) se ha combinado tambi�� con la nueva misi�� militar, posterior a la Guerra Fr��, de participar en las operaciones de mantenimiento de la paz (promoci�� de la democracia o soluci�� de conflictos en todo el mundo mediante la colaboraci�� en esfuerzos internacionales bajo la tutela de las Naciones Unidas u otros organismos internacionales).

Estas misiones secundarias usualmente se consideran de corta duraci�� o de transici�� y son adicionales a la misi�� principal militar de disuadir de la agresi�� mediante la preparaci�� para el combate. Por consiguiente, debe establecerse un plan cronol��ico para su regreso a manos de civiles; y deben instaurarse controles de manera que sea necesaria la autorizaci�� de las autoridades civiles (ejecutivas y legislativas) si llega a requerirse la ampliaci�� del plan cronol��ico para estas misiones de transici��.

FRENOS Y CONTRAPESOS

Las leyes nacionales en muchos pa��es dem��ratas ciertamente especifican misiones claramente restringidas para los militares, as?como procedimientos precisos mediante los cuales pueden hacerse excepciones a tales restricciones, cuando los gobiernos determinan que existe una emergencia. Sin embargo, la pr��tica pol��ica de estas reglas difiere seg�� la tradici�� jur��ica de algunos pa��es.

Varios gobiernos en Africa, Asia y Am��ica Latina, por ejemplo, han adoptado estructuras jur��icas que protegen la democracia al facultar a los presidentes, la polic�� y los oficiales del ej��cito para ejercer "poderes extraordinarios" temporalmente, para suspender las libertades civiles y para que las fuerzas armadas desempe��n una funci�� espec��ica en la defensa (y por definici��, en la identificaci��) de los intereses permanentes de la naci��. Al permitir a los militares servir de guardianes institucionalizados que determinan los intereses permanentes de la naci��, la participaci�� civil en la pol��ica se realiza bajo la amenaza del veto militar.

Para poder juzgar si una determinada misi�� militar fortalece o debilita la democracia, es preciso formular unas pocas preguntas directas: la primera es si una misi�� militar no tradicional acrecienta la posibilidad de la consolidaci�� de la democracia. Si, por ejemplo, los funcionarios encargados de la educaci�� y la salud no pueden llevar sus servicios a ��eas rurales remotas, entonces la participaci�� militar puede ser esencial para sostener la integraci�� nacional o promover el desarrollo econ��ico.

La segunda pregunta pertinente es c��o afecta la naturaleza de la participaci�� de las fuerzas armadas en la pol��ica nacional su envolvimiento en una situaci�� que no es de combate. Por ejemplo, si la participaci�� militar en una acci�� civil, en la seguridad interna, en la educaci�� o en la econom�� puede llevarse a cabo de tal manera que el estado o los militares no obtengan privilegios extras, entonces puede decirse que la buena realizaci�� de tales funciones puede fortalecer la democracia.

A veces los militares pueden perseguir en forma tan implacable sus intereses institucionales que parecen competir directamente por el poder con los partidos pol��icos. Habida cuenta de que constituyen la instituci�� m�� grande, con mayores recursos y mejor organizada en la mayor�� de los pa��es, los militares tienen una tremenda capacidad de servir sus intereses si as?lo deciden. Aunque puede ser dif��il para los militares mantener el apoyo popular y la legitimidad requerida para hacer esto en forma abierta por per��dos prolongados, pueden causar grandes da��s al establecimiento de la democracia cuando persiguen intereses propios, o intimidan o bloquean abiertamente a sus rivales.

Finalmente, y por lo menos de igual importancia, la participaci�� militar en funciones que no son de combate s��o puede considerarse beneficiosa para la consolidaci�� de la democracia si no afecta la capacidad militar de llevar a cabo su misi�� fundamental: proveer la seguridad externa de la naci��.

EXPERTOS CIVILES EN POLITICA DE DEFENSA

Aunque el mundo posterior a la Guerra Fr�� ha visto un progreso impresionante en la elecci�� de civiles para ocupar altos cargos, subsisten grandes vac��s en los cimientos sociales e institucionales de muchas naciones. En la mayor�� de los pa��es de democracia reciente hay pocos civiles que conozcan y comprendan los requisitos institucionales de los militares como para ser expertos civiles en pol��ica de defensa. Tales autoridades son necesarias para interpretar las necesidades militares ante los funcionarios elegidos y para servir de interlocutores entre las fuerzas armadas y la sociedad. Tambi�� los oficiales militares que quieran realizar funciones estrictamente relacionadas con la profesi�� fundamental del militar necesitan contrapartes civiles en las que puedan confiar que comprenden las necesidades de la infraestructura militar.

Ello es de importaci�� especial en el mundo posterior a la Guerra Fr��, en el cual la terminaci�� de la competencia entre las superpontencias y los cambios que trae la tecnolog�� en la estructura militar crean en todo el mundo una incertidumbre sin precedentes en quienes tienen a su cargo la organizaci�� de las fuerzas militares. A medida que los cambios en las operaciones militares favorecen las fuerzas m�� peque��s y de mayor movilidad, que dependen cada vez m�� de tecnolog��s altamente desarrolladas y adelantos de las capacidades militares, es necesario que los oficiales militares tengan la certidumbre de que los civiles responsables de la supervisi�� comprenden sus necesidades. Sin tal certeza puede f��ilmente erosionarse la confianza que es fundamento de las relaciones entre civiles y militares. La ausencia de tal certidumbre ha contribuido al aislamiento mutuo y a la desintegraci�� pol��ica en muchas naciones.

En el futuro, el ritmo r��ido y la complejidad de un mundo cambiante exigir?de las autoridades militares y civiles una estrecha colaboraci��, a fin de comprender las necesidades mutuas. Este reto intimidante es el criterio de prueba para el fortalecimiento de las relaciones entre civiles y militares.