农业政策
商业与政府ˇ资本主义在起作用吗ˇ
公民自由与公共政策
公民权利与公共政策
经济政策
卫生及福利政策
劳工政策
外交政策
正确认识政策制定过程
焦点透视ˇ烟草业与公共政策
建议读物
很多人认为政府为他们所做的一切就是社会进步ˇ但是他们认为政府为他人所做的一切就是社会主义。
ˇˇ厄尔ˇ华伦
从真正意义上讲ˇ整个这本书全都是关于公共政策的ˇ所有的政治学讲的也是公共政策。政治的目的是同意并实施解决政治问题的答案ˇ这些答案就是公共政策。关于政策的章节自然就成了前面论述的总结。ˇ在对政策分析的关注无非是对政治学家一直关注的问题进行更为系统的整理。然而ˇ由于政治制度所面临的问题如此纷杂多样ˇ对政策评估的要求如此复杂ˇ以致要求专攻政治的学生运用更加系统化的技能和程序ˇ把政策作为独立的学科来研究。
即使是最能决断的政府也无法应付所有可能出ˇ的政策问题ˇ它们必须选择一部分而牺牲另一部分。自然ˇ有些问题可能被忽略了ˇ因为人们对它们的看法一致ˇ或者因为它们没有引起人们的注意。然而ˇ随着条件的变化ˇ问题也必须被有所选择地提出。1881年ˇ尚没有制定能源政策的必要ˇ因为那时有足够的木材用于取暖ˇ足够的马匹用于交通运输ˇ等等。当然ˇ长途运输还是个问题ˇ国家也开始根据需要修筑公路ˇ开挖运河ˇ并迅速发展铁路事业ˇ但仍没有涉及能源问题ˇ能源是丰富的、低廉的。ˇ在成了另外一种情况ˇ成本提高了ˇ资源变得很有ˇˇ采集能源的新途径ˇˇ对其中的一些还存在很大争议ˇˇ已经并且正在开发。能源已成为公共政策领域争论很大的焦点问题之一。
同样ˇ一些在一个时期被认为是不可思议的政策ˇ在另一时期几乎会成为司空见惯的事。1885年ˇ军队征兵的概念即使在战时也被认为是残酷的行为。到1955年ˇ甚至在和平时期ˇ对征兵的争论已ˇ对地减少了。越南战争之后ˇ似乎对征兵又有了新的看法ˇ至少在和平时期ˇ征兵将不被允许当成公共政策。然而ˇ仅仅过了几年ˇ卡特总统就于1980年又一次在征兵的问题上ˇ前迈了一步ˇ提出在和平时期恢复征兵登记制度ˇ并获得了国会对这一政策的支持。在当选总统之前ˇ里根曾表示反对卡特总统的征兵登记制度。然而ˇ作为总统ˇ他保留了这ˇ制度ˇ并且在1984年的竞选及后来1988年和1992年的竞选活动中都没有将这个问题提出来。
要ˇ理解政策的形成ˇ则应以了解这个国家历史上的咎由以及ˇ在的情况为前提。公共政策的制定是一个连续的过程ˇ没有哪一个政策是终极不变的。甚至有关某个特定政策所做的决定也不断地得到审阅和修改。加之ˇ美国和全球都处于这样一种不断变动的状态ˇ任何变化几乎都是不可避免的ˇˇ甚至一度认为可能是终极不变的政策也需要进行修改。
对于政治的关注及公共政策的内容来说ˇ影ˇ它们的因素有很多。在任何时候ˇ有许多事情是会超出政府权力的控制之外ˇ或者越出允许政府活动的范围。一个或数个利益集团ˇ甚至广大公众的情绪也会力促政府对一些事情采取行动的。有时也会突然出ˇ不可预见的情况ˇ需要采取行动。例如ˇ在30年代ˇ许多妇女因化妆品中含有有害化学物质而遭毁容或失明ˇ有些人因药物处方很少考虑安全问题而致死。这些悲剧导致了对药物及化妆品迅速采取严格的控制。
当然ˇ法律本身是不足以保护公众的。它们必须得以实施ˇ并明智地加以运用。60年代ˇ国家面临着一个重大的悲剧。食品和药物管理局(FDA)正在审查一种叫做萨立多氨(Thalidomide)的药物是否可以被批准用于防止孕妇恶心呕吐。尽管这种新药物不久前在其它国家已获批准使用ˇ负责这ˇ工作的FDA研究人员弗朗西斯ˇ凯尔西(DrˇFrances
Kelsey)对某些发ˇ持怀疑态度。她顶住了工业界的压力ˇ拒绝批准使用此药。然后就有大量的报导说ˇ这种药物直接造成了恶性生育缺ˇˇ包括出生的婴儿无胳膊或无腿的缺ˇ。由于凯尔西医生坚持原则的责任心以及她的专业科学技能ˇ在全国避免了一场灾难。为此ˇ她受到了总统的嘉奖。
30年代的改革以及对产品进行试验的要求最终产生了一种与前不同的关注ˇ提出了一些问题ˇ这些问题永远也不会有令所有的人满意的解决方案。许多产品的安全性及性能试验都给动物带来了极大的痛苦。在那些不愿意改变的人和极力主张废除用动物做实验的人中间产生了折衷派。他们认为ˇ可以将这类试验局ˇ在确属必需的试验范围内ˇ操作时要力求减少动物的痛苦。60年代提倡ˇ费者权益ˇ如拉尔夫ˇ纳德尔(Ralph
Nader)的大胆披露ˇ促使汽车行业迅速出台了安全标准ˇ而在此之前则毫无安全要求。到了80年代ˇ人们对生育缺ˇ、高发率癌症以及其它损害健康的事情的发生ˇ怀疑是多年前倾倒在纽约拉夫运河的化学品所致ˇ这也促使政府重新制定严格的废物排放标准。最重大的事件是密苏里州时代滩镇(Time
Beach, Missouri)人口永久性迁出事件ˇ因为发ˇ一个不守规矩的垃圾处理契约人将被二氧化物污染的油洒在了街道上。这种物质在当时被认为是有致命危害的。这起事件以及在密苏里州其它地方发生的化学品“定时炸弹”事件ˇ更增加了人们的关注。
同样ˇ一直不能解决的处理放射性物质的困难ˇ以及危ˇ物质有可能落入恐怖分子之手的担忧增加了公众的不安。80年代末ˇ在巴西发生的悲剧事件ˇ无论做什么ˇ对于减轻人们的恐惧感ˇ都是无济于事的。当孩子及一些成年人被美丽的、致命的光亮所吸引ˇ而暴露在放射性粉末中时ˇ大量的死亡和疾病产生了。这些放射性粉末是在被医院丢弃的垃圾堆里发ˇ的。
各种类型的废物处理已成了国家政策制定者主要的关注点。一个世纪以前ˇ这类关注几乎不存在。而ˇ在ˇ不仅有一个环境保护署ˇ而且这个机构还经常在新闻中出ˇ。
不可能用一条单一的规则来一般性地描述问题是怎样变成政策的。不同的政策是受不同因素影ˇ的ˇ有些来自国内ˇ有些来自国外。有些起因于公众的呼吁ˇ而另一些规则很少或没有引起公众明ˇ的注意ˇ或者甚至没有察觉。但在任何情况下ˇ政策起源于政治进程ˇ是政治体系自身复杂而精细的平衡艺术的结果。因此ˇ为了更多地了解公共政策方面的知识ˇ就必须认识到具体政策的制定是政治制度的职能之一ˇ具体政策源于政治制度ˇ同时还必须在考察具体政策时对美国政治原则有所理解。这种“案例”研究方法比试图从整体上研究“政策制定过程”更容易弄清议案的订立及决策的过程。
另一方面ˇ还必须对产生一ˇ政策的总的政治气候有所了解。随着富兰克林ˇDˇ罗斯福于1932年当选为总统ˇ政治气氛发生了急剧的变化。大ˇ条造成了国内经济生活的严重混乱ˇ人们欢迎罗斯福的新政。这一政策着重强调加强政府在管理经济、确保卫生及安全标准、建立公共保健制度、促进教育、保护ˇ费者及环境方面所起的积极作用并致力于提高大众的生活水平。
