Os norte-americanos sempre tiveram grande interesse pela promoção da democracia, especialmente ?medida que o seu pa¡¦ assumia papel cada vez mais importante na arena mundial. O presidente Woodrow Wilson, que prometeu tornar o mundo seguro para a democracia, foi claramente um homem ?frente do seu tempo. Neste artigo provocador de id¡¦as cujo tema principal ?a promoção da democracia nos ¡¦timos anos do s¡¦ulo XX, Thomas Carothers, vice-presidente de Estudos da Fundação Carnegie para a Paz Internacional [Carnegie Endowment for International Peace] e autor de Aiding Democracy Abroad: The Learning Curve, examina qual ?o nosso rumo e observa como a convocação original de Wilson foi transformada em uma pol¡¦ica nacional na arena mundial.

Especialmente desde meados da d¡¦ada de 1980, a assist¡¦cia ?democracia tornou-se elemento significativo da pol¡¦ica e da ajuda externa dos Estados Unidos. No final da d¡¦ada de 1990, o governo norte-americano estava gastando mais de US$ 700 milh¡¦s por ano em aux¡¦io ?democracia em cerca de cem pa¡¦es, principalmente atrav¡¦ da Ag¡¦cia Norte-Americana para o Desenvolvimento Internacional [U.S. Agency for International Development (USAID), mas tamb¡¦ atrav¡¦ da Fundação Nacional para a Democracia [National Endowment for Democracy (NED)], Departamento de Estado [Department of State], Departamento da Defesa [Department of Defense], Fundação ¡¦ia [Asia Foundation] e Fundação Eur¡¦ia [Eurasia Foundation].

Embora a onda atual de programas democr¡¦icos tenha antecedentes (o Plano Marshall [Marshall Plan] do in¡¦io do per¡¦do p¡¦-Segunda Guerra Mundial, por exemplo, e os programas de desenvolvimento pol¡¦ico ou "modernização" da d¡¦ada de 1960), o esfor¡¦ atual ?o compromisso sistem¡¦ico mais extenso que os Estados Unidos j?tomaram para fomentar a democracia em todo o mundo.

E os Estados Unidos n¡¦ est¡¦ sozinhos. Outros pa¡¦es, especialmente as pr¡¦peras democracias da Europa Ocidental, bem como um sem-n¡¦ero de instituições internacionais apoiadas por diversos governos, tamb¡¦ embarcaram em um grande esfor¡¦ de apoio ?democracia, especialmente em pa¡¦es em transição que entraram recentemente no ¡¦duo processo de renunciar ¡¦ formas totalit¡¦ias e autorit¡¦ias de governo.

Este esfor¡¦ ?uma resposta a dois importantes desenvolvimentos pol¡¦icos: primeiramente, a aceleração de uma tend¡¦cia global rumo ?democracia na d¡¦ada de 1980 e in¡¦io da d¡¦ada de 1990, que empurrou a democracia para o topo da agenda pol¡¦ica internacional e desafiou os pa¡¦es democr¡¦icos a responderem; e, em segundo lugar, o fim da Guerra Fria, que reduziu as barreiras ?cooperação pol¡¦ica internacional e alertou a pol¡¦ica externa dos Estados Unidos para sair do seu anterior foco anticomunista para uma ¡¦fase maior no apoio ?democracia como fim em si pr¡¦rio.

A bem da verdade, o compromisso norte-americano com a democracia n¡¦ ?total. O pa¡¦, como todos os outros pa¡¦es, ainda possui interesses econ¡¦icos e de seguran¡¦ que ¡¦ vezes entram em conflito com o prop¡¦ito de apoio ?democracia. Mas, como afirmaram muitas autoridades norte-americanas durante a ¡¦tima d¡¦ada, isso ?agora uma quest¡¦ muito menos importante que durante a Guerra Fria, quando os Estados Unidos (necessariamente, na opini¡¦ de alguns) desenvolveram alian¡¦s com regimes n¡¦-democr¡¦icos devido ¡¦ necessidades de seguran¡¦ oriundas da concorr¡¦cia com a Uni¡¦ Sovi¡¦ica.

