Richard Falk, professor de Direito e Pr¡¦ica Internacional da Universidade de Princeton, discute o complicado relacionamento entre soberania nacional e direitos humanos em um artigo que levanta quest¡¦s importantes sobre o grau de promoção da democracia em todo o mundo. De acordo com as indicações do professor Falk, as escolhas n¡¦ s¡¦, de nenhuma forma, f¡¦eis nem claras.

A proteção internacional dos direitos humanos ?dificilmente separada do fluxo e refluxo das grandes relações de poder. Os direitos humanos e seu enteado com apar¡¦cia de guerra, a "intervenção humanit¡¦ia", s¡¦ elementos centrais da geopol¡¦ica p¡¦-Guerra Fria. Como tal, tanto as projeções de poder em nome de abusos severos dos direitos humanos, como a recusa de tomada de ações face ?cat¡¦trofes humanit¡¦ias, sugerem a grande profundidade em que est¡¦ inclu¡¦os os direitos humanos na geopol¡¦ica contempor¡¦ea. Os casos extremos de recusa ?ação s¡¦ ilustrados por refer¡¦cias a Ruanda (1994), onde os interesses estrat¡¦icos foram percebidos como m¡¦imos, e ?Chech¡¦ia (1999-2000), onde os custos e riscos de ação foram percebidos como altos demais.

Muitas vezes, o inimigo da internacionalização dos direitos humanos ?a doutrina da soberania que, por sua vez, parece obstruir a implementação da coerção externa de padr¡¦s de direitos humanos. Os Estados que foram col¡¦ias at?recentemente, bem como pa¡¦es que experimentaram freq¡¦ntes intervenções, tendem a ser particularmente zelosos ao insistirem que a implementação de direitos humanos deve ocorrer de maneira que seja consistente com estritas noções de soberania. A Constituição das Nações Unidas, ao afirmar no seu Artigo 2(7) que a organização ?proibida de intervir em assuntos que se encontrem essencialmente dentro da jurisdição dom¡¦tica de estados membros, parece estar tamb¡¦ reassegurando aos membros que as Nações Unidas n¡¦ desafiar¡¦ as relações internas entre o Estado e a sociedade, independentemente do grau de caos ou abuso que ocorra, desde que pelo menos n¡¦ esteja presente nenhuma amea¡¦ ?paz e ?seguran¡¦ internacional.

A import¡¦cia crescente do car¡¦er dos direitos humanos

Ao mesmo tempo, a emerg¡¦cia de um processo s¡¦io de direitos humanos em n¡¦eis regionais e globais pareceria ser a mais importante realização ¡¦ica do ¡¦timo s¡¦ulo. A id¡¦a fundamental de que os governos necessitam agir dentro de certos limites prescritos (que mesmo l¡¦eres pol¡¦icos e militares possam ser considerados respons¡¦eis pelos seus atos se remontarem a crimes contra a humanidade e severos padr¡¦s de abuso dos direitos humanos) representa desenvolvimento revolucion¡¦io. Esses padr¡¦s internacionais emergentes, bem como sua implementação, est¡¦ definitivamente desafiando a id¡¦a de que a soberania proporciona aos governos isolamento contra a responsabilidade, desde que suas ações estejam confinadas a limites territoriais, e que seus l¡¦eres possuem imunidade respeitada em todo o mundo. A busca de figuras not¡¦eis, como o presidente iugoslavo Slobodan Milosevic e o ex-presidente chileno Augusto Pinochet, sugere que os respons¡¦eis por infligirem horror aos cidad¡¦s n¡¦ t¡¦ mais nenhum local seguro no mundo para se esconderem. O esfor¡¦ relacionado ao estabelecimento de um tribunal criminal internacional permanente, de acordo com o Tratado de Roma de 1998, busca dar solidez institucional a esta extens¡¦ de responsabilidade.