在这种情况下ˇ政府权力的增长是不可避免的。从新政时期开始ˇ共和党和民主党政府都接受了建立积极的政府的理论ˇ并继续保持和不断扩大新政时开始的一些基础ˇ目。不同的只是程度上的差别ˇ而不是政府的基本职能。
这并不是说不存在批评。每当政府制定条例调整人们的任何行为时ˇ不论愿望多么良好ˇ结果多么有益ˇ总会存在抱怨。总有些人从原则上反对政府做出的任何规定ˇ有的规定也制定得很糟ˇ不是不能满足实际需要ˇ就是不够合理。这些招致了更多的抱怨。加上这些考虑之后ˇ人们有理由更害怕政府的权力增长到ˇ在这样的强大ˇ以至于对自由构成了威胁ˇ不能适当地加以控制。
在过去几十年里ˇ由于各种原因而积聚起来的对政府的不满ˇ以及国内对卡特执政时期所发生的事件的不快ˇ为政治气候的又一次剧变制造了一道风景ˇ。随着1980年的竞选活动ˇ这个变化发生了。但这个变化不仅是因为选举出了一个共和党总统ˇ如我们前面所提到的ˇ共和党和民主党在过去几十年中都在让政府采取积极主动态度上形成一致的看法ˇ而且也是因为当选的共和党人罗纳德ˇ里根其性格有特别之处。里根过去一直是党内的右翼代表ˇ呼吁ˇ减政府的权力ˇ最大ˇ度地减少条例规定ˇ将权力还给各州ˇ并且呼吁牺牲公众行为来发展私营企业。他认为条例从根本上来说是有害的ˇ认为公有企业抑制了个人的能动性及私有企业的发展。这位新总统不仅带着与过去近50年来被广泛接受的观点ˇ反的观点走进了他的总统办公室ˇ而且ˇ他把他的党也带进了参议院。尽管公民投票支持率不是特别高(51ˇ)ˇ但他取得了选举人票数的绝大多数。所有这些因素综合在一起ˇ在他执政的第一年里ˇ他的实力得到加强ˇ使他得以将自己的计划付诸实施。他的计划极大地改变了由主流政治所长期接受的政策。政治主流似乎也在很大程度上转ˇ右倾。
尽管很多人认为这个新方针对富人有利对穷人不公平而提出抗议。国会还是在总统的带领下ˇ开始ˇ减社会计划ˇ并大幅度降低所得税ˇ尤其是对那些收入较高者。经济开始急剧衰退ˇ失业人数达到大ˇ条以来的最高点ˇ而商业失败率也达到了几十年以来的最高值。许多大公司开始降低雇员的工资ˇ有些稍有好转。同时ˇ一直困扰人们的通货膨胀率有所趋缓ˇ飞涨的利率也开始下降。
也许是由于巨大赤字预算的刺激ˇ从衰退走ˇ复苏的过程比经济学家们预测的还要快。到1984年ˇ经济开始迅速增长ˇ这也为里根总统竞选连任创造了有利的氛围。公众对潜在的严重问题并未警觉ˇ继而于1988年选举了乔治ˇ布什为总统。
经济上最棘手的问题之一是赤字。很多人害怕1981年的ˇ减税收大大降低了联邦政府的收人ˇ除非采取一些激烈措施ˇ否则政府不可能弥补损失。预算ˇ目中能够被ˇ减的重要ˇ目只能是国防和一些所谓的补贴ˇ目ˇ如社会安全补贴。其它一些社会ˇ目已经在实用的基础上被砍掉了。
赤字数字增长到如此巨大的地步以致于国家的债务ˇˇ过去两百年间所有前任总统任职期间累积的总额ˇˇ在“里根经济”的短短8年里增长了3倍多。另外ˇ美国在这些年里从国外借贷了大量债务ˇ使美国从世界最大的债权国转变为最大的债务国。这些变化迫使政府施行格拉姆ˇ鲁德曼最高ˇ额规定ˇ以减少赤字ˇ但这并不能说服里根支持提高基本税收ˇ以取得必需的收入来平衡预算。这种情况导致了1987年10月19日的股市暴跌。后来股市虽然恢复正常了ˇ但赤字在布什时期依然继续攀升。
当我们在考虑公共政策问题时ˇ我们必须把政治气候考虑在内ˇ没有任何一个政策是存在或产生于真空中的。正如政策在不停地变化一样ˇ政治制度也处于持续变化中。要了解其中之一ˇ我们必须对另一个也有所了解。
曾几何时ˇ美国大部分的土地是农庄或属农场主所有ˇˇ在则成了高度城市化的工业国家。技术的发展在朝工业化迈进的同时ˇ也极大地影ˇ了农业。尽管农场ˇ在与过去ˇ比只占土地的很小一部分ˇ农场主也只占人口的极少数ˇ美国的农业却以其令人难以置信的高效率而令世界为之赞叹。同时ˇ由变化而产生的城市化以及大规模农场都在农村引起了ˇ些令人困扰的发展ˇ这些发展都要求国家政府采取行动ˇ但却总是得不到。
国内的政治家对农业政策的关心部分是由于农业作为基础产业所具有的重要地位ˇ部分则是出于对一个强大而独立的自由农场主国家的ˇ法存着不ˇ实的依恋之情(如果这种情绪曾一度存在的话ˇˇ在已荡然无存了)ˇ而另一部分则毫无疑问地是出于实用主义的政治需要。美国的农场主并没有真正地投靠任何政党ˇ而且在历史上ˇ他们为达到目的常常在两党之间摇摆不定。农场主是许多小党派和其它抗议活动的基础(如明尼苏达农场主ˇˇ劳工党ˇ北达科他非党派联盟ˇ以及19世纪的美钞及人民主义政党)ˇ这些都是维护ˇ状者所惧怕的。在政治交替变化中ˇ农场主们并未作为一个整体采取行动ˇ就如同电工、教授以及摇滚乐作曲家各自有其不同的政治观点一样ˇ农场主也是如此。另外ˇ农场的性质千差万别ˇ这也需要政府有不同的政策。大规模农场的出ˇˇˇ一般称为“农业经济实体”ˇˇ极大地改变了传统农业政策。
然而ˇ这些变化并没有妨碍农业作为公共政策的一个重要组成部分的地位。一位精明能干的农业部长任何时候都是总统最重要的农业政策顾问。很少有不涉及农业的政府政策ˇˇ例如ˇ50年代在美国形成突出特点的州际高速公路的发展ˇ经常将农场劈为两半ˇ迫使农场主必须经长途跋涉ˇ才能穿过高速公路ˇ到达他的农场的另一半(ˇ反ˇ欧洲的高速公路则有无数条小路穿行其中ˇ将农场连在一起)。无论如何ˇ联邦及州的农业政策的主要焦点仍然是针对具体的农场及农场主。我们将把目光集中在这个焦点上。
尽管农场问题在过去要比ˇ在深刻得多ˇ但它们是在本世纪初以ˇ在的形式出ˇ并引起国家的重视的。到20年代ˇ农业的高效率以及农产品令人惊愕的低价格使得农场主不得不要求联邦政府予以帮助。1929年ˇ来自农业地区的国会议员迫使胡佛总统接受一个联邦农场委员会的机构来帮助ˇ售农产品ˇ并鼓励成立农业合作社。但大ˇ条的出ˇ使这ˇ计划失去了意义。1933年ˇ富兰克林ˇ罗斯福的新政权成功地通过农业调整法ˇˇ制产量ˇ并试图将一些农产品的价格提高到1909年至1914年之间的水平。这就是所谓的价值对等计划ˇ这个计划试图参照工业品价格ˇ使农产品价格达到一定的水平。最高法院于1936年认为ˇ这个政策同新政的许多政策一样ˇ是违反ˇ法的。1938年ˇ最高法院改变了ˇ法ˇ接受了第二个大同小异的农业调整法(AAA)。
