El reajuste de la relación de poder y la distribución de fondos entre los gobiernos federal, estatales y locales, a menudo viene acompañado de un nuevo hincapié en el desempeño, la autonomía, la responsabilidad y el cambio. En este artículo David Osborne y Peter Plastrik, coautores del nuevo libro: "Banishing Bureaucracy: The Five Strategies for Reinventing Government" (La burocracia desvaneciente: Las cinco estrategias para reinventar el gobierno), describen la forma en que una ciudad en el estado de Virginia, a punto de desaparecer, se revivió a si misma.

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Durante año pasado, los empleados municipales de Hampton, Virginia, no siempre hicieron el trabajo que les correspondía.

En lugar de atender a su trabajo en su oficina de administradora adjunta de la ciudad, Mary Bunting cavó zanjas con una cuadrilla de trabajadores de alcantarillas.

El equipo de construcción pesada del Departamento de Obras Públicas dedicó semanas al desarrollo de un nuevo parque municipal para otro organismo de la ciudad.

Donald Gurley, inspector jefe de vivienda, colaboró en la organización de una exposición sobre los servicios municipales en el Neighborhood College (Colegio Universitario del Vecindario) un programa de la ciudad para la capacitación de sus residentes.

Kevin Gallagher, encargado de los servicios de reciclaje de la ciudad, ayudó a los obreros del aseo público a limpiar las calles de hielo y nieve.

La mayoría de los 1.300 empleados municipales participaron en uno o más de los 115 grupos asesores, misiones especiales, equipos independientes, comisiones y consejos -- realizando labores que no correspondían a sus cargos.

¿Por qué lo hicieron así los empleados de Hampton? En parte porque Bob O'Neill, el administrador de la ciudad, quería que sus asesores conocieran mejor el funcionamiento real de los otros organismos de la ciudad. Bunting dice que el trabajo sobre el terreno cambió la opinión que tenía de los obreros de alcantarillado de la ciudad. Son mucho más calificados y tienen mayor flexibilidad para asumir nuevas responsabilidades de lo que ella esperaba. La experiencia de la rotación de puestos también le ayudó a prepararse para hacerse cargo, temporalmente, de esa entidad cuando Ed Panzer, director de obras públicas, se jubile.

La motivación fue distinta en el caso del equipo de construcción pesada. Bajo la dirección de Ed Panzer , el equipo se hizo cargo del proyecto de desarrollo del parque cuando el director de parques pidió ayuda. Panzer sabía que el parque era una prioridad de la comunidad.

La zona reurbanizada de los muelles de Hampton, Virginia.

Donald Gurley dirigió la exposición del Neighborhood College porque, como él mismo dice "abrí la boca". Dos años antes había asistido a una reunión del Neighborhood College en la que los jefes de servicios pronunciaron discursos. "No captó la atención de los asistentes", dice Gurley. "Sugerí que hiciéramos algo así como un día de carrera, dejando que la gente rotara a otros lugares de trabajo en cada departamento". A la gente pareció gustarle la idea. Gurley se ofreció voluntariamente a hacerla un hecho.

Kevin Gallagher se presentó durante una tormenta de nieve a ayudar a limpiar las calles por la simple razón de que había que hacerlo. "La descripción de mi posición es gerente de reciclaje, pero mi deber es servir a los ciudadanos de Hampton", dice. Gallagher disfruta el trabajo en equipo porque en esa forma hace contacto con otros empleados. "Me permite saber quien es quien en la organización. Invito a la gente a mi mundo y me meto en el de ellos".

Cientos de empleados aprovecharon la oportunidad de trabajar en otros lugares dentro de la ciudad. La relación y el contacto informales con la gente "hacen que seamos algo más que diagramas y cuadros de organización", dice Tharon Greene, director de recursos humanos. "Muchos de nosotros creemos que trabajando de esa manera tenemos una voz en la dirección que tome la organización".

En resumen, un número extraordinario de empleados municipales de Hampton colaboraron ávidamente entre sí y repetidamente fueron más allá de lo requerido para servir a los habitantes de la ciudad porque querían hacerlo.

Los empleados de Hampton no siempre tuvieron esa flexibilidad. El gobierno de la ciudad era una burocracia corriente: el administrador de la ciudad era el jefe. Los administradores adjuntos les decían a los jefes de servicio lo que debían hacer. Estos protegían su territorio acaparando las decisiones y la información. Ordenaban a los mandos medios y los supervisores, quienes controlaban el trabajo cotidiano de los empleados.

Los administradores y los empleados se concentraban en cumplir con los métodos pormenorizados de operación. Las comunicaciones seguían la línea jerárquica, ascendían, daban la vuelta y descendían. La mayoría permanecía dentro de su casilla institucional y se preocupaba por complacer a sus jefes. Esperaba órdenes o permiso para actuar. La organización apreciaba la lealtad, la estabilidad, la certidumbre y el control.

