EL AUTOGOBIERNO LOCAL EN LOS ESTADOS UNIDOS
Ellis Katz
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En Estados Unidos, los gobiernos locales est・ entretejidos en la complicada red de relaciones intergubernamentales del federalismo norteamericano que, por un lado, marca l・ites a lo que los gobiernos locales pueden hacer y, por otro, les otorga poderes para llevar a cabo actividades y programas que de otro modo les estar・n vedadas. En este estudio del autogobierno local en los Estados Unidos, Ellis Katz, profesor emeritus de ciencias pol・icas y miembro del Centro para el Estudio del Federalismo de la Temple University, de Filadelfia, Pennsylvania, examina la forma en que las ideas de autogobierno y federalismo afectan la organizaci・ y el funcionamiento del gobierno local. |
La Constituci・ de Estados Unidos prev?un gobierno nacional con poderes limitados. Si bien esos poderes son muy amplios, y han aumentado de una forma desmesurada desde que se redact?la Constituci・ en 1789, todav・ es art・ulo de fe que el gobierno nacional s・o tiene los poderes que le confiere la Constituci・; todos los dem・ radican en los estados. La Constituci・ de Estados Unidos no menciona el autogobierno y se entiende generalmente que ・te es asunto que compete a los estados, no al gobierno federal.
Esto no quiere decir que el gobierno federal no tenga influencia sobre el gobierno local. Por ejemplo, la Constituci・ federal proh・e a los gobiernos estatales y locales usurpar los derechos civiles y las libertades de sus residentes; les impide promulgar leyes que discriminen a los ciudadanos de otros estados y les proh・e establecer pol・icas fiscales y regulatorias que pongan en situaci・ de desventaja a empresas de otros estados. Adem・, las ciudades y otras entidades de gobierno local participan en el sistema de subvenciones de asistencia del gobierno federal, mediante el cual ・te concede m・ de $225.000 millones al a・ a gobiernos estatales y locales para una gran variedad de fines, que van del desarrollo de la comunidad a programas de educaci・ o de nutrici・ infantil. No obstante, el autogobierno es asunto de los estados, no del gobierno federal.
Seg・ la teor・ jur・ica convencional, los gobiernos locales los establece el gobierno estatal. El es el que define sus estructuras institucionales, fija sus competencias y del que se derivan sus atribuciones fiscales. De hecho, es el gobierno estatal el que infunde a los gobiernos locales "el h・ito vital" sin el cual no podr・n existir siquiera. Independientemente de lo que pueda decir la teor・ jur・ica, la realidad pol・ica es que las ciudades y los pueblos de Estados Unidos disfrutan de un sorprendente grado de autonom・ e independencia.
La pasi・ por la soberan・ popular
El periodista franc・ Alexis de Tocqueville observ?hace 167 a・s que la norma de gobierno local de los Estados Unidos reflejaba la pasi・ norteamericana por la soberan・ popular. Lo que quer・ decir con esto es que los individuos y las familias se un・n para establecer comunidades locales que, a su vez, se federaban para formar estados, lo que, por ・timo, conduc・ a la creaci・ del gobierno nacional.
Si le perdonamos una cierta exageraci・, la observaci・ de Tocqueville capta el hecho importante de que las unidades de gobierno local no son creaci・ de una autoridad superior como el gobierno estatal o federal, sino del pueblo mismo y representan la expresi・ popular y perdurable del concepto de gobierno local que tenemos en Estados Unidos.
Variedad de comunidades
Los norteamericanos viven en una variedad de comunidades locales. En total, existen cerca de 36.000 ciudades y pueblos en los Estados Unidos. Casi 45 millones de norteamericanos viven en grandes ciudades, con poblaciones de m・ de 250.0000 habitantes; otros 40 millones, en ciudades medianas, de 10.000 a 50.000 habitantes, mientras que otros 40 millones viven en ciudades peque・s, con poblaciones que oscilan entre 10.000 y 50.0000 habitantes. Pese a ser "un pa・ de ciudades", 123 millones de norteamericanos, casi el 50% de la poblaci・ total, viven en ciudades de menos de 10.000 habitantes, en pueblos y "townships" no incorporados corporativamente o en zonas rurales.
