Los grupos de promoci�� de causas siempre han desempe��do una funci�� en el sistema de la democracia estadounidense. Tradicionalmente, la mayor�� representaba intereses comerciales y dem�� organizaciones con intereses econ��icos particulares. Sin embargo, en a��s reciente ha habido un aumento enorme de grupos, formados por ciudadanos, con el objeto de propugnar un determinado punto de vista. En el an��isis que sigue de este fen��eno, relativamente nuevo en la pol��ica estadounidense, el profesor James A. Thurber, director del Centro de Estudios Congresionales y Presidenciales y el Instituto de Promoci�� de Causas en la American University, explica su formaci��, organizaci�� y actividades para lograr sus fines.

En contraste con lo que ocurr�� en el siglo XVIII, cuando se fund? la rep��lica, actualmente el gobierno estadounidense es una infraestructura gigantesca y compleja, con cientos de burocracias solamente en la rama ejecutiva. Los d��s en que un ciudadano com�� pod�� llegar, sin ser anunciado, hasta la Casa Blanca y solicitar, y algunas veces conseguir, una audiencia con el presidente, est�� ya muy lejanos. Incluso los 535 legisladores de la C��ara de Representantes y el Senado tienen ahora un enorme personal y representan distritos muchas veces m�� grandes que los que exist��n durante los a��s formativos de la naci��.

Individualmente el ciudadano todav�� ejerce una gran influencia en sus representantes elegidos, fundamentalmente por medio del voto y de otras maneras de hacer conocer sus puntos de vista. Con todo, en este siglo, cada vez con mayor frecuencia, y especialmente en d��adas recientes, ciudadanos que comparten una misma inquietud se re��en para formar grupos de promoci�� de causas con el prop��ito de influir tanto en el p��lico como en los legisladores y los funcionarios p��licos. Es quiz�� una manera en que los ciudadanos pueden recobrar el poder pol��ico que ten��n sus antepasados cuando la poblaci�� del pa�� era mucho m�� peque�� y el gobierno estaba mucho m�� cerca del pueblo.

De la misma manera que los grandes intereses especiales, sobre todo las corporaciones y los sindicatos obreros, los grupos de promoci�� de determinados puntos de vista formados por ciudadanos privados est�� protegidos por la Primera Enmienda de la Constituci�� de Estados Unidos. Esta garantiza a los estadounidenses el derecho a formular peticiones a su gobierno y la libertad de expresi��.

Aunque los grupos integrados por ciudadanos han formado parte de la comunidad de grupos de promoci�� de causas durante muchos a��s, en las dos ��timas d��adas su n��ero ha tenido un crecimiento explosivo. Seg�� Burdett Loomis, autor de The Contemporary Congress (El Congreso Contempor��eo), el n��ero de grupos de promoci�� de causas con sede en Washington salt?de 4.000 en 1977 a m�� de 14.500 a principios de la d��ada de 1990. Un componente clave de esta mezcla, dice, son los "grupos de ciudadanos", tales como las muchas organizaciones de derechos civiles, ambientales y de consumidores que fueron creadas a ra�� de la extensi�� de la actividad gubernamental hacia esas y otras esferas durante los a��s de la d��ada de los 60.

TACTICAS Y ESTRATEGIAS

En su tarea de influir tanto en el p��lico como en el gobierno (federal, estatal y local), las organizaciones de promoci�� de determinados puntos de vista emplean una amplia gama de t��ticas y estrategias, como declaraciones en audiencias congresionales, promoci�� directa, litigaci��, coaliciones, movilizaci�� popular, relaciones p��licas y publicidad.

Desde sus comienzos estos grupos han tratado de influir en el p��lico y en los legisladores, pero en el siglo XX sus m��odos han alcanzado mayor variedad y complejidad. La tecnolog�� moderna, como el fax y la Internet, han hecho el acceso m�� r��ido y econ��ico.

Las campa��s de promoci�� de puntos de vista, as?sean grandes o peque��s, tienen por objeto movilizar sus miembros y partidarios en potencia para que apoyen o se opongan a una idea de tal manera que se haga presi�� sobre los candidatos y funcionarios p��licos para que act��n como el grupo desea. No todas las organizaciones de promoci�� de puntos de vista est�� basadas en la afiliaci��, pero las que lo est�� tienen una enorme ventaja.