Las cosas comenzaron a cambiar en 1984 cuando el alcalde y el concejo analizaron las condiciones en que se encontraba la ciudad. Su población se había estancado en 130.000 habitantes. Los impuestos estaban entre los más elevados en Virginia. El valor de las casas y el ingreso per cápita eran los más bajos de la región. El presupuesto estaba en situación precaria debido a los pagos de amortización de la deuda. La ciudad perdía empresas que preferían ubicarse en ciudades vecinas.

"Las estadísticas nos asustaron", dice el alcalde James Eason. Hampton moría lentamente.

Cuando se captó la realidad, los políticos elaboraron un programa dinámico de desarrollo económico que incluía la adquisición y urbanización de terrenos; mejorar la apariencia física de la ciudad y reducir los impuestos. Para ponerlo en marcha necesitaban un gobierno municipal que respondiera mejor a las necesidades de la comunidad, que fuera innovador y flexible y estuviera dispuesto a actuar.

Cuando se jubiló el administrador de la ciudad, Eason y el concejo empezaron a buscar un sucesor que pudiera cambiar las cosas. Encontraron esa persona dentro de la misma ciudad. Bob O'Neill conocía la burocracia desde adentro. Unos doce años antes, había comenzado a trabajar para la ciudad como pasante y rápidamente ascendió a la posición de viceadministrador de la ciudad. Pero, además, venía de fuera, ya que en 1979 había dejado el gobierno municipal para trabajar como consultor de empresas.

Aunque mucha gente en el gobierno municipal conocía a O'Neill, no sabía a ciencia cierta qué esperar de él. El concejo redactó para él un contrato de desempeño que describía metas concretas para el gobierno de la ciudad. Hacía hincapié en lo que Eason llama "el principio de Noé" de administración: "No más premios por predecir la lluvia, sólo premios por construir el arca".

O'Neill no tenía un plan maestro del arca que se suponía que debía de construir. El único gran plan que tenía era el convencimiento de que el gobierno municipal tenía que anticipar los cambios futuros y adaptarse a ellos. "La cuestión es si uno puede ser excelente a la larga, no si puede serlo una vez", dice.

Para hacer la organización más adaptable, O'Neill tenía que encontrar las palancas que pudieran hacer cambiar fundamentalmente la conducta y el instinto burocrático del gobierno.

O'Neill comenzó con lo que él llama la estrategia de "control". Les pidió a los administradores adjuntos de la ciudad que dejaran de micromanejar sus departamentos y trabajaran en cambio en cuestiones estratégicas de largo alcance, como la relación de la ciudad con las escuelas locales; les otorgó a los directores control total de sus departamentos.

Luego creó un puñado de grupos interdepartamentales de misión especial que se concentrarían en funciones comunes importantes, como la infraestructura física, la seguridad pública y los servicios a los ciudadanos. Les dijo a sus directores que establecieran relaciones de colaboración con quienes pudieran apoyar la misión de sus departamentos. Los jefes de departamentos decidían quienes participaban en los grupos y los presidían. Estos grupos especiales tenían el poder de asignar recursos, cruzando las divisiones entre departamentos.

Por un tiempo los empleados no se sintieron seguros de lo que debían hacer en los grupos de misión especial. Cuando O'Neill les dijo a los jefes de departamentos que podían estructurar los grupos como quisieran, éstos vacilaron. "Dijeron, `¿Cuál es la respuesta? Díganos qué es lo que usted REALMENTE quiere'", recuerda O'Neill. Su respuesta fue asignar al administrador adjunto de la ciudad, Mike Monteith, para que ayudara a los nuevos grupos pero sin decirles qué debían hacer.

Con el tiempo los grupos de misión especial evolucionaron en grupos de solución de problemas. "Alguien podía decir, `yo tengo un problema', y el grupo se encargaba de solucionarlo", cuenta O'Neill.

El cambio en el ambiente fue palpable. Cuando Walt Credle ingresó al gobierno municipal como director de servicios sociales en 1990, encontró que estos grupos habían promovido una gran cantidad de tareas que cruzaban las divisiones entre los departamentos y habían creado un ambiente que él nunca había visto. "No hay ninguna sensación de competencia, de intenciones ocultas, de política", dice.

Para Don Gurley, el cambio en el control fue inspirador. "La información se filtraba hacia abajo hasta mi sección", dice. "Buscaban mi aporte. Lo que antes no hacían. Me encontré más involucrado en el proceso porque se me consultaba sobre diferentes cuestiones".