El tama・ de la poblaci・ de una comunidad local afecta los tipos de servicios que ・ta puede prestar y la ・dole de su vida c・ica. En Estados Unidos, muchas comunidades locales muy peque・s no pueden sufragar sus propios servicios de polic・ y bomberos, escuelas y bibliotecas o de alcantarillado y recogida de basuras. Estas comunidades a menudo se unen a otras vecinas para compartir estos servicios o firman contratos con el gobierno estatal o del condado para su provisi・.
Al mismo tiempo, el tama・ mismo de las grandes ciudades tiene repercusiones sobre la estructura del gobierno y la calidad de la vida c・ica. Por ejemplo, las grandes ciudades tienden a disponer de poderosos sistemas de alcald・, porque se cree que s・o un individuo poderoso puede proporcionar liderazgo y movilizar recursos en una comunidad grande y diversa. Muchas ciudades de tama・ mediano disponen de administradores urbanos profesionales, pol・icamente independientes, que supervisan las operaciones cotidianas del gobierno. Las ciudades peque・s, por otra parte, suelen estar gobernadas por un sistema en el que los poderes legislativo y ejecutivo se conf・n a una comisi・ elegida por sufragio popular. En las comunidades m・ peque・s no es infrecuente que cada residente tenga parientes o amigos que conozcan personalmente a alg・ jefe pol・ico importante. Por eso, el acceso personal a los encargados de adoptar decisiones pol・icas es mucho m・ f・il en las peque・s comunidades que en las grandes ciudades.
El traslado de la ciudad a las zonas residenciales de las afueras
Una de las principales tendencias demogr・icas que ha afectado el modo y el lugar de vida de los norteamericanos ha sido el traslado de la ciudad a las zonas residenciales de las afueras. Esta marcha de la ciudad ha culminado en el establecimiento de grandes zonas metropolitanas que pueden incluir una o m・ ciudades de tama・ considerable y muchas otras comunidades contiguas independientes, m・ peque・s.
Esta norma de vida urbana-suburbana plantea dif・iles problemas de gobierno. Por ejemplo, la ciudad de Filadelfia tiene, aproximadamente, un mill・ y medio de habitantes, pero la zona metropolitana de Filadelfia (definida estrictamente de manera que abarca s・o Filadelfia y los cuatro condados circundantes en el estado de Pennsylvania) tiene cerca de cuatro millones organizados pol・icamente en tres ciudades, 92 "boroughs" (peque・s ciudades, por lo general de menos de 10.000 habitantes) y 145 "townships".
Por lo general, una persona puede ser vecina, pagar impuestos y elegir a los funcionarios de un pueblo o ciudad, un distrito escolar independiente, varios distritos especiales, un condado y los gobiernos estatal y nacional. No es de extra・r que haya casi 500.000 funcionarios elegidos por sufragio popular en Estados Unidos en la actualidad.
En muchos pa・es esta proliferaci・ de gobiernos ser・ intolerable y las ciudades sencillamente se ampliar・n con la anexi・ de los territorios circundantes o se establecer・ alguna forma de gobierno metropolitano que los absorbiese. Como m・imo, los gobiernos peque・s suburbanos estar・n obligados a consolidarse en unidades m・ grandes.
Sin embargo, en Estados Unidos los ciudadanos se han resistido a estas soluciones y han hecho gala de un gran ingenio en la b・queda de medios de coordinar los servicios p・licos sin tener que renunciar a la integridad de sus comunidades locales. En general, las constituciones y las leyes estatales prev・ la existencia de municipalidades incorporadas y de pueblos y "townships" no incorporados como gobiernos locales de fines generales, condados como subdivisiones administrativas del estado, distritos escolares y m・ de otros 33.000 distritos especiales para fines limitados, que prestan servicios coordinados entre distintas jurisdicciones sin crear unidades de gobierno m・ grandes.