Algunos de los grupos de mayor influencia en Estados Unidos que cuentan con gran n��ero de miembros son: la Asociaci�� Educativa de Estados Unidos, la Asociaci�� Norteamericana de Jubilados (AARP), la Coalici�� Cristiana, el Consejo de Investigaciones sobre la Familia (FRC) y la Organizaci�� Nacional de Mujeres (NOW). Estos grupos tienen una afiliaci�� de miembros diversa y amplia, que cubre los muchos distritos electorales de este pa��. Dado que para los funcionarios elegidos es de suma importancia ganar la reelecci��, es m�� probable que presten atenci�� a la organizaci�� que tenga una filial local en el distrito que representan.

De todos los m��odos que publicidad que emplean estos grupos, el m�� efectivo en la era moderna es la televisi��.

GRUPOS DE DEFENSA DE PUNTOS DE VISTA Y LA TELEVISION

El n��ero creciente de estas organizaciones de defensa es una de las razones por las cuales ha habido un aumento s��ito en la compra de espacio en televisi�� para preconizar un punto de vista, que no es lo mismo que promover el respaldo a un candidato. Seg�� Darrell West, autor de How Issue Ads Have Reshaped American Politics, aproximadamente 25 por ciento de toda la propaganda pol��ica transmitida por televisi�� durante la campa�� electoral de 1996, consist�� en anuncios que promov��n un punto de vista, lo que tambi�� es cada vez m�� com��, se��la West, porque la mayor�� de estos anuncios no est?sujeta a las limitaciones impuestas a espacios publicitarios en los que se apoya a candidatos para cargos p��licos.

En un informe publicado por el Centro Annenberg de Pol��ica P��lica, de la Universidad de Pensilvania, se calcula que en 1995 y 1996 por lo menos 31 grupos diferentes gastaron entre 135 y 150 millones de d��ares en publicidad dedicada a promover puntos de vista, m�� que todo en televisi��. Ello represent?alrededor de un tercio del total de los 400 millones de d��ares que gastaron en publicidad todos los candidatos a cargos federales en ese ciclo electoral.

La televisi��, que a menudo atrae grandes audiencias, es una herramienta llamativa para los grupos de defensa que cuentan con medios para pagar su alto costo, pues saben que su eficacia depende, en buena medida, de su capacidad para influir tanto en el p��lico como en los candidatos.

West calcula que quiz?40 a 50 por ciento de los mensajes pol��icos que se transmitan por las ondas a��eas en la campa�� electoral del a�� 2.000 sean anuncios en que se defiende o rechaza una idea. Aunque no son nada nuevo en la pol��ica estadounidense (los primeros, que fueron transmitidos por radio en los a��s treintas, se opon��n a la creaci�� del seguro social propuesta por el presidente Franklin Roosevelt), han aumentado enormemente en las dos ��timas d��adas debido al florecimiento de los grupos de defensa de puntos de vista y a las leyes m�� restrictivas de financiamiento de campa��s que reglamentan los gastos para la elecci�� de candidatos.

El fen��eno se debe en parte a que estos grupos de defensa pueden escapar gran parte del reglamento actual sobre financiamiento de campa��s. Simplemente con evitar anuncios que propugnen votar en pro o en contra de un candidato, estos grupos pueden influir considerablemente los resultados de una elecci��. Si uno de estos grupos expresamente promueve la derrota de un candidato en particular en un anuncio que verse sobre alguna idea, debe registrarse, seg�� la Comisi�� Federal Electoral (FEC), como comit? de acci�� pol��ica (PAC). No obstante, si el grupo no promueve la derrota de un candidato en ese tipo de anuncios, no tiene que divulgar el origen de los fondos para su publicidad ni la cantidad que gasta en la misma. A muchos observadores les preocupa que este sistema subvierta fundamentalmente la finalidad de la legislaci�� sobre el financiamiento de las campa��s.

Un ejemplo, tomado de la campa�� electoral de 1992, demuestra el posible problema. Durante dicha campa�� la Cadena de Acci�� Cristiana urgi?a sus votantes a que derrotaran al equipo Clinton-Gore por favorecer pol��icas que iban en contra de las creencias cristianas fundamentales del grupo. Aunque los anuncios sobre ideas patrocinados por el grupo indirectamente promov��n el voto contra determinados candidatos, no dec��n expl��itamente que se votara contra ellos. El grupo no divulg?el gasto en publicidad y la Comisi�� Federal Electoral declar?que los anuncios no expresaban el apoyo o rechazo de un candidato en particular y que por tanto legalmente no estaban sujetos a la ley vigente.