最近几年关于农业政策的争论ˇ不ˇ30年代的新政时期到60年代初约翰。肯尼迪政权的新边疆政策时期ˇ得那么突出。但是要ˇ低估它的重要性也是错误的。国际贸易的纠纷经常转为农业政策问题(如美国努力迫使欧洲共同体改变其价格补贴制度)。农业部也有自己处理国际农业问题的“涉外业务”。总的来说ˇ农场主未能在80年代经济迅速发展中得到好处ˇ许多人因为无力偿还贷款而失去了农场。为提供帮助而组织的“援助农场”音乐会使这一问题引起了公众的极大关注。1986年农场主的选票使民主党成功地重新控制了参议院的席位。
自新政以来ˇ国家农业政策的总体规划基本ˇ似。包括资源保护、价格支持、在控制产量的同时实行国家对剩余农产品的购买和贮藏。以及国家制定积极的计划帮助农产品ˇ往世界其它国家。1983年ˇ里根政府采取了一ˇ新的措施ˇ也是为降低产量而制定的。代替政府予以ˇ金支持的是政府将ˇ农场主提供ˇ定数量的、由政府购买的联邦库存的作物ˇ使他们不必再种植这些作物。这ˇ计划也称为实物支付ˇ或简称PIK。该计划允许农场主可以在自由市场上以任何可行的价格出售这些作物而不必再种植和耕作这些作物。
这ˇ计划的代价比预ˇ的要大得多ˇ迫使政府不得不放弃。里根总统主张不给予任何补贴ˇ但后来意识到ˇ只要有来自其它国家巨额补贴的竞争存在ˇ有一些补贴还是必要的。他无法成功地劝说那些国家取ˇ补贴ˇ但是他的努力同他一贯反对“保护主义”政策的观点是一致的。布什的政权继承了里根的观点。1990年的《农场法案》反映了对赤字的关注ˇ并且修订了政策ˇ原则上只给需要帮助的农场主提供补贴。
美国的农业政策的中心议题是提高农村的生活质量。这也是林登ˇ约翰逊总统在提出他的“ˇ贫困开战”总战略时的主要设ˇ。它是新政时期一些ˇ目的延伸ˇ它尝试ˇ农场主提供信贷ˇ建造适宜的公路ˇ发展农村电气化和电话服务。整个政府都趋ˇ于努力形成一般来讲是对农业集团中最有实力的部分ˇˇ也就是富裕的农场主、大规模联合农业企业、或“农业经济实体”ˇˇ更有利的政策ˇ这个趋势与总统的关注是ˇ冲突的。国会对那些如美国农场署联合会等有影ˇ的组织的基本方针通常是有利的ˇ而行政部门都是在牺牲家庭农场及较小的或缺乏良好组织的农业企业的利益。在世界经济中ˇ作为维持美国摇摇欲坠的地位的美国农业ˇ将对国内重新调整农业政策所作的任何努力产生影ˇ。
美国同其它任何大国ˇ比ˇ其经济是建立在更高程度的商业企业私人所有制之上的。由于公共所有制远是个例外ˇ从国家成立之日起就一直存在着关于商业与政府的关系的争论。一方面ˇ美国的个人主义精神怂恿ˇ些人争辩ˇ政府不应当起任何作用ˇ应当让商业彻彻底底地独立。另ˇ方面ˇ19世纪兴起的工业主义及大公司造成了垄断的局面ˇ其结果是欺诈公众ˇ并使工作条件更加恶化。这些都要求政府制定法规加以调整。尽管商业并非整体化一ˇ且是众说纷纭ˇ但是诸如全国制造商协会及美国商会一类的组织都有一致的受到支持的“商业观点”。总的来讲ˇ商业领袖们拒绝任何规则ˇ言谈话语中好ˇ他们喜欢不被人理睬。然而实际上ˇ他们经常请求保护性关税、补贴及类似的政府帮助。
在20世纪早期的前进时代ˇ来自工人、小规模商业组织及农场主的压力迫使政府开始与一些在当时的大企业界很普遍的最恶劣的商业行为做斗争。具体细节有很大的变化ˇ但基本形式从那时起至今都是ˇ似的ˇ政府既是商业社会的调控者ˇ也是施主。除保护性关税外ˇ政府对商业界的援助还包括保护专利权及版权ˇ给予直接补贴ˇ如赠给铁路部门大片土地(主要是在19世纪)ˇ修筑并维护高速公路以施惠于汽车运输业ˇ制定低廉的“三级邮品”的邮资标准ˇˇ采矿业提供即付各ˇ费用冲ˇ纳税的政策ˇ特别是石油工业实行折耗补贴ˇ允许广播业者免费使用公用电波频率ˇ通过提供优惠的邮政运输合同并建设和维护机场及机场设施来帮助商业航空运输业。仅是罗列政府对商业界提供援助的清单ˇ就可以写一整本书。商务部于1913年从刚成立了10年的商务及劳工部中分离出来ˇ就表示了政府援助企业的决心。商务部的主要职责是帮助企业发展ˇ商务部长代表企业界的利益ˇ与总统和国会对话。同农业部一样ˇ商务部在促进美国海外经济发展中也有自己的涉外业务。
ˇ法ˇ制联邦政府调整商业的权力ˇ所施予的调整不能剥夺任何人或公司使用“正当法律程序”的权利。另外ˇ还必须包含合理的、远远地超出直接或间接影ˇ州际商业利益的国家利益。然而ˇ最高法院ˇ尤其是30年代后期ˇ对“州际商业”做了外延性解释。ˇ在很少有哪个商业企业是完全脱离于联邦政府的权力之外的。
联邦政府首次采取的重要调控行为之一是在1890年制定了谢尔曼反托拉斯法(Sherman Antitrust Act of l890)ˇ该法旨在ˇ除垄断及其它贸易ˇ制。然而ˇ最高法院却在其后的几十年内严格ˇ制该法的应用。1914年ˇ国会在克莱顿反托拉斯法案(Clayton
Antitrust Act)中进一步强化了它的努力。该法案的目的是ˇ除排挤竞争对手的活动、扩大对商业竞争的ˇ制、要求公司官员对违反法案的活动承担责任ˇ明确承认工会是合法的组织。国会还成立了联邦贸易委员会(Federal
Trade Commission)ˇ协助政府的调控行为。在实际生活中ˇ没有任何一个法案ˇ它的支持者所预ˇ的那样强有力。
很大程度上有赖于法院的构成以及负责的政界官员。同样ˇ也ˇ当依赖具体负责执行某ˇ指定法规的机构。多年来ˇ使用州际搬运公司的服务从一个地方迁到另一个地方的人们都可能认识到ˇ州际商业活动委员会(Interstate
Commerce Commission)制定的法规在一定程度上不是用来调整卡车运输业而是保护这一行业的。同样ˇ过去的原子能委员会的工作更多地是扩大原子能工业而不是要求一个适宜的安全标准。
这样就出ˇ了问题ˇ通常公众认为ˇ设立某个机构是为了控制某一行业使ˇ费者受益ˇ而实际上ˇ该机构却ˇ制公众的权利使这一行业受益。引起争论的是ˇ这些机构是否如通常所解释的那样被该行业“俘虏”了ˇ亦或是从一开始就受到该行业的控制?例如ˇ从食品及药物管理局的发展过程中能得出什么结论呢?从60年代起ˇ它就是个实力强大、财力不足的保护公众利益的组织。然而ˇ在它的历史进程的大多数时期ˇ包括初创时的几年里ˇ它似乎一直是药品制造商的代言人。比ˇ征意义更甚的是ˇ它竟然做出来了!药品制造商协会在1958年授予食品及药物管理局的一名专员以奖励!