Subdivisiones del gobierno local
Todos los estados, salvo Connecticut y Rhode Island, est・ divididos en condados. Los condados son subdivisiones del estado mismo. Por lo general, abarcan extensos territorios geogr・icos y, debido a que var・n mucho en tama・, las leyes estatales los suelen dividir en categor・s basadas en su poblaci・. As?pues, pueden existir ligeras variantes en las competencias de los gobiernos del condado seg・ el tama・ de su poblaci・. Los condados pueden incluir poblaciones urbanas, suburbanas o rurales (o incluso combinaciones de las tres) y, como es l・ico, sus funciones pueden variar seg・ la ・dole de su composici・ demogr・ica. Sus funciones principales consisten en la administraci・ judicial, la seguridad p・lica y la organizaci・ de las elecciones, aunque en los ・timos a・s su competencia se ha extendido a una serie de sectores nuevos, como la gesti・ de los desechos s・idos, la salud p・lica, las bibliotecas, los colegios t・nicos y comunitarios y la protecci・ ambiental.
Los "townships" eran, originalmente, subdivisiones del gobierno del condado y estaban encargados principalmente del mantenimiento de las carreteras. Actualmente, desempe・n una serie de funciones de gobierno, como las de polic・ y protecci・ contra incendios, recogida de basura, zonificaci・ y aprovechamiento del suelo, recreo y desarrollo econ・ico. La legislaci・ estatal los suele clasificar de acuerdo con su tama・ o densidad de poblaci・. En muchos estados no se pueden distinguir de las peque・s ciudades, salvo que carecen de estatuto municipal.
Las ciudades son corporaciones municipales que funcionan con arreglo a estatutos del estado. Hasta la segunda mitad del siglo XVIII, el estado sol・ conceder a cada municipalidad un estatuto especialmente adaptado a sus necesidades. Durante la segunda mitad del siglo pasado, con el aumento de la urbanizaci・, la mayor・ de los estados conced・n estatutos municipales generales (a veces con algunas caracter・ticas opcionales), de manera que, al alcanzar un determinado nivel de poblaci・ (normalmente, 10.000 habitantes), una comunidad local pod・ solicitar al estado un estatuto y convertirse as?en corporaci・ municipal.
Por lo general, las comunidades de distintos niveles de poblaci・ recib・n distintos tipos de estatutos, por tanto, los de las grandes ciudades sol・n establecer una forma distinta de gobierno que la normal de las ciudades m・ peque・s y las ciudades grandes sol・n tener m・ competencias fiscales y regulatorias que las peque・s. Pero en todos casos, los poderes otorgados a una corporaci・ municipal se han de interpretar estrictamente. Seg・ la famosa opini・ emitida en 1868 por el juez John Dillon:
"Home rule" (gobierno aut・omo)
Para contrarrestar la opini・ restrictiva de la autoridad local de Dillon, los estados adoptaron una nueva forma de concesi・ de estatuto de gobierno aut・omo a las comunidades locales, m・ a tono con la tradici・ norteamericana de soberan・ popular.
Por ejemplo, a partir de 1875, con el estado de Missouri, los estados empezaron a cambiar su constituci・ para conceder el gobierno aut・omo a las comunidades locales. La disposici・ constitucional sobre gobierno aut・omo de Pennsylvania es caracter・tica y estipula que "las municipalidades tendr・ el derecho y el poder de redactar estatutos de gobierno aut・omo". Con arreglo a dichos estatutos, "una municipalidad podr?ejercer cualquier poder o desempe・r cualquier funci・ que no proh・a la presente Constituci・, su propio estatuto de gobierno aut・omo o la Asamblea General". Pennsylvania, por su legislaci・, tambi・ extiende la opci・ del gobierno aut・omo a los condados y los "townships".
