Los norteamericanos siempre tuvieron mucho inter�� en promover la democracia, especialmente al asumir su pa�� un papel m�� y m�� importante en el escenario mundial. El presidente Woodrow Wilson, que se empe�� en hacer que el mundo fuera un lugar seguro para la democracia, obviamente fue un hombre que se adelant?a su tiempo. En este escrito que induce a reflexionar acerca de la promoci�� de la democracia en el siglo XXI, Thomas Carothers, vicepresidente de estudios y miembro de n��ero de la Fundaci�� Carnegie para la Paz Internacional, examina nuestro camino futuro y c��o el llamado original de Wilson se ha transformado en una pol��ica nacional en el escenario mundial.

Desde mediados de la d��ada de 1980, especialmente, la asistencia a la democracia se ha convertido en un elemento importante de la pol��ica exterior y de ayuda exterior de Estados Unidos. Hacia fines de los a��s noventa, el gobierno de Estados Unidos gastaba, en aproximadamente 100 pa��es, m�� de 700 millones de d��ares anuales para ayudar a la democracia -- principalmente por intermedio de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), pero tambi�� a trav�� de la Fundaci�� Nacional pro Democracia (NED), el Departamento de Estado, el Departamento de Defensa, la Fundaci�� Asia y la Fundaci�� Eurasia.

Si bien la ola actual de programas pro democracia tiene precursores -- por ejemplo, el Plan Marshall a principios del per��do de posguerra y los programas de desarrollo pol��ico, o de "modernizaci��", de los a��s sesenta -- el esfuerzo actual es el cometido m�� extenso y sistem��ico que Estados Unidos ha emprendido para fomentar la democracia en el mundo.

Y Estados Unidos no est?solo. Otros pa��es, especialmente las pr��peras democracias de Europa Occidental, as?como una mir��da de instituciones internacionales respaldadas por muchos gobiernos, tambi�� est�� embarcados en un esfuerzo importante para sostener la democracia, especialmente en los pa��es en transici�� que recientemente han emprendido el arduo proceso de renunciar a las formas de gobierno totalitarias y autoritarias. Este esfuerzo responde a dos importantes acontecimientos pol��icos: primero, la aceleraci�� de una tendencia mundial hacia la democracia en los a��s ochenta y a principios de los a��s noventa, que coloc?a la democracia a la cabeza de la agenda pol��ica internacional y ret?a los pa��es democr��icos a responder; y, segundo, la terminaci�� de la Guerra Fr��, que redujo las barreras a la cooperaci�� pol��ica internacional y apart?a la pol��ica exterior de Estados Unidos de su principal enfoque anticomunista para hacer mayor hincapi?en sostener la democracia como un fin en s?mismo.

Sin duda, el compromiso norteamericano con la democracia no es total. El pa��, al igual que todos los pa��es, tiene todav�� intereses econ��icos y de seguridad que algunas veces est�� en conflicto con el objetivo de sostener la democracia. Pero, como lo han declarado durante la d��ada pasada muchos funcionarios estadounidenses, hoy es ��ta una cuesti�� mucho menos importante que durante la Guerra Fr��, cuando Estados Unidos -- por necesidad seg�� las opiniones de algunos -- entr?en alianzas con reg��enes no democr��icos debido a las necesidades de seguridad que derivaban de la competencia con la Uni�� Sovi��ica.

LA ESTRATEGIA CENTRAL

La estrategia de Estados Unidos para sostener la democracia en la era posterior a la Guerra Fr�� se basa en tres instintos interrelacionados: primero, utilizar la democracia norteamericana como un modelo o patr��; segundo, percibir la democratizaci�� como un proceso de "modelado institucional" en el que el pa�� en v��s de democratizaci�� trata de reproducir las formas de las instituciones de las democracias establecidas; y, tercero, suponer que la democratizaci�� consiste en una secuencia de etapas naturales y ordenadas.

Al chocar estos instintos con las realidades de las transiciones pol��icas, la estrategia empez?a desarrollarse y a madurar. Algunos promotores de la democracia estadounidense conf��n ahora menos en el modelo norteamericano. Importan su informaci�� y sus ideas de otras democracias establecidas o de democracias nuevas que tienen ��ito y demuestran ser particularmente pertinentes. Con menor frecuencia, tratan de ayudar a otras sociedades a desarrollar formas democr��icas que est�� de acuerdo con la historia y cultura propias del pa��.