主要的商业法规制定于60年代及70年代ˇ是由组织与管理方式都不同于以往的新机构负责制定的。这些新的规定旨在保护ˇ费者和环境ˇ负责执行这些规定的机构通常只ˇ一名负责人或行政长官汇报ˇ而不是对理事会或委员会负责。只有单独一名领导时ˇ对于决定所应负的责任也就更加清楚ˇ而且新法律经常要求采取具体的行动并且确定具体的时ˇˇ企业不得使该机构不重视这个时ˇ。
ˇ费者、环境及安全方面的立法并不是最近20年孤立的事件。国会于1906年通过的《纯净食品及药物法》及《肉制品检验法》是对揭露营私舞弊行为的新闻记者和《丛林》作者的回答。在《丛林》这部小说中ˇ作者厄普顿ˇ辛克莱(Upton
Sinclair)揭露了肉食加工厂的污秽环境和其它丑事ˇ使公众无不震惊。购买股票的公众也受到1934年制定的《证券及交易法》的保护。这个法案还设立了二个证券及交易委员会来管理公司股票的发行和ˇ售。但这些保护并不总是起作用的ˇ如1987年股市崩溃之后的调查所揭示的那样。“内幕交易”及股票操纵一直在非法为那些处于有利地位的人创造财富。1938年通过的《食品、药物及化妆品法》进一步加强了先前通过的法案的保护措施。60年代和70年代ˇ这方面的活动更加积极踊跃。期间产生了许多不同主题的法律ˇ如空气清洁、有毒物质的控制、摩托车行车安全、职业安全及保健、货款真实及广告真实等方面的法律。这些法律不论在数量还是在潜在的效果上都远远超过了以往。然而ˇ随着80年代反调控情绪的普遍扩大ˇ加大保护力度的运动停止了ˇ甚至实施ˇ行的法律也不那么强大有力了。
在卡特执政时期ˇ解除控制的呼声变得更加突出。认为卡车运输及航空业的调控措施没有保护公众利益反而使价格人为地提高的观点导致了部分解除控制ˇˇ对卡车运输业来说ˇ是比较有利的ˇ而对航空业则是另一回事。当卡特政府采纳了部分解除控制措施之后ˇ许多中小城市因航空公司任意取ˇ无利可图的航ˇ而失去了航空服务。一些服务被定期航班所取代ˇ取代的数量甚至还有所增加ˇ而且价格高得惊人。里根政府进一步解除了航空业的调控措施ˇ其结果是造成了一系列的破产、合并及新公司的成立ˇ服务质量下降、航班抵达和出发晚点、航班取ˇ、有时甚至使旅客受困。票价竞争本可以使更多的旅客在主要航ˇ上花费更低的旅行钞票ˇ但这一好处并未让所有旅客受益。那些来往于偏远地区的旅客不得不支付高昂的票款ˇ甚至在最热门的航ˇ上ˇ同一架班机同一个舱位的旅客所支付的票款额也存在令人疑惑的差别。另外ˇ航空公司ˇ在完全依靠自己的航班输送旅客ˇ而不是ˇ互合作ˇ给旅客提供最大的方便。这种“自我为中心”的安排造成了旅客时间的浪费ˇ以及自然资源的不合理使用。例如ˇ运送堪萨斯城的旅客经芝加哥或达拉斯去旧金山ˇ或者经亚特兰大去新奥尔良ˇ可以算一笔账ˇ有多少额外的燃料被浪费掉了!
里根政府已越过了解除调控的主要目标ˇ转ˇ了里根所称的“私有化”方ˇˇ或者尽可能多地解除公共服务ˇ以私人企业代之ˇ在有偿服务的基础上为私人企业服务。经验表明ˇ不在政策之内的解除调控的建议ˇ甚至是为私有化改造提出的建议ˇ无论多么合乎情理ˇ如果为了公众利益ˇ也应当谨慎从事。ˇ在ˇ为保护工人及ˇ费者的利益ˇ正在采取强有力的行动恢复对企业的ˇ制措施ˇ这在长时期内也会有利于经济的发展。ˇ然ˇ没有任何一个公共政策可以被认为是始终不变的。
任何一个自由民主的国家ˇ其政策的核心问题之一就是公民自由。公民自由与公民权利不同ˇ它还包括公民不受干涉ˇ也就是说ˇ自由地选择自己的生活方式ˇ仅仅受为保护其它人自由所必需的最低ˇ度的干涉。当然ˇ问题是怎样笼统或具体地定义最低ˇ度。谁来划定这个界ˇ?划在哪儿?在民主国家里ˇ人民来划定这一界ˇ。然而在实践中ˇ却是由选举出的代表和法院执行这一职能。人民的控制权实际上只ˇ于替换官员ˇ或者是极端一点的做法ˇ就是改变整个制度。
人们对于联邦政府可能ˇ制个人自由所表ˇ的广泛关注迫使第一届国会制定了针对ˇ法的权利法案。各州迅速通过了旨在保护公民不受联邦政府权力干涉的10条修正案。每个州都有各自的ˇ法及权利法案。对于美国历史的多数时期来说ˇ这些法案对公民自由总的来讲是提供了足够的保护。美国ˇ法的权利法案只是对联邦的权力做了ˇ制。根据美国最高法院的规定ˇ它并不保护各州对其公民采取的行动ˇ直到通过了第14条修正案ˇ才在规定其它事ˇ的同时规定ˇ“任何一州ˇ都不得制定或实施ˇ制合众国公民的特权或豁免权的任何法律ˇ不经正当法律程序ˇ不得剥夺任何人的生命、自由或财产”ˇ这样就为联邦因州的行为侵犯了公民的基本自由而采取行动保护公民提供了法律依据。而且ˇ直到1925年在吉特洛诉纽约州案中ˇ最高法院才首次明确ˇˇ法第l条修正案下的各ˇ自由都受第14条修正案的保护。然而ˇ最高法院确实于1897年做出规定ˇ第14条修正案禁止州扣押私人财产充公又不给予补偿的行为(芝加哥、伯灵顿和昆西铁路公司诉芝加哥案(ChicagoˇBurlington
and Quincy Railroad vˇChicago)。从1925年起ˇ最高法院颁布了几个规定ˇ将权利法案中规定的自由“融合”于第14条修正案的范围之内ˇ使得州政府ˇ在必须遵守权利法案所给予美国公民的几乎所有的重要保护措施。但是必须记住ˇ法院的判决能够改变方ˇˇ使之偏离自由ˇ或者更接近自由。
第1条修正案把一些最重要的保护集中在一起ˇ言论、出版、宗教和集会自由。尽管修正案的措辞很清楚(“国会不得制定法律……”)ˇ第1条修正案中的自由及其它任何自由都不是绝对的。例如ˇ最高法院一直认为ˇ某种形式的言论是不受保护的ˇ不可以威胁总统的生命ˇ淫秽物品不被认为是受保护的言论或出版物ˇ口头和文字诽谤或挑起骚乱的言论也不受保护。同样ˇ保护宗教自由也不包括那些诸如牺牲人类的怪异行为ˇ不论其信仰是多么真诚。最高法院经常发ˇˇ很难确定对这些自由可以接受的界定程度。
30年代和40年代ˇ最高法院认为第1条修正案所列举的自由是最基本的ˇ它们不仅对各州有约束力ˇ而且在所有其它自由之中处于“优先地位”。尽管存在着这种祟尚自由的口号ˇ最高法院在1951年的丹尼斯诉美国(Dennis
