Desde su invención hace más de 200 años, el federalismo norteamericano ha experimentado cambios tremendos. Hoy, todos los gobiernos -- a nivel federal, estatal y local -- desempeñan un papel más amplio en la vida de sus ciudadanos. Las expectativas de los ciudadanos respecto al tipo de servicios y derechos que desean del gobierno han cambiado, y las relaciones entre el gobierno federal y los gobiernos estatales y locales se han tornado infinitamente más complejas. En este breve ensayo, Ellis Katz, catedrático de ciencias políticas e investigador, residente del Centro para el Estudio del Federalismo de la Universidad Temple, explora los orígenes y el desarrollo del federalismo norteamericano, su práctica y sus problemas contemporáneos, y las fuerzas que parecen impulsarlo en nuevas direcciones.

Cuando las trece colonias norteamericanas declararon su independencia de Gran Bretaña, el 4 de julio de 1776, reconocieron la necesidad de coordinar sus esfuerzos en la guerra y cooperar entre sí en general. Para este propósito adoptaron los Artículos de Confederación, una constitución que al crear una liga de estados soberanos comprometió a los estados a cooperar entre ellos en cuestiones militares, en política exterior y en otras áreas importantes. Los Artículos de Confederación apenas eran suficientes para mantener unidos a los estados durante la guerra contra Inglaterra y, al terminar con éxito esa guerra, se desbarataron por completo al perseguir los estados sus propios intereses en lugar de los intereses nacionales de los nuevos Estados Unidos.

Vista del edificio de la Cámara Legislativa, en Filadelfia, Pensilvania, donde se firmó la Constitución. Esta fotografía en blanco y negro de una litografía original pintada a mano, a colores, por Birdi & Son y vendida por R. Campbell & Co. en 1799, fue proporcionada por la Biblioteca del Congreso de Estados Unidos.

Origen y desarrollo del federalismo norteamericano

Con el fin de remediar los defectos de los artículos (o, en palabras de la Constitución de 1787, "crear una unión más perfecta"), George Washington, Alexander Hamilton, James Madison y otros líderes nacionalistas exhortaron a los estados a enviar delegados a una convención constitucional convocada en la ciudad de Filadelfia en mayo de 1787. Fue, naturalmente, esa convención la que produjo la Constitución de Estados Unidos.

Los redactores de la Constitución rechazaron tanto el modelo de gobierno confederal como el unitario. En cambio, basaron el nuevo gobierno norteamericano en una teoría enteramente nueva: el federalismo. En una confederación, los estados miembros constituyen la unión. Los estados siguen siendo soberanos y los habitantes son ciudadanos de sus respectivos estados, no del gobierno nacional. Por el otro lado, en un sistema unitario, el gobierno nacional es soberano, y los estados, si es que existen, son meramente brazos administrativos del gobierno central. En el sistema federal norteamericano, el pueblo conserva su soberanía básica y delega ciertos poderes al gobierno nacional y reserva otros poderes para los estados. Los habitantes son ciudadanos tanto del gobierno general como de sus respectivos estados.

Esta breve historia es importante por dos razones. Primero, el sistema federal norteamericano no se trata simplemente de una jerarquía descentralizada. Los estados no son unidades administrativas que solamente existen para poner en vigor las políticas de un gobierno central. Los estados son constituciones políticas totalmente funcionales por su propio derecho, facultados por el pueblo norteamericano para formular una extensa gama de políticas para sus propios ciudadanos.

Segundo, los redactores de la Constitución anticiparon que los estados serían los principales formuladores de política en el sistema federal. Los poderes conferidos al gobierno federal son relativamente pocos y mayormente tienen que ver con asuntos exteriores y militares y cuestiones económicas nacionales, como el libre movimiento del comercio a través de las fronteras entre los estados. La mayoría de las cuestiones de política interna quedaron para ser resueltas por los estados conforme a sus propias historias, necesidades y culturas.

Los primeros 75 años del desarrollo norteamericano (1790- 1865) se caracterizaron por sus conflictos constitucionales y políticos acerca de la naturaleza del federalismo norteamericano. Casi de inmediato, George Washington, Alexander Hamilton, John Marshall y sus colegas federalistas arguyeron en favor de una interpretación expansiva de la autoridad federal, mientras que Thomas Jefferson, James Madison, Spencer Roane y sus aliados partisanos sostuvieron que la unión norteamericana era poco más que una confederación en la que el poder y la soberanía permanecían en los estados. Para la década de 1850, el debate se concentró en que si la esclavitud era una cuestión de política nacional o de los estados.