Cada vez m��, los promotores de la democracia reconocen la necesidad de tomar en cuenta los intereses y las relaciones del poder subyacentes en los que se apoyan las instituciones. No debe entenderse el cambio democr��ico como una reproducci�� de los objetivos institucionales, sino como el logro de una serie de procesos pol��icos que ayudan a engendrar una cultura democr��ica.

Al mismo tiempo, los promotores de la democracia enfrentan el hecho de que con frecuencia las transiciones democr��icas no ocurren en una secuencia ordenada. Cada vez m�� dise��n programas de auxilio a la democracia que se adaptan a estos contextos diversos en lugar de presumir una secuencia natural. No existe ninguna estrategia m��ica que se ajuste a todos los pa��es.

Si bien la lista de los programas de auxilio a la democracia es hoy, esencialmente, la misma que hace quince a��s -- con tres categor��s principales de programas orientados a las elecciones, las instituciones estatales y la sociedad civil -- ha cambiado la importancia relativa de estas categor��s. La ayuda al proceso electoral ha declinado ahora que se ha dejado atr��, en gran medida, la fase de las elecciones decisivas. Ahora es mucho m�� prominente la ayuda a la sociedad civil, debido al creciente entusiasmo por la idea y a cierta desilusi�� con el exceso de concentraci�� en la ayuda a instituciones estatales. Sin embargo, todav�� domina el patr�� tripartito de la democracia; la mayor�� de los cambios reflejan la evoluci�� de los planteamientos dentro de cada una de las ��eas espec��icas:

Elecciones

Este elemento de promoci�� de la democracia ha experimentado un cambio importante. La observaci�� de las elecciones es ahora mucho m�� refinada, y la ayuda para mejorar la administraci�� de las elecciones se ha convertido en una submateria bien desarrollada de por s? A�� as? sigue habiendo muchas elecciones defectuosas en los pa��es en transici��, aun cuando se les provee apoyo administrativo y hay observadores presentes.

Los promotores de la democracia se han dado cuenta una y otra vez, durante la d��ada de 1990, de que las elecciones no equivalen a la democracia. Todav�� se ayuda mucho a los partidos pol��icos, pero cada vez m�� se asigna recursos para el desarrollo de partidos y para utilizar expertos familiarizados con escenarios no estadounidenses. A pesar de los esfuerzos realizados hasta hoy, en la mayor�� de los pa��es en transici�� los partidos pol��icos contin��n siendo los eslabones m�� d��iles de la cadena de la democratizaci��.

Organismos no ejecutivos

Los programas para reformar los poderes judiciales, legislativos y otras instituciones del estado organizadas alrededor de la idea de fortalecer las ramas no ejecutivas de los gobiernos sobrecargados de puestos de alto nivel, constituyen la mayor de las tres categor��s principales de ayuda a la democracia. El aprendizaje ha sido lento en esta ��ea, y los promotores de la democracia tuvieron dificultades en abandonar sus modelos fijos y sus nociones mec��icas sobre c��o fomentar el cambio en instituciones grandes.

Los proveedores de ayuda se est�� dando cuenta m�� y m�� que, para que ocurran cambios, debe existir en las instituciones estatales la voluntad de hacer reformas. Tambi�� est�� empezando a aceptar que la resistencia a la reforma, por lo menos en algunos niveles de cualquier instituci�� estatal dada, es m�� bien la regla que la excepci��. Saber que la reforma institucional requiere cambios m�� profundos entre las estructuras de los intereses y relaciones del poder, es una percepci�� necesaria y subraya cuan lento y dif��il ser?el cambio.

Sociedad civil

El hincapi?creciente que los promotores de la democracia hacen en la sociedad civil de por s?forma parte de la curva de aprendizaje; procuran ir m�� all?de las elecciones y las instituciones del estado, para convertir las formas democr��icas en sustancia democr��ica. Una gran parte de la primera ola de ayuda a sociedades civiles ha respaldado a los organismos no gubernamentales (ONG) dedicados a defender los intereses del p��lico. Pero, la experiencia ha hecho que los promotores examinen m�� de cerca el mundo de los ONG.