vˇUnited States)一案中ˇ仍根据1940年史密斯法案规定的危ˇ言论罪ˇ判决美国共产党10名领导人确已构成清晰的、存在的危ˇ。史密斯法案规定ˇ鼓动以暴力推翻政府的行为是犯罪行为。50年代早期ˇ数十人因为史密斯法案而被判有罪。然而ˇ到1957年ˇ最高法院后退了一些ˇ并推翻了对其它提倡推翻政府的共产党人的有罪判决。最高法院ˇ在做出的结论是ˇ仅仅把提倡推翻政府作为哲学体系的原则的做法ˇ不应受到惩罚。要判有罪ˇ政府必须证明被告有试图煽动实际推翻政府的行动。到1969年ˇ最高法院支持中学学生有权配戴作为“ˇ征性言论”的黑纱而不顾校规来抗议越南战争[廷克诉得斯ˇ莫尼斯社区学校案(Tinker
vˇDes Moines Community School District)]。史密斯法案ˇ在已不予执行了ˇ1950年的国内安全法也已不执行了ˇ该法的目的是部分地利用ˇ已ˇ亡的颠覆活动控制委员会来镇压共产党。
另一方面ˇ里根和布什总统任命后的最高法院的构成明ˇ地倾ˇ于支持政府而不是支持个人的权利ˇ当这两者发生冲突的时候。言论自由的支持者们被1991年的拉斯特诉萨莉文一案(Rust
vˇSullivan)的判决激怒了。在此案中ˇ最高法院对政府压制言论自由的规定持赞成态度。这些规定禁止医生或其它接受联邦资助的医疗门诊部的任何职员ˇ患者建议ˇˇ或甚至是提起ˇˇ堕胎ˇ甚至当被问及时ˇ也不得如此。根据这个规定ˇ所允许的对这一问题的直接回答只能是ˇ堕胎是一种不能接受的行为。1992年ˇ布什政府稍稍放松了规定ˇ允许医生对堕胎者提供参考意见。而继任的克林顿政府则表示将废除这ˇ规定。
出版自由与言论自由紧密ˇ联。总的来说ˇ最高法院一直主张ˇ事先管制是不允许的。材料不必事先送请审批ˇ不得禁止出版商出版某些作品ˇ但是ˇ出版商也会因出版某些不受保护的作品而被起诉ˇ如被认为是淫秽的作品、是有意挑起骚乱的作品、或者是带恶意中伤和诽谤的作品。最高法院最大的困难是决定什么是淫秽ˇ裸体或性描写都不足以被判断为淫秽。过去ˇ一部被认为具有一定社会的、文学的或艺术价值的作品一般是不会因某些段落的内容而遭到起诉的。然而ˇ最高法院ˇ在则依靠“群体标准”来做出决定。当然ˇ实际上群体标准从圣ˇ乔、阿肯色到旧金山都会有ˇ当大的差别ˇ但这并不能改变最高法院的观点。只有两名大法官ˇ即已故的雨果ˇ布莱克(Hugo
Black)及已故的威廉ˇOˇ道格拉斯(William O. Doug1as)持绝对的观点ˇ认为第1条修正案中规定的“国会不得制定任何法律……”应当做严格的字面解释。他们认为ˇ根据这些文字的规定ˇ不可能使淫秽作品受到起诉。最高法院从未接受过这种观点ˇ并继续受理这类案件。最高法院在处理这些案件上的表ˇ历来就很不一致ˇ以致于没有任何人对它满意。
问题通常是ˇ当复杂的ˇ这也就说明为什么有时会产生一些奇怪的联盟。例如ˇ尽管一般的妇女权益组织趋ˇ于支持公民自由ˇ反对政府的管束ˇ然而ˇ也有几个这样的组织与赞成审查制度的组织合作查禁色情出版物。毫无疑问ˇ部分出版物是采取污辱妇女的态度的ˇ事实上对男人也是如此ˇ但是许多妇女组织却无视查禁措施的用意而拒绝支持任何查禁措施。
在美国社会中有很长一段时间ˇ权利法案中的保护规定并未对各州产生约束力ˇ有些州甚至有官办教堂ˇ牧师从税收款ˇ中领取酬金。最近几年关于政府和宗教间的关系问题产生了两种思ˇ流派。1947年在最高法院的发言中ˇ布莱克大法官提出了在教会和国家之间建立隔离墙的概念(艾沃森诉教育委员会案Everson
vˇBoard of Education)。另一方面ˇ在1952年ˇ道格拉斯大法官在佐拉克诉克劳森一案(Zorach vˇClausen)的判决中坚持认为ˇ正确的解决方法并不是一定要有隔离墙ˇ而是采取承认宗教传统的存在ˇ但不偏爱任何宗教派别的政策。后来道格拉斯大法官对此判决感到后悔。作为一ˇ制度ˇ最高法院倾ˇ于接受“隔离墙”的观点。在这方面最重要的决定可能应属对英格尔诉维他利一案(Engel
vˇVitale)的裁决ˇ这ˇ裁决认定在公立学校内进行官方主持的祷告活动是非法的。最高法院慎重地强调ˇ这个决定并不意味着对宗教的敌视态度ˇ而是表明宗教是个人隐私的事情ˇ与政府机关无关(包括公立学校)。
在英裔美国人的文明中ˇ公民自由的历史主要是一部试图防止统治者压制组织及个人的历史。甚至在人权法案成为ˇ法的一个组成部分之前ˇˇ法就禁止实施追溯既往的法律和剥夺权利法案ˇ并保障人身权利。追溯既往的法律用于处罚在具体发生时尚不被认为是犯罪的行为。剥夺权利法案则是立法部门未经法院审理而处罚某人。人身保护令是法官所拥有的ˇ要求提审囚犯ˇ决定监禁是否合法的权力ˇ从而防止不经司法程序而长期羁押犯人。ˇ法在州和联邦两级保障这些权利。
权利法案和第14条修正案已在很大程度上扩大了针对政府权威所提出的保护措施。第4条修正案ˇ制了允许使用的搜查及扣押的方式ˇ导致最高法院在此问题上的裁决产生了很大的争议(在第10章中已论述过)。在这方面ˇ以及在其它方面ˇ当今的最高法院正在逐步ˇ减它的前辈们做出的保护自由的规定。
尽管公民自由问题不同寻常ˇ因为在ˇ法中就对此有明确规定ˇ但制定有关美国人权和自由的公共政策的程序ˇ同其它政策的形成是ˇ似的。在这里ˇ我们能发ˇ政府和个人之间泾渭分明的冲突。但是ˇ政策制定程序的一般步骤包括利益集团试图对公众施加影ˇˇ并使政策制定者偏ˇ支持他们的观点。这些集团在法律程序中有特定的作用(检察官和警察ˇ律师界ˇ司法界)或者设立的目的就是对法律程序施加影ˇ(公民自由组织)。所有政策问题都属于这种情况ˇ其结果反映出许多因素ˇ互作用的复杂局面ˇ所有这些因素并不是有直接联系的。例如ˇ出版业或旅游业的经济效益将会通过在时代广场上ˇ售的色情刊物而与司法界及社会情绪连接起来。
如果说公民自由这个概念或多或少表达的是不受干涉之意ˇ那么ˇ公民权利则指的是参与的权利ˇ积极参与到政治体制中ˇ在该体制中得到与其它公民平等待遇的权利。ˇ法通过后ˇ公民权利的第一个重大进步是在19世纪20年代取得的。当时ˇ各州开始取ˇ只有财产的拥有者才有投票权的ˇ制条件ˇ接着是废除奴隶制ˇ在经历了一场内战后得以实ˇ。在这之后ˇ第19条修正案于1920年获得批准。该修正案宣布ˇ以性别为理由拒绝妇女参加投票是违反ˇ法的。未狄批惟的平等权利修正案则是妇女为争取其权利而长期斗争的继续。密执安州的众议员玛莎ˇ格里菲斯(Martha
Griffiths)在众议院提交平等权利修正案ˇ她为之坚定不移的努力使该修正案最终在国会得以通过。起初似乎ˇ利用快速批准程序获得通过ˇ但由于宗教原教旨主义者及极端保守派诸如菲利斯ˇ施拉弗莱(Phyllis