A estrat¡¦ia central

A estrat¡¦ia norte-americana de apoio ?democracia na era p¡¦-Guerra Fria repousou inicialmente sobre tr¡¦ instintos inter-relacionados: primeiro, a utilização da democracia norte-americana como modelo ou padr¡¦; segundo, a vis¡¦ da democratização como processo de "modelamento institucional", em que o pa¡¦ em democratização tenta reproduzir as formas de instituições de democracias estabelecidas; e, terceiro, a suposição de que a democratização consiste em uma seqüência natural e ordenada de est¡¦ios.

?medida que esses instintos colidiram com a realidade das transições pol¡¦icas, a estrat¡¦ia come¡¦u a evoluir e amadurecer. Alguns promotores norte-americanos da democracia agora confiam menos em um modelo norte-americano. Eles importam informações e id¡¦as de outras democracias estabelecidas ou de novas democracias vitoriosas que tenham se mostrado particularmente relevantes. Eles ¡¦ vezes tentam auxiliar outras sociedades a desenvolverem formas democr¡¦icas espec¡¦icas da hist¡¦ia e da cultura pr¡¦rias do pa¡¦.

Os promotores da democracia reconhecem cada vez mais a necessidade de levar em conta os interesses e relações de poder subjacentes em que est¡¦ incrustadas nas instituições. As mudan¡¦s democr¡¦icas devem ser compreendidas n¡¦ como a reprodução de pontos finais institucionais, como o atingimento de um conjunto de processos pol¡¦icos que ajudam a criar uma cultura democr¡¦ica.

Ao mesmo tempo, os promotores da democracia est¡¦ enfrentando o fato de que as transições democr¡¦icas muitas vezes n¡¦ seguem uma seqüência ordenada. Eles est¡¦ cada vez mais projetando carteiras de ajuda democr¡¦ica que atendam esses diversos contextos, ao inv¡¦ de supor que haja uma seqüência natural. N¡¦ existe uma estrat¡¦ia m¡¦ica que atenda todos os pa¡¦es.

Embora o card¡¦io de programas de ajuda democr¡¦ica seja hoje essencialmente o mesmo de 15 anos atr¡¦ (com tr¡¦ categorias principais de programas destinados ¡¦ eleições, instituições estatais e sociedade civil), a ¡¦fase mudou entre essas categorias. O aux¡¦io eleitoral entrou em decl¡¦io, agora que a fase de eleições hist¡¦icas em grande parte j?passou.

O aux¡¦io ?sociedade civil ?agora muito mais proeminente, devido ao crescente entusiasmo pela id¡¦a e uma certa desilus¡¦ com a excessiva concentração na ajuda ¡¦ instituições estatais. Entretanto, o modelo de democracia tripartite ainda ?dominante; a maior parte das mudan¡¦s reflete a evolução das abordagens em cada uma das seguintes ¡¦eas espec¡¦icas:

• Eleições

  Este componente da promoção da democracia sofreu grandes mudan¡¦s. A observação de eleições tornou-se muito mais sofisticada e o aux¡¦io para melhorar a administração de eleições tornou-se um sub-campo bem desenvolvido por si pr¡¦rio. Ainda assim, continuam a realizar-se muitas eleições ruins em pa¡¦es em transição, mesmo ao fornecer-se apoio administrativo e quando observadores est¡¦ presentes.

  Os promotores da democracia chegaram ?conclus¡¦ por muitas vezes durante a d¡¦ada de 1990 de que as eleições n¡¦ estabelecem a democracia. Ainda h?grande necessidade de assist¡¦cia aos partidos pol¡¦icos, mas os recursos s¡¦ alocados cada vez mais ao desenvolvimento de partidos e ?utilização de especialistas familiares com cen¡¦ios n¡¦-americanos. Apesar dos esfor¡¦s feitos at?hoje, na maior parte dos pa¡¦es em transição, os partidos pol¡¦icos permanecem entre as conex¡¦s mais fr¡¦eis na cadeia de democratização.