La Guerra Civil norteamericana (1860-1865) ayudó mucho a resolver estas cuestiones del federalismo. La victoria del norte y la subsiguiente adopción de la 13ra, 14ta y 15ta enmiendas a la Constitución terminaron con la esclavitud, definieron la ciudadanía nacional, limitaron el poder de los estados en las áreas de los derechos y las libertades civiles y, en general, establecieron la supremacía de la Constitución y las leyes nacionales sobre las de los estados. Las cuestiones del federalismo siguieron, naturalmente, y durante el primer tercio de este siglo, el Tribunal Supremo de Estados Unidos expresó con frecuencia consideraciones de federalismo para limitar la autoridad federal sobre la economía. Dos acontecimientos, sin embargo, llevaron a la expansión de la autoridad federal y, según algunos críticos, produjeron un desequilibrio en el federalismo norteamericano.

Primero, de conformidad con los programas de Acción Nacional o "Nuevo Trato" del presidente Franklin D. Roosevelt, las funciones del gobierno federal se expandieron enormemente. Fue este Nuevo Trato el que produjo el Seguro Social, la compensación por desempleo, los programas federales de asistencia social, los programas de estabilización de precios en la industria y la agricultura y la negociación colectiva para los sindicatos laborales. Muchos de estos programas, aunque financiados por el gobierno federal, eran administrados por los estados, lo que produjo el sistema de subvenciones federales. El Tribunal Supremo de Estados Unidos aprobó esta función federal expandida y, a partir de 1937, prácticamente permitió que el gobierno nacional definiera el alcance de su propia autoridad.

Segundo, durante las décadas de 1950 y 1960, se empezó a percibir al gobierno nacional como el principal promotor y defensor de los derechos y las libertades civiles. En una serie de decisiones muy importantes, el Tribunal Supremo de Estados Unidos anuló la segregación racial respaldada por los estados, las leyes estatales que discriminaban a las mujeres, y los procesos penales estatales que violaban la disposición sobre el debido procedimiento jurídico contenida en la 14ta Enmienda. De esta manera, la gente se dirigía a las instituciones del gobierno federal (especialmente el Tribunal Supremo de Estados Unidos) en busca de defensa de sus propios gobiernos estatales.

Estos dos acontecimientos requirieron la reconsideración del federalismo. Hasta el Nuevo Trato, el concepto de federalismo que predominaba era el de un "federalismo doble", un sistema en el que el gobierno nacional y los estados tenían responsabilidades totalmente separadas. De esta manera, la política exterior y la defensa nacional incumbían solamente al gobierno federal, mientras que las cuestiones de educación y derecho familiar eran exclusivamente responsabilidad de los estados. El Nuevo Trato desbarató esta distinción artificial y dio origen a la noción del "federalismo cooperativo", un sistema en el que el gobierno nacional y los gobiernos estatales pueden cooperar a fin de abordar una amplia gama de problemas sociales y económicos.

El federalismo cooperativo caracterizó las relaciones intergubernamentales durante la década de 1950 y parte de los años sesenta. El instrumento principal del federalismo cooperativo fueron las subvenciones federales, un sistema con el que el gobierno federal utiliza sus recursos financieros mayores y les da a los estados dinero para que persigan metas mutuamente acordadas. La construcción del sistema de carreteras interestatales en Estados Unidos durante los años cincuenta y sesenta se menciona generalmente como un ejemplo de federalismo cooperativo que dio los mejores resultados. El gobierno federal suministró hasta el 90 por ciento del costo de construcción de las carreteras, proporcionó a los estados asistencia técnica para construir las carreteras y, en general, estableció las normas para las nuevas carreteras. Las carreteras en sí fueron construidas y mantenidas por los estados.

Es necesario aclarar tres puntos acerca de este tipo de federalismo cooperativo. Primero, el gobierno federal y los estados convinieron en los objetivos; ambos querían que se construyeran las carreteras. Segundo, solamente el gobierno federal y los estados estuvieron involucrados en los programas. Las ciudades y otras unidades de los gobiernos locales no fueron partícipes plenos en el federalismo cooperativo de los años cincuenta y principios de los años sesenta. Tercero, los programas de subvención federal afectaron solamente a un número pequeño de áreas políticas; la mayoría del financiamiento se destinó a la construcción de carreteras y aeropuertos y al desarrollo urbano y de viviendas. Tan recientemente como en 1963, el financiamiento total de todas las subvenciones federales ascendía solamente a unos nueve mil millones de dólares.

Pero este tipo de federalismo cooperativo terminó a mediados de la década de 1960. Conforme a los programas de la Gran Sociedad del presidente Lyndon B. Johnson, el gobierno federal algunas veces sancionó programas de subvención federal en los que los estados tenían poco interés, algunas veces hasta haciendo caso omiso a su activa oposición. Segundo, los fondos federales con frecuencia se entregaban directamente a unidades locales de los gobiernos: condados, ciudades, pueblos pequeños, escuelas y a otros distritos especiales. Tercero, mientras que los programas anteriores de subvención federal se limitaban a unas pocas áreas en las que el gobierno federal y los estados concordaban, la Gran Sociedad llegó prácticamente hasta cada área política --educación, policía y protección de incendios, conservación histórica, bibliotecas públicas, cuidado de salud infantil, renovación urbana, parques y recreos públicos, sistemas de aguas cloacales y aguas corrientes y transporte público.