Talvez de forma mais not¡¦el, o significado dos direitos humanos ?uma conseqüência das press¡¦s estabelecidas pelos ativistas da sociedade civil. O surgimento de organizações n¡¦-governamentais (ONG's) internacionais de direitos humanos expressou novas formas de ação pol¡¦ica transnacional, baseada em redes, normas, informações e acesso aos meios de comunicação como instrumentos de persuas¡¦ para desafiar o poder estatal opressivo entrincheirado. Algumas vezes, esses desafios convergiram com press¡¦s geopol¡¦icas, como foi o caso em relação ao apoio aos direitos humanos nos pa¡¦es do antigo bloco sovi¡¦ico e atualmente na China. A ideologia da Guerra Fria e a promoção dos direitos humanos convergiram, especialmente na d¡¦ada de 1980. Como Noam Chomsky e outros apontaram, eles tamb¡¦ divergiram muitas vezes, com as prioridades geopol¡¦icas produzindo intervenções pr?autorit¡¦ias ?custa dos direitos humanos. Este foi o caso em relação a pa¡¦es do Terceiro Mundo, especialmente em toda a Am¡¦ica Latina durante a era da Guerra Fria, caracterizado pelas intervenções recorrentes na Guatemala (1954), Rep¡¦lica Dominicana (1965), Chile (1973) e Nicar¡¦ua e El Salvador (d¡¦ada de 1980). Um padr¡¦ similar de apoio ocidental a governos autorit¡¦ios foi tamb¡¦ evidente em relação ?¡¦rica e ?¡¦ia.

O ponto central ?que a soberania e os direitos humanos encontram-se ligados de formas complexas e contradit¡¦ias. A soberania pode servir como escudo ou pretexto para permitir que um governo se engaje em comportamento abusivo em relação aos seus cidad¡¦s. Ao mesmo tempo, contudo, ele tamb¡¦ pode proteger um governo progressista que esteja comprometido com a promoção do bem-estar econ¡¦ico, social e cultural do seu povo contra uma intervenção com motivos geopol¡¦icos que busque exercer press¡¦ sobre um Estado mais fraco. Devido a essa natureza d¡¦ia da soberania, com suas diversas variações, as quest¡¦s levantadas sobre as relações entre soberania e direitos humanos em qualquer caso espec¡¦ico devem ser sempre consideradas em seu contexto mais amplo. Neste est¡¦io de desenvolvimento da sociedade internacional, a soberania pode trabalhar contra ou a favor dos direitos humanos, dependendo das circunst¡¦cias.

A evolução do movimento dos direitos humanos

O quebra-cabe¡¦s inicial ?por qu?os Estados soberanos participariam da criação de uma estrutura legal que, por sua pr¡¦ria natureza, subverte a supremacia territorial, que foi o marco oficial da ordem mundial da era vestfaliana [Westphalian era] (1648). No per¡¦do ap¡¦ a Segunda Guerra Mundial, come¡¦ndo pela Declaração Universal dos Direitos do Homem [Universal Declaration of Human Rights] e pela Convenção do Genoc¡¦io [Genocide Convention], iniciou-se esta din¡¦ica de subvers¡¦. Ela pode ser melhor explicada por dois conjuntos de considerações que se refor¡¦m mutuamente: primeiramente, uma consci¡¦cia das circunst¡¦cias hist¡¦icas que envolvem a exposição de atrocidades pelos alem¡¦s nazistas gerou press¡¦s para a criação de condições que funcionariam contra a repetição desse comportamento no futuro. O fato de que as ações do regime nazista aos seus cidad¡¦s tenham gerado resposta t¡¦ passiva por parte das democracias liberais ocidentais foi parte dessa consci¡¦cia, desenvolvendo a promessa de "nunca mais". Tal resolução foi associada ?id¡¦a b¡¦ica de que havia limites sobre o que um governo poderia fazer em suas relações com o povo residente nas suas fronteiras. De certa forma, a elaboração de direitos humanos fundamentais representou uma especificação desses limites universais sobre a supremacia territorial, assim exibindo a culpa ocidental p¡¦-1945, combinada com valores reformistas e idealistas que proporcionaram o racioc¡¦io ideol¡¦ico para a guerra rec¡¦-conclu¡¦a.

Tamb¡¦ estava presente, contudo, um segundo conjunto de considerações de car¡¦er neutralizador. O mundo de 1945 permaneceu um mundo centralizado no Estado com id¡¦as muito diferentes sobre como organizar as relações entre o Estado e a sociedade. Era tamb¡¦ um mundo caracterizado por circunst¡¦cias materiais amplamente variadas. Tal irregularidade pode ter estado exatamente sob a superf¡¦ie da consci¡¦cia pol¡¦ica nos rescaldos da Segunda Guerra Mundial, mas era latente mesmo durante a guerra. Subseq¡¦ntemente, a Guerra Fria, com seu eixo leste-oeste, e a luta anti-colonial, com suas tens¡¦s norte-sul, ressaltaram a falta de consenso na sociedade internacional.