Schlafly)等一致坚决的反对ˇ导致了这一设ˇ的失败。
1870年ˇ第15条修正案的支持者们成功地使该修正案获得通过ˇ此时ˇ他们认为美国黑人的全部民权已得到了保障。这之前ˇ1868年通过的第14条修正案已赋予了黑人公民权。然而不幸的是ˇ不久ˇ南方各州就无视第15条修正案。而且在全国范围内ˇ黑人都遭到歧视。在将近一个世纪之后的19世纪50年代ˇ黑人开始全面介入美国的社会体制ˇ我们谈到公民权利时一般指的就是这一时期。
这一点并不能遮掩妇女、美国土著人、西班牙语后裔及其组织为争取其权利而进行的积极斗争。1971年通过的第26条ˇ法修正案降低了年龄歧视的程度。该修正案认为ˇ拒绝18岁、19岁及20岁的公民ˇ有投票权是违ˇ行为。根据这条规定ˇ国会于1978年立法ˇ禁止在大多数行业中强制70岁以前退休。更早的立法禁止就业中的年龄歧视。但是ˇ致力于反对年龄歧视的格雷ˇ潘瑟(Gray
Panther)组织的发展证明ˇ大多数人认为还有许多反对年龄歧视的工作有待于进一步的努力。
美国黑人的历史表明ˇ建立在人类自由原则上的政治体制仍然会粗暴地压制民主。同时也表明ˇ在占绝对优势的情况下ˇ政治变革的进程是可能的ˇ但却是缓慢的。内战及之后通过的第13条修正案废除了奴隶制ˇ第14条修正案旨在保护所有美国人的公民权利ˇ但在这之后不到30年里ˇ最高法院在普莱西诉弗格森(Plessy
vˇFerguson)一案中(1896年)判决种族隔离为合法行为。直到1954年最高法院才推翻了普莱西案ˇ并在布朗诉托皮卡教育委员会(Brown vˇBoard
of Education of Topeka)一案的判决中宣称ˇ不论是否有其它的考虑ˇ早期通过的“隔离但平等”的原则本身就是不平等的。
布朗案的判决是众多致力于黑人权利的组织长期奋斗的结果ˇ这其中最著名的当属全国有色人种协进会(NAACP)。在布朗案的次年ˇ发生了被公众普遍称为民权运动的第一次直接行动。该次事件发生在阿拉巴马州蒙哥马利市的公共汽车上ˇ一个白人男子要求黑人女裁缝罗莎ˇ帕克斯(Rosa
Parks)站起来给他让座位。罗莎ˇ帕克斯曾研究过政治及非暴力行为。在当时那种局势下ˇ她鼓起极大的勇气ˇ拒绝了这位男子的要求。随后的冲突导致蒙哥马利市的黑人开始了长达一年之久的抵制市公共汽车的行动。这场运动使年轻的浸礼教牧师马丁ˇ路德ˇ金博士一举成名。金博士不仅是最受人尊敬的民权运动领袖之一ˇ而且也成了全国的知名人士。诺贝尔和平奖是他所获得的许多奖ˇ中的一个。1983年ˇ国会以压倒多数通过了一ˇ法案ˇ由总统签署ˇ决定1月15日ˇ即金博士的生日ˇ为全国性节日。
美国黑人权利长期以来一直受到联合起来的狡诈势力的阻挠。国会中的委员会制重视元老的做法意味着一党制的南部各州试图控制联邦立法机构。另外ˇ总统们对黑人权利趋ˇ于不是漠不关心就是怀有敌意(例如ˇ伍德罗ˇ威尔逊Woodrow
Wilson总统就在哥伦比亚特区实行隔离制度)。事实上ˇ在亚伯拉罕ˇ林肯总统之后ˇ只有两位总统表ˇ出对这一问题的实质性关注。具有讽刺意味的是ˇ两人都来自实行隔离政策的州。哈里ˇ杜鲁门来自处于边缘的密苏里州ˇ他废除了军队中的种族隔离ˇ并多次努力ˇ试图通过立法规定私刑为犯罪ˇ规定以人头税作为选举条件为非法ˇ并确保平等就业机会。国会坚决地拒绝了他的建议。在此之后ˇ来自前南部邦联的得克萨斯州的林登ˇ约翰逊总统(Lyndon
Johnson)在这个问题上取得了重大进展。在当选总统之前的几年里ˇ作为参议院多数党领袖ˇ他在很大程度上负责拟定了本世纪第一份联邦公民权利立法。这份1957年的法案ˇ对较温和ˇ设立了公民权利委员会ˇ并且规定ˇ阻挠公民参加联邦选举投票是犯罪行为。
1960年ˇ爆发了第一次静坐示威的民权运动。这场运动在南部迅速扩展。尽管南部州议员表示强烈反对ˇ同年ˇ国会还是制定了另一个公民权利法。多数党领袖约翰逊不得不招集参议院通ˇ开会ˇ以挫败参议员以冗长发言阻挠议案通过的做法。这ˇ法律规定ˇ跨跃州界或利用州际商业活动从事爆炸活动或进行爆炸威胁为犯罪行为。它还授权美国司法部长对剥夺公民投票权的情况进行特殊调查。反对这一措施的强烈程度ˇ在今天看来是多么地令人震惊。
1961年ˇ“自由乘客”运动开始了ˇ支持民权运动的白人和黑人聚集在南部ˇ在州际公共汽车上的白人区域内并排坐在一起。在此之后ˇ南部各州又开始了游行ˇ更多的静坐ˇ以及其它示威活动。这是一个极度混乱的年代ˇ发生了数起爆炸及暗杀黑人和白人民权人士的事件。50年代ˇ在静坐和“自由乘客”运动开始之前ˇ艾森豪威尔威尔威尔总统于1957年不得不派部队保护新录取的黑人学生进入小石城中心中学。全国和全世界的观众都通过电视看到了在新奥尔良ˇ当年轻的黑人学生勇敢地步入他们的新校舍时ˇ白种成年人对他们漫骂和尖叫的令人作呕的场面。黑人学生争取进入南部州各大学的大胆尝试引起了一系列的骚乱。1957年ˇ奥瑟琳ˇ露西(Autherine
Lucy)试图进亚拉巴马大学未能成功ˇ1962年詹姆斯ˇ梅雷迪思(James Meredith)成功地成了密西西比大学的一名学生ˇ也正是在1962年ˇ乔治ˇ华莱士州长(Governor
George Wallace)“站在校舍门前”拒绝黑人学生进入亚拉巴马大学(经事先与司法部及司法部长的安排ˇ他听从了联邦官员的命令ˇ退在了一边ˇ学生进入了学校)ˇ随后ˇ夏莱恩ˇ亨特(Charlayne
Hunter)和汉密尔顿ˇ霍尔姆斯(Hamilton Holmes)成为首批成功进入佐治亚大学的黑人学生(霍尔姆斯博士ˇ在是一名医生ˇ而亨特女士就是今天公共广播公司的著名新闻评论员夏莱恩ˇ亨特ˇ高尔特)。
1963年ˇ在美国历史上一个最激动人心的示威活动ˇ示了民权运动势力的日益壮大。来自全国各地的大约30万白人和黑人聚集在华盛顿ˇ表明他们对民权运动的支持ˇ并聆听金博士站在林肯纪念馆前的台阶上发表激动人心的讲演。尽管四处都是警察、军队及特派官员ˇ但也无法制止人们高涨的激情。第2年ˇ林登ˇ约翰逊继任总统ˇ开始致力于实际ˇ除贫困和种族隔离的目标。在国会的发言中ˇ他重申了民权运动中的一句话ˇ
“我们必胜”ˇ并且于1964年通过了本世纪公民权利立法上最重要的法律ˇˇ公民权利法。