• Organismos n¡¦-executivos

  Os programas de apoio ?forma dos judici¡¦ios, legislativos e outras instituições estatais, organizados sobre a id¡¦a de fortalecimento das ramificações n¡¦-executivas de governos desproporcionalmente grandes, constituem a maior das tr¡¦ categorias principais de aux¡¦io ?democracia. O aprendizado tem sido lento nessa ¡¦ea e os promotores da democracia sofreram para abandonar seus modelos fixos e noções mec¡¦icas sobre como fomentar as mudan¡¦s nas grandes instituições.

  Os fornecedores de aux¡¦io est¡¦ compreendendo cada vez mais que deve existir o desejo de reforma nas instituições estatais para ocorrerem as mudan¡¦s. Eles tamb¡¦ est¡¦ come¡¦ndo a aceitar que a resist¡¦cia ?reforma, em pelo menos alguns n¡¦eis de qualquer instituição estatal, constitui mais regra que exceção. A percepção de que a reforma institucional exige mudan¡¦s mais profundas entre as estruturas de interesses e relações de poder ?uma vis¡¦ necess¡¦ia e ressalta a lentid¡¦ e a dificuldade das mudan¡¦s.

• Sociedade civil

  A ¡¦fase crescente dos promotores da democracia sobre a sociedade civil ?por si s?parte da curva de aprendizado; eles est¡¦ buscando ir al¡¦ das eleições e instituições estatais, para transformar formas democr¡¦icas em subst¡¦cia democr¡¦ica. Grande parte da primeira onda de aux¡¦io ?sociedade civil apoiou as organizações n¡¦-governamentais (ONG's) destinadas ?defesa dos interesses p¡¦licos. Com experi¡¦cia, entretanto, os promotores da democracia est¡¦ examinando mais a fundo o mundo das ONG's.

  Eles est¡¦ obrigando a si pr¡¦rios e aos seus auxiliados sobre as quest¡¦s de representatividade e sustentabilidade, bem como expandindo a faixa de defesa das ONG's que est¡¦ dispostos a ressaltar. ?medida que ganham experi¡¦cia com o trabalho da sociedade civil, os promotores da democracia est¡¦ descobrindo que, embora a sociedade civil seja um local altamente acess¡¦el de entrada para o aux¡¦io ?democracia, ?tamb¡¦ um vasto e complicado componente da democracia que n¡¦ ?facilmente fomentado.

  Ao observar as tr¡¦ categorias principais de assist¡¦cia ?democracia, as diferen¡¦s dos seus efeitos s¡¦ vis¡¦eis mas n¡¦ dram¡¦icas. Os efeitos de todos os tipos de programas s¡¦ muitas vezes difusos e indiretos, muito mais que as abordagens racionais dos promotores da democracia podem sugerir. Os programas s¡¦ direcionados a instituições e organizações, mas afetam os indiv¡¦uos, sendo muitas vezes o seu maior impacto a transmiss¡¦ de id¡¦as que modificar¡¦ o comportamento das pessoas em outros cen¡¦ios e em outras ¡¦ocas.

• Regionalismo

  O aux¡¦io ?democracia, na maior parte das vezes, trope¡¦ na fase de implementação. Os promotores da democracia falharam em muitos casos no desenvolvimento de uma compreens¡¦ sofisticada das sociedades em que elas funcionam, contentes com a id¡¦a mal concebida de que o seu conhecimento de democracia por si s??base suficiente para foment?la. Muitas vezes eles tentaram tornar-se agentes das mudan¡¦s pol¡¦icas em sociedades em transição, tratando os parceiros locais como meros assistentes. Incont¡¦eis projetos fracassaram por falta de real dom¡¦io dos pa¡¦es auxiliados.

  A boa not¡¦ia, entretanto, ?que a implementação est?melhorando gradualmente, em grande parte devido a um maior reconhecimento da import¡¦cia do regionalismo, trabalhando em conjunto e atrav¡¦ de autoridades e organizações locais que compreendem de forma mais completa as condições locais. Este tem sido um trabalho dif¡¦il, contudo, e apenas parcialmente bem sucedido at?o momento.