Actualmente, muchos estados tienen alg・ tipo de disposici・ constitucional de gobierno aut・omo. Con arreglo a la mayor・ de estas disposiciones, los residentes de una comunidad local redactan y adoptan su propio estatuto, que funciona como una especie de constituci・ de la ciudad. Si bien algunos estatutos de gobierno aut・omo han hecho mucho por restaurar la independencia y autonom・ hist・icas de las comunidades locales, los ciudadanos no pueden adoptar estatutos que vayan en contra de la constituci・ o las leyes del estado. Adem・, los tribunales estatales son los llamados a interpretar los estatutos de gobierno aut・omo y a menudo han seguido la Regla de Dillon y adoptado un punto de vista estrecho de la autoridad local.
Distritos escolares y especiales
Adem・ de condados, townships y municipalidades, los estados tambi・ establecen distritos escolares y otros de car・ter especial. Los distritos escolares son un buen ejemplo de la tensi・ entre las fuerzas locales y estatales. Hist・icamente, la ley estatal autorizaba (y a veces exig・) a las comunidades locales a establecer escuelas p・licas. Las escuelas estaban organizadas, reguladas y financiadas por la comunidad local. A medida que la educaci・ p・lica se fue complicando, y aumentaba la parte que el estado financiaba del presupuesto de educaci・, fue creciendo tambi・ el papel del estado en cuestiones de tanta importancia como el programa de estudios y el personal de la escuela. Hoy existe una continua tensi・ entre las fuerzas estatales y locales por el control de las escuelas dentro de la comunidad.
La creaci・ de los distritos especiales, ya sea para la eliminaci・ de desechos s・idos, el transporte p・lico, la protecci・ contra incendios u otras cuestiones, obedece a dos motivos. Primero, dado que las constituciones estatales limitan el endeudamiento local, a veces se crean distritos especiales para financiar importantes proyectos de capital mediante la emisi・ de bonos p・licos. Segundo, debido a que algunos problemas afectan a varios gobiernos locales, se puede establecer un distrito especial para abordar un problema interjurisdiccional determinado. Cualquiera que sea su estructura y autoridad, estos distritos especiales han demostrado ser de gran utilidad para eludir la consolidaci・ de peque・s unidades locales de gobierno en grandes gobiernos regionales.
Autogobierno local responsible
Al hablar de gobiernos locales, tal vez la pregunta clave sea ・ qui・ dan cuenta de su gesti・ los gobiernos locales?
En algunos pa・es, los gobiernos locales son realmente administraciones locales y los funcionarios locales dan cuenta de su gesti・ a alguna autoridad superior. En esos pa・es, la recaudaci・ de ingresos tiende a estar centralizada, las autoridades centrales suelen encargarse de la auditor・ de los gastos locales y, a veces, existe incluso alg・ tipo de gobernador designado que supervisa las actividades de los funcionarios locales.
No obstante, en Estados Unidos los funcionarios locales son principalmente responsables ante sus ciudadanos locales. Las comunidades locales recaudan el grueso de sus propios ingresos, la funci・ centralizada de auditor・ es extremadamente limitada y la finalidad de los departamentos estatales de asuntos de la comunidad es prestar servicios a los gobiernos locales, no supervisar sus operaciones.
Sin embargo, los gobiernos locales no son totalmente aut・omos e independientes. Existen dentro del marco general de la constituci・ y las leyes de un estado, de manera similar a la forma en que los estados norteamericanos mismos existen dentro del marco de la Constituci・ de los Estados Unidos. De hecho, unos pocos estados, Connecticut, New Hampshire y muchos de los estados de Nueva Inglaterra y el Atl・tico Central, por ejemplo, funcionan casi como si fueran federaciones de sus comunidades locales. En cambio otros estados, Idaho, Nuevo M・ico y muchos de los estados del oeste y del sur, est・ b・icamente centralizados y controlan meticulosamente las operaciones de sus comunidades locales.
De cualquier forma que concibamos la relaci・ entre las comunidades locales y el estado, hemos de reconocer que siempre existir?una tensi・ entre los defensores del autogobierno local y los de la centralizaci・. El hecho mismo de que exista esta tensi・ y de que las comunidades y los estados negocien entre s?los poderes relativos de cada uno demuestra que la observaci・ de Tocqueville en el siglo XIX sobre el gran valor que otorgamos a nuestras instituciones locales todav・ forma parte integral del sistema norteamericano.
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