El gobierno municipal también comenzó a orientar el control hacia la comunidad. Cuando los funcionarios municipales se sintieron preocupados por el número de jóvenes de Hampton que fracasaba en las escuelas, solicitaron a la comunidad opiniones sobre lo que podía hacerse. Las respuestas los sorprendieron. "Terminamos en una conversación sobre la forma en que toda la comunidad participa en la formación del niño", dice Monteith. "Todo giraba alrededor de la importancia de los vecindarios y de la familia". La ciudad organizó una coalición de padres, empresas, grupos comunitarios, defensores de la juventud y los adolescentes de toda la comunidad. Más de 5.000 personas ayudaron a elaborar recomendaciones que llegaron a formar parte del plan estratégico de la ciudad.

En otra oportunidad, cuando los líderes de la ciudad quisieron mejorar las condiciones de los vecindarios de Hampton, compartieron el control del proceso de planificación de la ciudad con los grupos vecinales. El organismo encargado de la planificación también exigió que los urbanizadores se reunieran con los grupos vecinales antes de solicitar cambios en los reglamentos de urbanismo o de hacer uso de licencias. Seguidamente la ciudad creó el Departamento de Servicios Vecinales, como lo recomendó la coalición comunitaria, para satisfacer las necesidades particulares de cada vecindario. Suministró pequeñas donaciones para el desarrollo vecinal, estableció un instituto de capacitación para los líderes vecinales, colaboró en el desarrollo de los grupos vecinales, vinculó a los vecindarios entre sí para que pudieran intercambiar servicios y presionó a otros organismos del gobierno municipal para que apoyaran a los vecindarios.

O'Neill también trabajó con el concejo municipal para fijar metas claras. Es lo que llamamos la estrategia "mínima". Puso a los jefes de departamentos en contratos de desempeño que detallaban los resultados que se esperaba que produjeran, y luego vinculó los bonos a sus logros, mediante la estrategia de "consecuencias".

Estas medidas comenzaron a cambiar el ambiente. Pero O'Neill, el alcalde Eason y el concejo decidieron que los empleados también necesitaban lo que el alcalde llama "una visión apremiante del estado deseable de las cosas". Puesto que Eason considera la visión "el eslabón entre el ideal y la acción", quería que los funcionarios elegidos de Hampton, los administradores de la ciudad y los empleados públicos compartieran la misma imagen mental del propósito de la organización.

O'Neill, el concejo municipal y los cientos de empleados municipales trabajaron juntos para preparar declaraciones de visión y de misión que describieran el propósito y la función del gobierno municipal. La declaración final de visión prometía que Hampton llegaría a ser "la ciudad más habitable de Virginia". La declaración de la nueva misión decía que la ciudad "combinaría los recursos de las empresas, los vecindarios, los grupos comunitarios y el gobierno" con el fin de cumplir esa misión. La declaración de misión incorporaba la opinión del concejo de que el gobierno debía ser agente de los recursos de la comunidad, no sólo proveedor de servicios y reglamentos. El concejo acogió ambas declaraciones y O'Neill se sirvió de ellas para establecer objetivos cuantificables y los planes de acción para los departamentos.

"`La ciudad más habitable de Virginia', todo el mundo conoce la frase" dice Kevin Gallagher. Era difícil dejar de encontrarla cuando empezó a trabajar para la ciudad. La frase no sólo se veía puesta en todas las oficinas de la ciudad, sino "aun en el talonario de los cheques de nuestros sueldos".

Las declaraciones de misión y visión fueron los primeros intentos en la aplicación que dio O'Neill a la estrategia de "tradición". Las declaraciones comenzaron a cambiar la idea de los empleados sobre la forma de realizar su trabajo. Por ejemplo, la municipalidad estaba bajo presión para que estableciera centros comunitarios en varios vecindarios, pero en lugar de construir y operar nuevos centros (la vieja función de servicio), la ciudad sirvió de intermediaria en la creación de dos centros nuevos. En un vecindario, los funcionarios convencieron a la YMCA (organización cristiana para jóvenes) de que estableciera una sucursal en una sección de una escuela secundaria que estaba cerrada. La YMCA reconstruyó dos gimnasios y los campos de atletismo exteriores, luego comenzó a buscar dinero para construir una ampliación con piscina bajo techo. En el segundo vecindario la ciudad renovó una instalación y luego la traspasó al vecindario para que la administrara.

La reorganización en todo el gobierno municipal produjo ansiedad así como entusiasmo entre los empleados. Muchos se sintieron inquietos por el nuevo hincapié en el desempeño, la autonomía, la responsabilidad y el cambio. "Por largo tiempo se formaron fuera de mi oficina colas de gente que quería entrar y decirme `¿Está bien si hacemos esto?'", recuerda el director de recursos humanos, Tharon Greene. Otros, incluso unos pocos funcionarios de alto rango, no pudieron sobrevivir en el nuevo ambiente.