  Os promotores da democracia tamb¡¦ t¡¦ sido lentos em abandonar a cren¡¦ de que a democracia pode ser promovida de uma forma ¡¦ica para todos e a cren¡¦ de que a promoção da democracia pode ser separada do aux¡¦io tradicional ao desenvolvimento. Al¡¦ disso, eles muitas vezes negaram maior regionalismo devido ao temor de perder o controle sobre o aux¡¦io que estavam fornecendo. ?necess¡¦ia uma nova mentalidade: a construção da democracia n¡¦ ?algo que "n¡¦" fazemos para "eles", mas algo feito pelas pessoas em outros pa¡¦es, ¡¦ vezes com a nossa ajuda.

Avaliação dos programas de promoção da democracia

Dentre os diversos aspectos do aux¡¦io ?democracia, a avaliação foi a que menos avan¡¦u. Os programas democr¡¦icos apresentam um desafio para os avaliadores, devido ?dificuldade de concord¡¦cia sobre crit¡¦ios precisos de sucesso no dom¡¦io pol¡¦ico e de estabelecimento de ligações causais claras entre os projetos espec¡¦icos e as principais tend¡¦cias pol¡¦icas.

Na maioria dos casos na d¡¦ada de 1990, os promotores da democracia n¡¦ avaliaram seus programas, ou encomendaram avaliações superficiais a investigadores que n¡¦ tinham real independ¡¦cia. Contudo, nos ¡¦timos anos, os fornecedores de aux¡¦io come¡¦ram a levar o tema das avaliações mais seriamente, apesar de serem excessivamente complexas para serem conduzidas de modo eficaz, pois os efeitos dos programas de democracia podem n¡¦ ser totalmente aparentes por anos, devendo ser julgados no contexto das condições sociais, econ¡¦icas e pol¡¦icas existentes.

Por esta raz¡¦, os fornecedores de aux¡¦io necessitam abandonar a noção de que os efeitos do aux¡¦io ?democracia podem ser medidos com calculadoras. Eles devem aceitar a noção de que a an¡¦ise qualitativa profunda ?a ¡¦ica forma de obter compreens¡¦ de eventos e efeitos pol¡¦icos e que muitos dos resultados mais importantes dos programas de democracia s¡¦ psicol¡¦icos, morais, subjetivos, indiretos ou retardados pelo tempo.

O ponto mais importante, entretanto, ?que os promotores da democracia necessitam desenvolver total compreens¡¦ das realidades pol¡¦icas nas sociedades que est¡¦ tentando assistir. O progresso ao longo da curva de aprendizado n¡¦ ? portanto, simplesmente quest¡¦ de concentração em lições t¡¦nicas e ac¡¦ulo de experi¡¦cia. Em sentido fundamental, os promotores da democracia necessitam desafiar suas pr¡¦rias id¡¦as pol¡¦icas e concluir quanto eles realmente sabem, pouco ou muito, sobre mudan¡¦s pol¡¦icas em outras sociedades.

Eles tamb¡¦ necessitam desafiar seus pr¡¦rios m¡¦odos de operação, perguntando-se duramente quais imperativos realmente moldam a sua programação e como eles podem aprimorar suas pr¡¦icas. Todos os componentes da curva de aprendizado s¡¦ importantes, mas n¡¦ todos igualmente. Um deles merece atenção especial: o desenvolvimento de bons m¡¦odos de implementação. O conhecimento do que constitui bons m¡¦odos de implementação j?est?dispon¡¦el e pode fazer grande diferen¡¦ em qualquer projeto.

Tr¡¦ quest¡¦s mais amplas tamb¡¦ merecem maior atenção. Primeiramente, os promotores da democracia devem for¡¦r o estabelecimento de relações entre o aux¡¦io ?democracia e o mundo maior e mais estabelecido do aux¡¦io ao desenvolvimento s¡¦io-econ¡¦ico. Muito trabalho permanece sem ser feito somente na identificação das conex¡¦s cr¡¦icas entre os fen¡¦enos econ¡¦icos e pol¡¦icos.