Las implicaciones para la direcci�� de la pol��ica son profundas, puesto que los anuncios sobre puntos de vista forman parte crecientemente importante no s��o de las campa��s electorales sino de la direcci�� de los asuntos pol��icos de la naci�� en general. M�� y m�� de estos anuncios se lanzan al espacio no s��o durante las campa��s, cuando los candidatos son m�� susceptibles de ser influenciados, sino en ��ocas no electorales, particularmente cuando est�� en debate ideas importantes y controvertibles. Y no todos los anuncios son patrocinados por grupos de defensa, algunos provienen de los grupos de promoci�� de causas m�� grandes que representan empresas o sindicatos obreros.

Por ejemplo, en 1992 los bandos que manten��n puntos de vista opuestos sobre la aprobaci�� del Acuerdo de Libre Comercio de Norteam��ica (NAFTA) transmitieron por televisi�� anuncios que propugnaban sus respectivas posiciones. Muchas empresas apoyaron el tratado porque quer��n ampliar el comercio con M��ico y Canad? Patrocinaron anuncios en los que acog��n las virtudes del acuerdo. En contraste, el AFL-CIO, el "sindicato de sindicatos", que representa alrededor de 14 millones de trabajadores en todo el pa��, produjo anuncios que advert��n de la p��dida de empleo para los trabajadores estadounidenses si se aprobaba el NAFTA. En este caso NAFTA gan?

Otro ejemplo m�� es el debate sobre atenci�� de salud en Estados Unidos. Cuando el presidente Clinton someti?al Congreso un plan de reforma de la atenci�� nacional de salud durante su primer per��do, cont?con el respaldo de varios grupos influyentes. El AFL-CIO gast?m�� de 10 millones de d��ares en la lucha por lograr la aprobaci�� del paquete de atenci�� de salud. La Asociaci�� de Jubilados de Estados Unidos (AARP) gast?2,5 millones de d��ares en nombre de sus miembros. Ambos grupos consideraron el proyecto de ley sobre salud una soluci�� para el alto costo del cuidado m��ico y una forma de ofrecer atenci�� de salud para todo el mundo.

En posici�� contraria se encontraban grupos tales como la Federaci�� Nacional de Empresas Independientes, la Asociaci�� de Compa��as de Seguro M��ico de Estados Unidos y grupos independientes de defensa de puntos de vista que representaban posiciones conservadoras y que tambi�� gastaron millones de d��ares en derrotar el proyecto de ley, arguyendo que era un desperdicio del dinero de los contribuyentes y que aumentar�� en forma gigantesca el poder del gobierno federal. En este caso la propuesta del presidente sobre atenci�� de salud fue derrotada.

IMPLICACIONES EN UNA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

Habida cuenta que la aparici�� en gran escala de organizaciones y anuncios dedicados a la defensa de alg�� punto de vista determinado en la pol��ica estadounidense es relativamente reciente, han surgido pocas propuestas para su reglamentaci��. La preocupaci�� surge no s��o de que los anuncios de defensa est�� exentos en gran medida de las leyes vigentes de financiamiento de campa��s, sino del hecho de que algunos de los grupos con m�� fondos est�� ganando influencia a costa de movimientos sociales de base m�� amplia y de los partidos pol��icos tradicionales. Estos grupos con amplios recursos tienen obviamente una ventaja, no necesariamente una ventaja que les garantice el triunfo, sobre los que no cuentan con tantos recursos.

Adem��, existe la preocupaci�� de que algunos de estos grupos son organizaciones "furtivas" o "testaferros" de intereses econ��icos o de otro orden que el p��lico, ni a�� los legisladores, pueden distinguir f��ilmente. Los politic��ogos Larry Sabato y Glenn Simpson documentan en su libro Dirty Little Secrets, el hecho de que algunos grupos que ostentan nombres que implican un inter�� c��ico o que dan a entender que no representan determinados intereses, son en realidad grupos de promoci�� de causas que act��n en nombre de intereses especiales. Por ejemplo, un grupo denominado Ciudadanos por el Control Sensato de la Lluvia Acida, fue fundado por una industria de carb�� y electricidad con el objeto de hacer presi�� en contra de la ley de aire limpio.