Los promotores se esfuerzan ellos mismos y sus beneficiarios en cuestiones de representaci�� y sustentabilidad, y en expandir el alcance de las causas de los ONG que est�� dispuestos a respaldar. A medida que acumulan experiencia en cuanto al trabajo pertinente a las sociedades civiles, los promotores de la democracia descubren que si bien la sociedad civil es una puerta de entrada f��ilmente accesible para ayudar a la democracia, tambi�� es un elemento vasto y complicado de la democracia que no se puede fomentar con facilidad.

Al examinar las tres categor��s principales de ayuda a la democracia, las diferencias en lo que respecta a sus efectos son visibles pero no dr��ticas. Muchas veces los efectos de los programas son difusos e indirectos, mucho m�� que lo que pudieran dar a entender los planteamientos racionalistas de los promotores de la democracia. Los programas est�� dirigidos a instituciones y organizaciones, pero afectan a individuos, y es frecuentemante la transmisi�� de las ideas la que ejerce el mayor efecto, dado que ��tas cambiar�� el comportamiento de la gente en otras circunstancias y en otros momentos.

LOCALISMO

La ayuda a la democracia fracasa muchas veces en la fase de su puesta en pr��tica. Los promotores de la democracia, en muchos casos, no lograron tener una comprensi�� refinada de las sociedades en que operan, satisfechos con la idea enga��sa de que su conocimiento de la democracia es por s?s��o base suficiente para el fomento de la democracia. Con demasiada frecuencia se tornaron en agentes del cambio pol��ico en las sociedades en transici��, tratando a sus asociados locales como meros ayudantes. Innumerables proyectos fracasaron por falta de un poseedor leg��imo en los pa��es beneficiarios.

Sin embargo, cabe decir que la puesta en pr��tica va mejorando gradualmente, debido, en gran medida, a que se reconoce m�� la importancia del localismo -- a que se trabaja con los funcionarios y organizaciones locales que conocen m�� a fondo las condiciones locales. Pero ��ta ha sido una tarea ardua, y su ��ito hasta esta fecha solamente ha sido parcial.

Los promotores de la democracia tambi�� tardaron en abandonar la creencia de que se puede promover la democracia en una forma que se aplique igualmente a todos y que se puede separar la promoci�� de la democracia de la ayuda tradicional al desarrollo. Asimismo, con demasiada frecuencia han hu��o de un mayor localismo por temor a perder el control de la ayuda que proveen. Se necesita aqu?una nueva manera de pensar: crear democracia no es algo que "nosotros" hacemos para "ellos", sino algo que la gente de otros pa��es hace, algunas veces con nuestra ayuda.

EVALUACION DE PROGRAMAS DE PROMOCION DE LA DEMOCRACIA

De las muchas facetas de la ayuda a la democracia, la evaluaci�� es la que menos ha avanzado. Los programas pro democracia representan un problema para los evaluadores debido a la dificultad de convenir en criterios precisos sobre el ��ito en el dominio pol��ico y de establecer lazos de causalidad claros entre proyectos espec��icos y tendencias pol��icas mayores.

En la mayor�� de los casos, en la d��ada de 1990, los promotores de la democracia o no evaluaban en absoluto sus programas o encargaban evaluaciones superficiales a investigadores que carec��n de independencia real. Sin embargo, en a��s recientes los proveedores de la ayuda han empezado a encarar m�� seriamente las evaluaciones, si bien ��tas son extremadamente complejas para ser realizadas con efectividad, debido a que los efectos de los programas pro democracia pueden no ser enteramente aparentes durante a��s y a que se los debe juzgar en el contexto de las condiciones sociales, econ��icas y pol��icas prevalecientes.

Por esta raz��, los proveedores de ayuda deben abandonar la idea de que se puede medir con una calculadora los efectos de la ayuda a la democracia. Deben aceptar la idea de que la ��ica manera de comprender los acontecimientos pol��icos y sus efectos es un minucioso an��isis cualitativo de los mismos, y que muchos de los resultados m�� importantes de los programas pro democracia son sicol��icos, morales, subjetivos, indirectos y tard��s.

Pero el punto m�� importante es que los promotores de la democracia deben adquirir pleno conocimiento de las realidades pol��icas que existen en las sociedades que tratan de ayudar. El progreso a lo largo de la curva de aprendizaje no es simplemente una cuesti�� de concentrarse en las lecciones t��nicas y la acumulaci�� de experiencia. Fundamentalmente, los promotores de la democracia deben poner a prueba sus propias ideas acerca de la pol��ica y darse cuenta de lo mucho o poco que realmente conocen acerca de los cambios pol��icos en otras sociedades.