Sin embargo, la mayoría de los empleados aceptaron con gusto los cambios. La mayoría, dice O'Neill, siente que ha sido liberada de restricciones y que por fin puede hacer su trabajo en la forma en que siempre soñó hacerlo.

Con todo, a medida que se afianzaban los esfuerzos de O'Neill, los empleados planteaban toda clase de problemas. De hecho, estaban probando si el municipio iba a ser firme en la creación del nuevo ambiente. Algunos se quejaron de que no había manera de reconocer a la gente que hacía un trabajo extraordinario consistentemente. El municipio respondió creando un programa que permitía que cada departamento estableciera premios para los empleados por innovaciones y por mejoramiento de la productividad. Los organismos compartieron con los empleados 10 por ciento del ahorro anual y establecieron premios tales como equipo de oficina, cenas y estacionamiento para automóviles, cosa difícil de conseguir.

Los empleados también se quejaban de que su compensación no los remuneraba por el servicio que prestaban a los usuarios. Fue entonces cuando O'Neill instituyó un bono anual basado en la satisfacción de los ciudadanos demostrada mediante encuestas, una versión de la estrategia del "usuario".

O'Neill veía en cada uno de los problemas que los empleados le planteaban una oportunidad para reforzar el ambiente que estaba tratando de crear. "Una vez que pasa suficientes veces estas pruebas y la gente ve que las cosas suceden en forma diferente, uno desarrolla un compromiso con el nuevo ambiente. Su forma de pensar y de portarse cambia espectacularmente".

Para mediados de la década de 1990, la ciudad de Hampton era un ejemplo de éxito. Los indicadores financieros permanecieron fuertes aún durante la recesión de principios de los años noventa. El desarrollo urbano del centro de la ciudad había dado un salto hacia adelante. El impuesto inmobiliario, antes elevado, ahora se encontraba entre los más bajos de Virginia. La amortización de la deuda se había reducido a la mitad. El alcalde Eason había sido elegido tres veces consecutivas y sus aliados en el concejo municipal disfrutaban también de la continua aprobación de los votantes. La satisfacción de la ciudadanía con el gobierno municipal se mantenía alrededor del 90 por ciento. El espíritu de trabajo de los empleados, analizado anualmente, permanecía bueno. Muchos empleados se habían convencido de que se había creado una nueva tradición.

Sin embargo, el esfuerzo del desempeño había dejado exhausta a la organización. La gente se estaba cansando de los cambios. "Sentía que había dado su última gota", dice Tharon Greene. "Por años veníamos haciendo más con menos".

En 1995, O'Neill se reunió con los directores de los departamentos para discutir el problema y reanimar a las tropas. Les dijo que estaba tan agotado como ellos y que no le sentaría mal tomarse un descanso. Pero su mundo estaba cambiando rápidamente. Si la ciudad no estaba preparada para permanecer en la delantera, perdería su ventaja. "Aunque me gustaría mucho tomar un descanso", les dijo, "no es factible".

O'Neill lanzó entonces una nueva oleada de cambios.

Tenía sus miras en dos tareas difíciles. Una eran los problemas que la ciudad no podía solucionar dentro de sus perímetros. Toda una gama de cuestiones, como las normas de calidad del aire y lo relacionado con el empleo, por ejemplo, sobrepasaban los límites del municipio. La segunda tarea era que los ciudadanos de Hampton todavía no creían que el gobierno municipal respondía en forma adecuada a las necesidades de los vecindarios.

El municipio no estaba bien preparado para atender ninguna de estas tareas. No tenía relaciones fuertes con otras entidades en la región y su estructura departamental obstaculizaba la creación de vecindarios fuertes. "Nos era difícil hacer que los jefes de departamento aceptaran que eso [el servicio de los vecindarios] era su prioridad, dice Joan Kennedy, quien dirigió la incipiente unidad creada para ayudar a los vecindarios. "Lo consideraban como un agregado a su trabajo regular". Como consecuencia, dedicó la mayor parte de su tiempo a "salvar obstáculos institucionales".

En respuesta a estas preocupaciones, O'Neill les pidió a los jefes de departamentos que averiguaran cuáles eran las cuestiones de la ciudad que podían significar el éxito o el fracaso total. Le presentaron cinco desafíos principales: La creación de familias sanas, vecindarios sanos, empresas fuertes, una región próspera y usuarios satisfechos. Recomendaron eliminar permanentemente las divisiones restantes entre los departamentos y orientar los recursos hacia estas metas estratégicas. "Estamos hablando de que las divisiones entre los departamentos desaparezcan en el transcurso de un año", dice Greene.

Nadie sabe a dónde llevará el proceso. Pero en Hampton, esto no es raro. "Es simplemente el próximo gran cambio", dice Mike Monteith, el administrador adjunto de la ciudad. " Esta organización seguirá cambiando puesto que continuamente estamos en busca de la mejor manera de hacer que las cosas sucedan".