这ˇ法案在公众生活的很大范围内ˇ从诸如旅馆饭店到加油站及公共娱乐场所都禁止种族歧视。它对各州制定了严格的标准ˇ使得各州不得利用文化测验或不合理的登记要求等手段阻止黑人参加选举。该法案还规定ˇ因性别、种族、宗教及其它因素而产生的歧视为非法行为ˇ并且拒绝给学校或任何其它包含歧视行为的活动提供联邦援助(这ˇ法案并未要求学校用车接送儿童上学时需平衡黑白学童比例ˇ但是ˇ法院在一些案件中有这样的要求)。在这些要求的具体应用中ˇ保证公正一直是个困难的问题ˇ尤其对那些在此问题上有分歧的法院更是如此。许多联邦机构的行政条例和联邦法院的判决为了达到不歧视都要求“反歧视行动”ˇ但是美国最高法院于1978年对巴基(Bakke)一案做出裁决ˇ反歧视行动不应无ˇ扩大ˇ不应无视资格而为少数民族保留一定的名额。尽管种族问题ˇ在诸如学校入学等事ˇ时ˇ应作为一个为了补偿种族平衡的问题予以考虑。
1964年的另一个进步是通过了第24条修正案ˇ这ˇ修正案最终判定ˇ将人头税作为参加联邦选举的必要条件是非法行为。具有讽刺意义的是ˇ具有ˇ征意义的公民权利法及第24条修正案得以顺利通过都出ˇ在暴力活动猖撅的时刻。在60年代余下的时间里ˇ许多城市的黑人聚居区都发生了暴动。1967年的夏天达到高潮ˇ几乎美国的每一个大城市都发生了种族暴力行为。
在这场动乱之外ˇ立法活动仍在继续。1965年通过的投票权利法是第二个最重要的民权法案。它基本上废除了投票上的官方障碍ˇ并在选举人数明ˇ较少的地区设专人负责选民登记。国会还于1968年通过了一ˇ附加立法来保护住房的权利ˇ部分原因是为了纪念当年早些时候被刺杀的金博士。1970年ˇ又通过了另一ˇ投票权利法ˇ但是情况已经发生了变化。越南战争转移了约翰逊总统的注意力ˇ随后的尼克松总统和福特总统明ˇ地对进一步推动民权运动不感兴趣。卡特总统在大选中得到大多数黑人的支持ˇ但是许多黑人组织后来却转而反对他ˇ认为他在就任后没有采取任何具体行动来帮助他们。1980年共和党在选举中获胜ˇ里根当选总统。这一胜利使得共和党控制了美国参议院ˇ同时也开始扼杀1965年通过的投票权利法。然而ˇ里根总统在执政后期赞同此ˇ法案ˇ使之得以存在。他起初是反对的ˇ后来是支持将马丁ˇ路德ˇ金的生日定为全国性节日的立法。在他提名成立司法部民权局及成立民权委员会时ˇ其它一些民权纠纷发生了ˇ反对者认为他试图ˇ弱公民权利的实施。布什总统继续。执行其令民权倡导者失望的政策ˇ他们对布什任命克拉伦斯ˇ托马斯(Clarence
Thomas)为最高法院大法官尤其感到惊愕。因为他们认为托马斯对有利于少数民族的计划持敌视态度ˇ尽管他也是黑人。
作为60年代民权立法以及联邦强有力的执法结果ˇ美国黑人的地位在许多方面都较以前有了很大的改善。还有许多事情有待于去做ˇ但ˇ在工作变得更加复杂了。许多尚未解决的问题远不如已由立法解决了的问题那样清楚。ˇ在黑人在法律上是平等的ˇ但在经济上和在总的生活水平上却落后得令人可叹。在一些基本方面ˇ他们ˇ在能平等地参与政治制度ˇˇ投票、任职、其它类似的活动。然而ˇ黑人仍不能完全地参与ˇ仍存在一定程度的偏见。通常他们不能得到普通白人所ˇ有的受教育机会ˇ同时ˇ他们在身体上得不到足够的饮食和医疗保健。一些人宣称ˇ其结果将形成一个永久存在的黑人“下层阶级”。在约翰逊总统的倡导下ˇ国家已经把黑人的权利列入了公众政策的议事日程。它是否能完成这ˇ工作ˇ确保每一个儿童ˇ不论其肤色ˇ都ˇ有基本的健康、营养以及受教育的机会ˇ我们将拭目以待。
有一个时期ˇ联邦政府在经济上的作用ˇ对较小ˇ因为联邦政府本身就小而且开支也受到ˇ制。ˇ在ˇ联邦开支占国民生产总值的很大一部分ˇ而且不论是有意识的还是无意识的ˇˇ应地对国民生产总值产生了很大的影ˇ。政府通过税收取得的收入额同它的支出额的关系对整个经济起着重要的作用。当政府的开ˇ大于收入时ˇ预算就不平衡了。不平衡的预算将会振兴经济ˇ促进经济活动及经济增长ˇ但不幸的是ˇ它也会带来通货膨胀。
对于经济的另一个影ˇ是通过控制流通中的货币来实ˇ的(不仅包括ˇ金ˇ还包括银行存款、信用证及类似的账户)。1913年成立了联邦储备系统ˇ于1935年重组为ˇ在的形式。负责指导这个系统的是联邦储备董事会ˇ其构成为7名由总统任命并经参议院确认的董事。他们长达14年的任期使得联邦储备ˇ当的独立。所有国内注册的银行都归属联邦储备ˇ并在本地区持有联邦储备银行的股票。总共有12家由董事会运作。子银行可以按联邦储备董事会确定的利率ˇ从联邦储备银行借款。利率越高ˇ银行能借的款额也越少ˇ这样一来ˇ进入流通的货币就减少了。董事会还决定联邦储备银行或其下属银行购买或售出政府发行的债券的数量。购买债券使更多的货币进入流通领域ˇ而售出债券则会减少流通中的货币。这样的货币政策对总体经济具有一定的影ˇ。围绕着这些运作ˇ也存在着许多争论。部分原因是联邦储备系统的自主权。总统也许有能力影ˇ联邦储备董事会ˇ但是ˇ董事会也会在总统希望他们降低利率时却提高利率ˇ或采取其它方式对抗总统的经济政策。不论总统还是国会都无权决定政府在确立经济政策中的所有行动。
总统有许多干预经济的办法。一般是通过国会授权或者与国会采取联合行动。执行机构可以提高和降低税收ˇ或者提高和降低政府支出总额。这些措施需要国会的配合。国会立法允许总统制定工资及物价增长的标准ˇ这些标准不具约束力ˇ但也有一定的分量。总统可以撤ˇ那些不执行此标准的企业与政府签订的合同ˇ总统也可以同工商业和劳工领袖对话。由于总统职位的权力及这个职位所要求的基本威望ˇ这种“对话”最多不过是一种讨论而已。然而ˇ这些措施都是非正式的ˇ不能保证它们将起作用。在ˇ有的立法体制中ˇ总统的确在这类事务上ˇ有超出非正式权威的权威。总统可以对严格控制工资和物价施加影ˇˇ如尼克松总统在1974年做的那样。但是ˇ控制工资和物价的政治代价也是高的ˇ而且这个措施的长期运作与经济的利和弊也存在着ˇ当多的不同意见。所以总统们不太情愿采取这种不稳定而且极端的措施ˇ也就不足为怪了。事实上ˇ尼克松总统在1971年动用总统权威采取的控制工资和物价的措施是美国历史上的和平时期采取这种做法的唯一一例。
总统在与他的主要经济顾问磋商后决定其经济政策ˇˇ最重要的顾问通常是财政部长、行政管理和预算局局长以及经济顾问委员会(由1946年的就业法设立)。他的政治顾问也会不断提醒他一些能够影ˇ他做出决定的问题ˇ比如失业率的问题。如果总统希望自己的计划能顺利通过ˇ他还必须与参众两院的领袖密切合作。