Em segundo lugar, os promotores da democracia devem dar maior atenção ao papel das mulheres na democratização. Embora os esfor¡¦s de treinamento dirigidos ¡¦ mulheres sejam muitas vezes incapazes de sobrepor-se ¡¦ restrições e estruturas de poder subjacentes, ?imposs¡¦el n¡¦ se impressionar com o entusiasmo e interesse incomumente intenso gerado freq¡¦ntemente pelos programas democr¡¦icos relacionados ¡¦ mulheres.

Em terceiro lugar, os promotores da democracia t¡¦ a responsabilidade, ainda em grande parte desatendida, de auxiliar os governos e cidad¡¦s de pa¡¦es em transição a compreenderem o aux¡¦io ?democracia e tornarem-se mais que receptores passivos. A transpar¡¦cia e a publicidade s¡¦ essenciais para fazer os cidad¡¦s compreenderem, participarem e terem verdadeiros benef¡¦ios de tal aux¡¦io.

O futuro da promoção da democracia

Os ganhos democr¡¦icos no mundo durante as ¡¦timas duas d¡¦adas t¡¦ sido substanciais. Contudo, permanecem ainda monumentais os desafios ?frente das pessoas compromissadas em auxiliar a democracia no exterior. Ainda ?sensato notar o n¡¦ero de pa¡¦es onde a democracia est?se enfraquecendo, fracassando ou ainda inexistente.

A an¡¦ise do aux¡¦io ?democracia apresentada no presente ressalta uma lição de advert¡¦cia central: nenhum resultado r¡¦ido ou dram¡¦ico deve ser esperado dos esfor¡¦s de promoção da democracia, especialmente no caso de pa¡¦es em que um misto de for¡¦s econ¡¦icas, sociais e pol¡¦icas permanece hostil para o desenvolvimento da democracia.

O aux¡¦io ?democracia, bem como os instrumentos complementares de incentivos e coerções diplom¡¦icas e econ¡¦icas, pouco pode fazer para modificar as estruturas e condições sociais, econ¡¦icas e pol¡¦icas fundamentais que moldam a vida pol¡¦ica em outros pa¡¦es.

A aceitação de que a maior parte dos esfor¡¦s de promoção da democracia n¡¦ causa mudan¡¦s r¡¦idas ou decisivas n¡¦ quer dizer que os Estados Unidos (e outros pa¡¦es e organizações) devam reduzir a import¡¦cia ou abandonar seu comprometimento com o avan¡¦ da democracia no exterior. Isto significa que a promoção da democracia deve ser abordada como iniciativa incerta e de longo prazo.

Os estruturadores pol¡¦icos devem estar preparados para fixar-se no objetivo por d¡¦adas, passar por reveses e encontrar formas de questionar e criticar seus pr¡¦rios m¡¦odos, ?medida que d¡¦ continuidade com o que ?claramente um nobre esfor¡¦. O desafio, em s¡¦tese, ?embutir no compromisso uma compreens¡¦ cuidadosa e realista das capacidades. A convocação de uma pol¡¦ica externa orientada para a democracia com base na cren¡¦ de uma vasta influ¡¦cia norte-americana sobre a sorte pol¡¦ica de outros pa¡¦es apenas estabelece a edificação de uma pol¡¦ica para a queda.

Os norte-americanos est¡¦ muito acostumados a debater a pol¡¦ica externa a partir de posições de realismo e idealismo, em que os interesses e capacidades dos Estados Unidos s¡¦ sistematicamente subestimados ou sobrestimados. Uma posição baseada em aspirações idealistas temperada por considerações profundamente realistas ?desconfort¡¦el. Para a promoção da democracia, entretanto, ?a ¡¦ica escolha real.

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As opini¡¦s expressas neste artigo s¡¦ as do autor e n¡¦ refletem, necessariamente, a posição oficial do governo dos Estados Unidos.

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