Todo esto tuvo dos consecuencias. Primero, aumentó tremendamente la cantidad de los participantes en el sistema intergubernamental, de 51 (los estados y el gobierno federal) a las aproximadamente 80.000 unidades de gobiernos locales que existían en ese tiempo. Segundo, las subvenciones federales, que anteriormente afectaban únicamente a unas pocas áreas políticas, ahora afectaban a casi todas las áreas de la vida pública. Esto creó una cantidad de problemas administrativos y políticos (coordinación, rendición de cuentas, prioridades, microadministración, etc.), los que el experto en ciencia política David Walker resumió con la frase, "la hiperintergubernamentalización" de la política pública norteamericana.

El presidente Richard M. Nixon trató de arreglar todo esto con la consolidación de los programas pequeños de subvenciones categóricas en programas de subvenciones fijas en bloque más grandes, sobre los que los estados tendrían una mayor discreción. Sin embargo, en términos generales, sus esfuerzos fracasaron. Para cuando dejó la presidencia, había más programas de subvenciones (más de 600) que cuando asumió el cargo. La presidencia de Ronald Reagan pareció ofrecer una solución. Si bien Reagan respaldó muchas de las soluciones propuestas por Nixon, su efecto mayor fue en los gastos federales, los que causaron que los norteamericanos no sólo reconsideraran el federalismo, sino que también la función del propio gobierno.

Reagan, al procurar una función más reducida del gobierno, especialmente el gobierno federal, luchó con éxito en favor de mayores gastos para la defensa, recortes tributarios, y niveles más altos (o por lo menos sostenidos) de pagos del Seguro Social. El resultado fue que hubiese menos y menos dinero disponible para los programas de subvenciones federales internas. Mientras que los gastos en subvenciones federales aumentaron durante la administración Bush y permanecieron más o menos estables durante la administración Clinton (más de 225 mil millones de dólares en 1996), la estrategia de Reagan, en gran medida, dio resultado -- aunque creó una nueva serie de problemas para los gobiernos estatales y locales.

El federalismo norteamericano, hoy y mañana

El federalismo norteamericano nunca fue meramente una serie de arreglos institucionales estáticos, congelados en el tiempo por la Constitución de Estados Unidos. Más bien, el federalismo norteamericano es un proceso dinámico, multidimensional, con aspectos económicos, administrativos y políticos, así como constitucionales. Este tal vez sea más el caso hoy que jamás en el pasado. Examinemos seis cuestiones de importancia crítica que los norteamericanos enfrentan hoy. La manera en que se las resuelva afectará mucho la forma futura del federalismo norteamericano.

Mandatos no financiados. Debido a la escasez de fondos federales para sostener las prioridades federales, el Congreso, mediante su autoridad constitucional para "regular el comercio entre los estados", les impuso a los estados reglamentaciones directas. Dado que estas reglamentaciones exigen que los estados actúen pero no proveen fondos para financiar estas actividades, se las llama "mandatos no financiados". Muchas de estas reglamentaciones tienen que ver con la protección ambiental, la preservación histórica y la protección de los derechos individuales, pero todas implican costos substanciales para los estados. Los estados se rebelaron contra estos requerimientos federales y, en respuesta, el Congreso promulgó la Ley de mandatos no financiados de 1995, la que (con ciertos requisitos mínimos) prohíbe al gobierno federal aplicar nuevas exigencias a los gobiernos estatales y locales sin proveer los fondos necesarios. Queda por verse si esta ley limitará efectivamente la gama de las actividades federales, especialmente en vista de la amplitud con que el Tribunal Supremo de Estados Unidos ha interpretado la autoridad del Congreso.

Cuestiones constitucionales. Desde 1937, el Tribunal Supremo de Estados Unidos ha interpretado en forma tan amplia el poder del Congreso de gastar dinero para el bienestar general y su autoridad de regular el comercio entre los estados, que el gobierno nacional puede abarcar casi cualquier actividad económica, social y hasta cultural que desee. Por lo tanto, las leyes nacionales abarcan asuntos que tradicionalmente eran locales, como la delincuencia, la protección contra incendios, la utilización de la tierra, la educación, y hasta los matrimonios y divorcios. Sin embargo, en su decisión de 1995, en el caso de Estados Unidos versus López, el tribunal inesperadamente sostuvo que el gobierno nacional había excedido su autoridad constitucional al promulgar una ley que prohibía la posesión de armas de fuego cerca de los edificios de las escuelas públicas. El tribunal sostuvo que el gobierno federal no había demostrado que existiese una conexión entre la posesión de un arma de fuego en las cercanías de los edificios escolares y el poder del Congreso de regular el comercio interestatal. Fue la primera vez en 60 años que el tribunal puso seriamente en tela de juicio que el Congreso ejerciera su poder sobre el comercio. En este momento, no sabemos si el fallo del tribunal en el caso de López simplemente constituye una excepción en la expansión desenfrenada de la autoridad constitucional del gobierno federal, o el comienzo de una nueva jurisprudencia que busca restaurar los límites de la autoridad federal.