Como resultado, a possibilidade de implementação dos direitos humanos era problem¡¦ica desde o princ¡¦io. N¡¦ havia mecanismos de execução associados ?formulação de uma estrutura de direitos humanos. O poder real ainda era distribu¡¦o no Estado. Na realidade, a emerg¡¦cia dos direitos humanos foi politicamente poss¡¦el apenas porque existia na ¡¦oca um entendimento de que n¡¦ havia mecanismos de implementação existentes. Mesmo os Estados autorit¡¦ios n¡¦ enfrentavam problema em assinar as normas escritas, pois n¡¦ havia virtualmente nenhuma chance delas serem mantidas. Neste sentido, a subvers¡¦ da soberania era mais aparente que real.

E ainda assim, com o passar do tempo, este entendimento mudou: a subvers¡¦ em diversos cen¡¦ios chave tornou-se t¡¦ real quanto aparente. Diversos fatores explicam esse curso imprevisto de eventos. O surgimento de ONG's transnacionais eficazes, dedicadas ?promoção e implementação de direitos humanos, introduziu um novo conjunto de participantes pol¡¦icos n¡¦-estatais na arena global. Com as normas de direitos humanos legitimadas pelos governos, as reivindicações de implementação por parte dessas ONG's foram de dif¡¦il desconsideração no seu conjunto, especialmente quando unidas ?oposição enraizada a governos opressores e a uma consci¡¦cia dos abusos tornada manifesta por meios de comunicação globais gradualmente mais atentos. A soberania foi realmente sendo penetrada no sentido que, ao menos seletivamente, o escudo contra a responsabilidade externa estava se esvaindo at?certo ponto. Conforme sugerido anteriormente, a efic¡¦ia dessa penetração foi aumentada a ponto de convergir com lutas ideol¡¦icas em andamento: o ocidente uniu-se ¡¦ ONG's para exercer press¡¦ sobre pa¡¦es do bloco sovi¡¦ico, especialmente ap¡¦ os Acordos de Helsinque em 1975 [Helsinki Accords of 1975], enquanto o Terceiro Mundo utilizou-se da Assembl¡¦a Geral da ONU e do seu pr¡¦rio Movimento dos N¡¦-Alinhados para fornecer peso pol¡¦ico ?promoção do direito de auto-determinação e dar validade ¡¦ lutas contra o governo colonial. Este ¡¦timo processo culminou na Campanha Anti-Apartheid, que conseguiu estabelecer tal clima normativo forte em favor dos direitos humanos que, na d¡¦ada de 1980, superou as inclinações de l¡¦eres conservadores como Ronald Reagan e Margaret Thatcher, que eram guardi¡¦s dos interesses pol¡¦ico-econ¡¦icos estrat¡¦icos dos Estados Unidos e do Reino Unido, e que pareciam favorecer a preservação do status quo. Nesses momentos decisivos do colapso do bloco sovi¡¦ico (e fim da Guerra Fria), do triunfo da descolonização e da derrota do apartheid na ¡¦rica do Sul, a defesa internacional dos direitos humanos contribuiu para um conjunto historicamente importante, e de forma geral bem recebido, de resultados substantivos, nenhum dos quais previsto por c¡¦culos realistas anteriores.