Darrell West y otros hacen hincapi?en la necesidad de ampliar las leyes nacionales sobre divulgaci�� para incluir en forma m�� eficaz las organizaciones de defensa de ideas y sus gastos. "Deber�� haber una divulgaci�� m�� oportuna y completa de los gastos independientes y de la defensa de puntos de vista en las campa��s electorales", declara West. Tambi�� formula el interrogante de si es necesario una mayor reglamentaci�� y divulgaci��, especialmente para poner al descubierto los llamados grupos furtivos o testaferros.

No todos los expertos, sin embargo, expresan el mismo nivel de preocupaci�� de West y de otros que favorecen un mayor control. Roger Davidson y Walter Oleszek, por ejemplo, subrayan en su libro recientemente publicado, Congress and Its Members, los frenos y equilibrios del sistema. "Los frenos inherentes restringen la presi�� de los grupos", escriben. "A menudo hay grupos opositores en cuanto a un punto de vista cualquiera", que se contrapesan, agregan.

Aunque no se han adoptado todav�� medidas espec��icas en el plano federal en relaci�� con estos grupos, varios estados han adoptado lo que se llaman c��igos "de verdad en las comunicaciones". El reglamento m�� radical es el de Wisconsin, estado de la regi�� del oeste medio. Seg�� la ley estatal que gobierna la defensa de puntos de vista, todo grupo o persona que realice actividades cuyo "prop��ito sea influir en una elecci��" debe registrarse con la junta electoral estatal y divulgar quienes son sus donantes. Los anuncios y dem�� formas de comunicaci�� no pueden ser pagados con fondos de empresas o laborales. Durante las elecciones de 1996 los tribunales estatales de Wisconsin ordenaron el retiro del aire de los anuncios que criticaban a legisladores estatales, fundament��dose en que los grupos involucrados no hab��n divulgado quienes eran sus contribuyentes.

En el plano federal es probable que los miembros del Congreso reexaminen esta cuesti�� como parte de la reforma general del financiamiento de campa��s, t��ico que todav�� se debate intensamente en Estados Unidos. Entre tanto, los politic��ogos hacen ��fasis en la funci�� que tienen los medios de informaci�� libres y responsables de observar de cerca los grupos de defensa y los anuncios que patrocinan.

DE REGRESO AL FUTURO

El crecimiento y el cambio en la naturaleza de las t��ticas de los grupos de inter��, especialmente en lo que se refiere al empleo de la televisi��, vuelve a presentar para Estados Unidos el problema fundamental que precisara James Madison en 1787 en el Federalist Paper No. 10. En una sociedad libre y abierta, escrib�� Madison, los grupos de inter�� se forman para lograr pol��icas que los favorezcan, a expensas de intereses nacionales m�� amplios. Madison confiaba en que la soluci�� del problema se encontrar�� en la diversidad de la poblaci�� y la estructura del nuevo gobierno.

Hasta cierto punto, lo que Madison esperaba ha impedido la tiran�� de una facci�� en particular. Con todo, el sistema de los grupos de inter�� sigue siendo un tanto desequilibrado. Especialmente los grupos que usan t��ticas complejas, como la defensa de puntos de vista, ejercen influencia considerablemente mayor que otros. La desigualdad pone de relieve las fallas en el pluralismo.

No existe un mecanismo que logre la formaci�� autom��ica de grupos de inter�� para dar voz a quienes necesitan ser representados. En general, el principio de Madison de evitar la supresi�� de los derechos pol��icos, a�� a costa de permitir que intereses ego��tas, que representan segmentos peque��s de la poblaci��, promuevan sus propias causas, ha guiado la democracia estadounidense.

No hay consenso en cuanto a la forma de equilibrar estos factores en conflicto. Mientras se proteja constitucionalmente la promoci�� de determinados intereses, los grupos de defensa de puntos de vista har�� campa��s para influir en el p��lico y por ende en la pol��ica p��lica. No est?claro d��de debe trazarse la l��ea l��ite, especialmente cuando es el gobierno quien debe trazarla.