Financiamiento público. Si se deja que los gobiernos estatales y locales asuman una mayor responsabilidad en la formulación y puesta en vigor de las políticas, es probable que nos encontremos ante un desajuste entre la responsabilidad por los programas y la capacidad fiscal. A fines de los años sesenta y principios de los setenta, las ciudades recibieron fondos federales muy sustanciales para poner en efecto los programas sociales de la Gran Sociedad. Si bien la provisión de fondos federales ha decrecido, y en algunos casos hasta ha sido descontinuada, la demanda de programas por los ciudadanos continúa y aun aumenta. Las ciudades y otras unidades del gobierno local todavía suministran servicios tradicionales como educación pública, eliminación de basura, protección contra la delincuencia y los incendios, reparación y mantenimiento de las calles. Además, tienen que satisfacer mandatos federales y estatales muchas veces no financiados en áreas como la protección del medio ambiente, programas de oportunidades iguales cualquiera sea la raza o el sexo, educación de minusválidos y planificación de la utilización de tierras. La demanda de servicios locales crece continuamente mientras disminuye la capacidad de sostenerlos. Este dilema ha obligado a los gobiernos locales a ser mucho más innovadores en lo que respecta a cuántos servicios se proveen.

Reinvención del gobierno. Atrapados en este dilema de mayores expectativas y menor capacidad financiera, los gobiernos locales se han visto obligados a "reinventar" la forma en que suministran y financian los servicios. La reinvención tiene muchas formas. Las ciudades en todas partes del país han probado una mayor descentralización administrativa, al participar en los mercados y competir con los proveedores de servicios del sector privado; al redefinir a los usuarios como clientes; al tratar de hacer que las agencias gubernamentales les tengan que rendir cuentas y, quizás lo más interesante de todo, con la privatización. La privatización tiene muchas formas, desde contratar a firmas privadas para proveer servicios de alimentación en las escuelas públicas, hasta traspasar la eliminación de basura o inclusive la operación de toda una prisión a una empresa privada. Además, las ciudades se han visto obligadas a una menor dependencia tanto de la ayuda federal como de los impuestos locales sobre la propiedad, y, en cambio, han empezado a cobrar tarifas realistas por los servicios. El financiamiento y las maneras ingeniosas de suministrar los servicios parece que producen ahorros sustanciales sin que disminuya la calidad. Pero, el proceso todavía está en sus comienzos, y tendremos que esperar para poder evaluar a fondo todo el efecto de la "reinvención del gobierno" en la vida pública.

Comercio internacional. Existe una nueva dimensión internacional en el federalismo norteamericano. Los acuerdos como el GATT o el NAFTA tendrán un efecto profundo en el federalismo. La mayoría de los observadores sugieren que la autoridad de los estados será corroída aún más a medida que las políticas estatales en cuestiones como desarrollo económico, protección ambiental y otorgamiento de licencias profesionales estén sujetas a los términos de estos acuerdos internacionales, así como a las exigencias de la Constitución norteamericana. Estos observadores están en lo correcto, pero hay otro aspecto de estos acuerdos internacionales que podría hacer que aumente la autoridad de los estados. Conforme al NAFTA, por ejemplo, a los estados de Estados Unidos se les garantiza por lo menos una función consultiva en la puesta en vigor del acuerdo. Será interesante ver cómo los estados que componen las federaciones de Estados Unidos, Canadá y México serán afectados por esta "federación de federaciones" que está surgiendo.

Los estados como laboratorios. Hace muchos años, el juez del Tribunal Supremo de Estados Unidos, Louis D. Brandeis, escribió la opinión de que los estados eran "laboratorios sociales" en los que podíamos experimentar con una variedad de soluciones para los problemas sociales y económicos sin poner en peligro a la nación entera. Esta idea del federalismo es más apropiada hoy que jamás en el pasado. Si Estados Unidos ha de encontrar soluciones efectivas para problemas como la delincuencia, la educación, la asistencia social y la degradación urbana, éstas serán forjadas por los gobiernos estatales en estrecha colaboración con sus comunidades locales. La efectividad con que los estados enfrenten estos retos y aprovechen estas oportunidades dará forma al futuro del federalismo norteamericano.