O escopo do movimento dos direitos humanos

Em oposição a esses antecedentes, os temas conceituais emergem mais claramente e referem-se a ambos os p¡¦os de questionamento, afetando nosso senso de soberania, bem como nossa compreens¡¦ de direitos humanos. Com respeito ?soberania, existem duas ambig¡¦dades cruciais: a vis¡¦ predominante da soberania ?uma posição e condição de governo relativa ?id¡¦a de supremacia territorial, com locais que for¡¦ram a implementação de direitos humanos internacionais em curso de colis¡¦ com a soberania. Mas, se a soberania for entendida como inerente ao povo, id¡¦a de soberania popular que foi historicamente associada ?Revolução Francesa, a realização dos direitos humanos em muitas situações ?precisamente o projeto pol¡¦ico que ?defendido pelos "soberanos" (ou seja, o povo). Mesmo se a soberania for associada ao Estado como representante do povo, particularmente um Estado democr¡¦ico, ?ainda poss¡¦el conceber a soberania como conjunto de direitos e obrigações que pode ser modificado pelos poderes do Estado que fazem as leis, criando assim a possibilidade de que a aceitação dos direitos humanos, mesmo com a eventualidade de certa responsabilidade externa, seja a execução da soberania sob condições contempor¡¦eas. Esse ponto de vista parece especialmente aplic¡¦el dentro da estrutura da proteção regional dos direitos humanos na Europa atrav¡¦ do Tribunal de Direitos Humanos [Court of Human Rights] e, at?menor ponto, no Tribunal Interamericano de Direitos Humanos [Inter-American Court of Human Rights]. De fato, a aceitação da responsabilidade externa pelos direitos humanos ocorre em um cen¡¦io em que os Estados democr¡¦icos buscam salvaguardar um futuro liberal e democr¡¦ico, mesmo contra for¡¦s antidemocr¡¦icas e antiliberais dentro do seu pr¡¦rio pa¡¦. Ou seja, a soberania abre m¡¦ de parte do controle territorial em troca de maior seguran¡¦ de que um clima pol¡¦ico nacional e regional desej¡¦el possa ser mantido no futuro. Por exemplo, e certamente, como express¡¦ de soberania, poder?ser aceit¡¦el adiantar-se ?opção dom¡¦tica de selecionar um governo fascista. A resposta ?inclus¡¦ do Partido da Liberdade de Jorg Haider na coaliz¡¦ governista da ¡¦stria foi um teste para a for¡¦ relativa desses dois conceitos contradit¡¦ios de soberania. De um lado, est¡¦ os que sugerem que o resultado de uma eleição austr¡¦ca e o processo de negociação inter-partid¡¦io era um assunto que cabia somente ?¡¦stria determinar, essencialmente sem limites. De outro lado, est?a opini¡¦ de que os governos da Uni¡¦ Europ¡¦a aceitaram limites sobre sua ordem p¡¦lica interna com base em um comprometimento comum com os direitos humanos e a democracia, e que a presen¡¦ de Haider no governo colocaria em risco esse compromisso.

Existe um debate igualmente importante sobre o escopo e o car¡¦er dos direitos humanos. Ao abordar-se a quest¡¦ do escopo na perspectiva de textos legais internacionais, n¡¦ h?d¡¦ida sobre a inclus¡¦ do direito de auto-determinação e a faixa de direitos econ¡¦icos, sociais e culturais da Convenção dedicados a este tema. Ainda que se considere a pol¡¦ica transnacional de direitos humanos, esta tem sido esmagadoramente preocupada com direitos civis e pol¡¦icos e com uma faixa estreita de tais direitos. Apenas recentemente esse conceito restrito de direitos humanos foi colocado sob escrut¡¦io.

Os Estados Unidos e os direitos humanos

Uma confus¡¦ conceitual final ?associada ?maneira em que o governo dos Estados Unidos tem se posicionado com respeito aos direitos humanos. O governo dos Estados Unidos, mais do que qualquer outro, tem associado sua pol¡¦ica externa a um comprometimento com os direitos humanos, em posição que atingiu seu cl¡¦ax nos primeiros anos do governo Carter. Apenas o governo dos Estados Unidos publica uma pesquisa anual dos registros dos direitos humanos (com conceito restrito) de pa¡¦es que recebem assist¡¦cia econ¡¦ica estrangeira, uma obrigação legal interna imposta ao poder executivo pelo Congresso. Ao mesmo tempo, os Estados Unidos t¡¦ sido lentos ao aceitar formalmente as obrigações de comprometimento de diversos tratados importantes de direitos humanos, que invocam dificuldades emergentes de sua estrutura federal, das suspeitas hist¡¦icas dos seus Estados do sul e da sua insist¡¦cia de que a estabilidade e qualidade da sua ordem pol¡¦ica democr¡¦ica n¡¦ necessita de refor¡¦s externos. Mas, no fundo, sem d¡¦ida, ?a vis¡¦ mais territorial de soberania que torna o governo dos Estados Unidos e seus cidad¡¦s menos entusiasmados sobre qualquer processo externo de determinação. Este tema surgiu recentemente, por exemplo, quando uma pesquisa de perfil relativamente baixo sobre a pr¡¦ica da pena capital nos Estados Unidos, conduzida pela Comiss¡¦ dos Direitos Humanos das Nações Unidas, provocou uma onda enorme de ressentimento em alguns setores.