Deben tambi�� poner a prueba sus propios m��odos de operaci��, pregunt��dose qu?imperativos realmente dan forma a sus programas y c��o pueden mejorar sus pr��ticas. Todos los elementos de la curva del aprendizaje son importantes, pero no de manera igual. Uno de ellos merece atenci�� especial: desarrollar buenos m��odos de puesta en pr��tica. El conocimiento de lo que constituye un buen m��odo para poner en pr��tica un programa ya est?a nuestra disposici�� y puede influir grandemente en cualquier proyecto.

Tres temas m�� amplios tambi�� merecen una mayor atenci��. Primero, los promotores de la democracia deber��n procurar establecer una relaci�� entre la ayuda a la democracia y el mundo m�� amplio y mejor establecido de la ayuda al desarrollo social y econ��ico. Todav�� queda mucho por hacer solamente en identificar las conexiones cr��icas que existen entre los fen��enos econ��icos y pol��icos.

Segundo, los promotores de la democracia deben poner m�� atenci�� en el papel que desempe�� la mujer en la democratizaci��. Si bien los esfuerzos de capacitaci�� orientados hacia la mujer muchas veces son incapaces de superar las estructuras y restricciones del poder subyacentes, es imposible no asombrarse ante el inter�� y entusiasmo extraordinariamente intensos que muchas veces generan los programas pro democracia relacionados con la mujer.

Tercero, los promotores de la democracia tienen la responsabilidad, en gran medida no asumida todav��, de ayudar a gobiernos y ciudadanos de los pa��es en transici�� a comprender qu?es la ayuda a la democracia y a convertirse en algo m�� que beneficiarios pasivos. La transparencia y la publicidad son esenciales para que los ciudadanos entiendan y participen en esa ayuda y para que realmente se beneficien de ella.

EL FUTURO DE LA PROMOCION DE LA DEMOCRACIA

El progreso que la democracia ha experimentado en el mundo durante las dos d��adas pasadas ha sido sustancial. Sin embargo, los retos que enfrentan aquellos dedicados a ayudar a la democracia en el exterior contin��n siendo monumentales. Todav�� nos da que pensar ver la cantidad de pa��es donde la democracia se desvanece, fracasa o a�� no existe.

El an��isis de la ayuda a la democracia que se presenta aqu?pone de relieve una lecci�� precautoria central: no se debe esperar que los esfuerzos de promoci�� de la democracia tengan resultados espectaculares o r��idos, especialmente en el caso de aquellos pa��es donde la mezcla de las fuerzas econ��icas, sociales y pol��icas sigue siendo hostil al desarrollo de la democracia.

Es poco lo que la ayuda a la democracia, as?como las herramientas complementarias de los incentivos diplom��icos y econ��icos, pueden hacer para cambiar las estructuras y condiciones sociales, econ��icas y pol��icas fundamentales que forman la vida pol��ica en otros pa��es.

Aceptar el hecho de que la mayor�� de los esfuerzos para promover la democracia no producen cambios r��idos o decisivos, no implica que Estados Unidos y otros pa��es y organizaciones, deban reducir o abandonar sus cometidos de adelantar la democracia en el exterior. Significa que se debe encarar la promoci�� de la democracia como una empresa a largo plazo e incierta.

Los encargados de formular pol��icas deben estar preparados para perseverar en sus metas durante d��adas, resistir los trastornos, y hallar formas de poner en tela de juicio y criticar sus propios m��odos a medida que siguen adelante con lo que, obviamente, es un esfuerzo noble. En pocas palabras, el problema est?en incorporar al cometido una comprensi�� prudente y realista de las capacidades. Basar una pol��ica exterior orientada hacia la democracia en la presunta influencia que Estados Unidos ejerce sobre las fortunas pol��icas de otros pa��es, solamente predispone a la ca��a del edificio pol��ico.

Los norteamericanos est�� demasiado acostumbrados a debatir la pol��ica exterior desde posturas de realismo e idealismo, en las que sistem��icamente se subestima o exagera los intereses y capacidades de Estados Unidos. Una postura basada en aspiraciones idealistas y moderada por consideraciones profundamente realistas, es inc��oda. Sin embargo, para promover la democracia, es la ��ica opci�� real.

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NOTA: Las opiniones expresadas en este art��ulo corresponden al autor y no necesariamente reflejan la postura oficial del gobierno de Estados Unidos.

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