Existe, finalmente, uma quest¡¦ de como as Nações Unidas modificaram o saldo entre o respeito pela soberania e pela proteção dos direitos humanos. Diversos secret¡¦ios gerais recentes das Nações Unidas defenderam uma abordagem mais intrusa, corroendo a limitação de jurisdições dom¡¦ticas sobre a autoridade da ONU. A quest¡¦ ?colocada de forma mais aguda pelos severos padr¡¦s de abusos que geram convocações para a "intervenção humanit¡¦ia" patrocinada pelas Nações Unidas. Os exemplos recentes de Ruanda, B¡¦nia, Kosovo e Chech¡¦ia ilustram tanto o impulso de intervenção e as limitações geopol¡¦icas sobre a intervenção. Entre os fatores que necessitam ser considerados, encontram-se os seguintes: capacidade de tratar da situação a n¡¦eis aceit¡¦eis de risco para o interventor; o grau de comprometimento do bem-estar das v¡¦imas, associado ao relacionamento entre o interventor e a sociedade em quest¡¦; e as esp¡¦ies e grau de interesses em risco. Desta perspectiva, ?f¡¦il compreender o baixo grau de vontade pol¡¦ica associado a Ruanda (n¡¦ havia interesse) e ?Chech¡¦ia (riscos altos demais) e o alto grau associado ?B¡¦nia e, da mesma forma, a Kosovo (proximidade da Europa, temor de uma guerra mais ampla nos B¡¦c¡¦, mobilização da opini¡¦ p¡¦lica, viabilidade da OTAN ap¡¦ a Guerra Fria).

Conclus¡¦

?evidente que o espectro de significados aceitos e associados tanto ?soberania como aos direitos humanos estabelece um dom¡¦io da ambig¡¦dade, que permite aos participantes pol¡¦icos terem valores e objetivos contradit¡¦ios a invocar um ou ambos os p¡¦os para seus prop¡¦itos instrumentais. ?importante conhecer essas tend¡¦cias das relações internacionais sem perder de vista tr¡¦ tend¡¦cias emp¡¦icas dominantes: primeiro de tudo, a emerg¡¦cia internacional e transnacional dos direitos humanos de m¡¦tiplas formas, como ¡¦ea cada vez mais importante; em segundo lugar, a din¡¦ica de desterritorialização da vida pol¡¦ica, desgastando assim a confiabilidade das fronteiras; em terceiro lugar, a maior capacidade dos Estados na era p¡¦-colonial em manter seguran¡¦ territorial face ?diplomacia intervencionista (a soberania dos Estados ?atualmente uma realidade para a maioria dos pa¡¦es, incluindo os do Terceiro Mundo).

Parte da confus¡¦ associada aos discursos interligados que abordam a soberania e os direitos humanos vem de uma falha na distinção da pol¡¦ica simb¡¦ica substantiva ou funcional. A soberania ?simbolicamente muito associada ?determinação do "auto" relacionado ?auto-determinação e ?pol¡¦ica de identidade praticada dentro das fronteiras do Estado soberano. Tal conex¡¦ simb¡¦ica n¡¦ est?em desacordo com diversos compromissos com participantes externos com base em valores compartilhados e interesses comuns, o que ?um exerc¡¦io de soberania, embora possa resultar na restrição da liberdade de ação do Estado. De forma similar ocorre com os direitos humanos. A sua afirmação simb¡¦ica pode ser associada a uma orientação ideol¡¦ica, enquanto substantivamente a implementação de direitos humanos pode amea¡¦r as estruturas sociais, econ¡¦icas, pol¡¦icas e culturais de privil¡¦ios e dominação estabelecidos.

Por todas essas raz¡¦s, ?particularmente importante detalhar o debate sobre soberania e direitos humanos em relação a quem, para quem, para o qu? o que ? identificar reivindicações, participantes, interesses e valores no contexto. A complexidade permanecer? mas pelo menos haver?menos tend¡¦cia ?condução do debate de maneira manipulativa que prejudique o real jogo de for¡¦s e torne virtualmente imposs¡¦el a determinação das conseqüências de modos de ação alternativos.

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As opini¡¦s expressas neste artigo s¡¦ as do autor e n¡¦ refletem, necessariamente, a posição oficial do governo dos Estados Unidos.

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