很ˇ然ˇ经济是一个非常复杂的机制。总统具有ˇ当大的权力ˇ但总统并不能控制整个政府的政策。国会仍有很大的发言权ˇ而且联邦储备系统又进一步使其复杂化ˇ甚至于一个一致的政府政策也不能完完全全地控制经济。在自由经济体制下ˇ许多事情是政府力不能及的。另外ˇ国外经济的发展对美国经济政策的形成变得越来越重要ˇ而美国对其的控制力却甚微ˇ假如可以加以控制的话。因此ˇ尽管经济政策十分重要ˇ事实上ˇ如果还可以说它曾经控制过经济发展ˇ那么ˇ在却不能这么认为了。
美国的卫生及福利政策历来是所有公共ˇ目中最引起争议的ˇ目ˇ也是最广泛地得到赞扬和接受的ˇ目之一。这些ˇ目的种类十分复杂ˇ而且经常造成联邦和州之间各系统的ˇ互冲突。卫生及安全ˇ目ˇ对较容易定义ˇ尽管在原有的公共卫生、水处理、医药标准及其它ˇ目之外ˇˇ在还包括诸如环境质量ˇ汽车中的安全带或充气袋等ˇ目。对于“福利”的内容则鲜有一致意见。
广义上说ˇ“福利”可以包括一切改善人类ˇ状的活动ˇ诸如公共教育。然而ˇ多年以来ˇ“福利”的意思仅指针对贫困或穷人的援助计划。因为对许多人来说ˇ这个词和ˇ目都使人产生不好的联ˇˇ没有一个致力于公共教育的人希望将他的ˇ目贴上“福利”这个标签。然而ˇ为了总体改善的社会福利规定还是在美国政治思ˇ界得到了赞同和认可。下面ˇ我们就来看看被普遍认为是社会福利的那些公共政策ˇ我们也将那些划为社会保ˇ的内容包含在内。“福利”ˇ目只在这一大类中占很小一部分。
在美国历史上最重要的社会福利ˇ目无疑是1935年通过的社会保障法。这ˇ法案建立了全国性的社会保ˇ计划。许多计划与“福利”是有区别的ˇ因为它们并不止是为穷人的ˇ而且是由税收来支持的。这些税收被认为是来自劳动者的“捐助”ˇ是作为一ˇ权利而不是通过慈善的形式将利益发放给受益人。社会保障法本身将社会保ˇˇ目同其它一些被称作是“福利”的ˇ目结合了起来。
大多数人在谈到“社会保障”时ˇ指的是老年保ˇ。最初的社会保障法提出的社会保ˇ保护的是退休工人的养老金。ˇ在ˇ这ˇ福利实际上包括所有的社会劳动力ˇ而且总原则几乎未发生什么变化。工人们缴纳工薪税(或从收入中扣除不情愿的“捐助”)ˇ由雇主补贴ˇ然后在达到一定年龄和退休时ˇ就可以按月收到一张支票。其它福利ˇ目也在不断设立ˇ从而极大地强化了这ˇ计划。遗属福利按月支付给寡妇(及一些ˇ夫)和遗子女ˇ伤残福利是给那些年轻、尚不能ˇ受退休保ˇ的伤残人及其家庭的。老年医疗照顾(Medicare)为领取福利的人支付大部分住院费用ˇ并通过补助ˇ目支付大部分医疗费。这些是政府所有活动的主要部分ˇ尽管有些人担心这些ˇ目的资金是否稳定。
尽管这些担忧普遍存在ˇ但基本上是毫无根据的。1983年ˇ对社会保障的税收和保ˇ结构做了一些改变ˇ以确保这一制度至少到2l世纪中期稳定不变。尽管这一ˇ目ˇ在还很受欢迎ˇ但应注意到这一事实ˇ到2020年ˇ供养所有的退休者的人数将达ˇ在劳动者的一半。有一些人试图利用这一点来摧毁人们对社会保障的信心ˇ而且也取得了一定成功。事实上ˇ该ˇ计划已将这一点考虑在内了。同工人人数ˇ比ˇ确实会有越来越多的退休者ˇ但是根据规划预测来看ˇ其它类别的受益人数量将会减少ˇ诸如儿童及伤残人。在很大程度上会形成ˇ互弥补的局面。然而ˇ也存在着一个潜在的麻烦。如果不采取措施控制医疗保健费急剧增长的话ˇ在世纪更迭之际ˇ老年医疗照顾ˇ目将会遇到一些困难。
这些就是"社会保障"ˇ目ˇ但本ˇ法案也建立了其它一些ˇ目。失业保ˇ为失去工作的人提供福利。这个ˇ目由各州负责执行而不是直接由华盛顿负责ˇ资金的来源是雇主缴纳的税款ˇ而不是从工人那儿征税。这ˇ制度并非尽善尽美ˇ但是失业保ˇ作为一ˇ重要而有益的制度已经受到了大多数人的认可ˇ对它的指责很少。
一般不认为是“社会保ˇ”的待遇则属于传统的“福利”ˇ目。这些ˇ目的特点在于ˇ它们的资金来源于普通税收ˇ而不是来源于特定的“捐助”和受益人按要求设立的保障措施。主要的例子是补充保障收入ˇ目(SSI)该ˇ目的目的在于帮助贫穷的老年人、盲人或伤残人以及抚养未成年子女家庭补助ˇ目(AFDC)。作为一ˇ原则ˇ这些救济金应发放给最贫穷的那部分人口ˇ也许正是这个原因招致了大量的批评。一般情况下ˇ英国人确实ˇ信政府应当给实际上需要帮助的人提供帮助ˇ但许多人怀疑ˇ或者是确信。那些真正得到“福利”救济金的都是些游手好闲、拒绝工作的懒汉。他们非法生育子女ˇ仅仅是为了赚取“纳税者的钱”ˇ而且ˇ他们正在“毁掉这个制度”。流行着靠吃福利能成百万富翁的观念的传说ˇ而这一观念被里根政府进一步强化了。尽管存在一些滥用ˇˇˇ但多数研究表明ˇ这种情况ˇ对较少。多数福利受益人都是那些因年龄(太年轻或太老)、健康、或者缺乏技术化程度高的社会所需专业技能等等原因而无法工作的人。
其它同福利有关的ˇ目包括提供食品券、学校午餐及照顾退伍军人。这些ˇ目大多数保存下来ˇ不是因为受益人的力量强大得足以使这些ˇ目免受攻击ˇ而是因为它们适应了社会的一定需要。有影ˇ力的利益集团为维持这些ˇ目而努力奋斗ˇ有些是出于利他主义的动机ˇ而另一些则是出于维护自身利益。一个庞大的官僚机构管理这些计划ˇ自然地会反对减少或撤ˇ这些ˇ目。各种各样的协会也致力于提高穷人的受益程度。有时这类组织也反对改革ˇ但通常情况下ˇ改革的反对者是那些害怕这些ˇ目ˇ并希望看到这些ˇ目被彻底废除ˇ或者至少受到严格ˇ制的人。
在这个领域中最重要的一ˇ立法是林登ˇ约翰逊于1964年提出的“ˇ贫困开战”的经济机会法。这ˇ法案的目的是通过建立劳动军团来提供职业培训ˇ在市区内建立邻里青年团为失业的青年提供工作机会ˇ建立工读制使低收入家庭的孩子也能上大学ˇ以及建立社区行动计划帮助并鼓励内地城市的穷人负责本社区的改良计划以ˇ除富裕中存在的畸形贫困。其它一些新的ˇ目试图通过领先ˇ目(Head
Start)及其它ˇ关ˇ目和学校午餐ˇ目的扩大ˇ推动小学教育。在给穷人提供法律帮助以及通过医疗补助ˇ目为他们提供医疗保健方面ˇ也都有具体的法律规定。
尽管医疗补助ˇ目及工读制对多数ˇ受很少或没有医疗保ˇ或者上不起大学的人来说仍然十分重要ˇ但多数ˇ贫困开战的计划不是半途而废就是其重要性急剧地降低。在许多情况下ˇ计划是草率而仓促的。多数负责执行计划的人似乎太多地关心他们自身的福利胜过关心他人。很明ˇˇ“伟大的社会”计划确实对ˇ减贫困起了ˇ当大的作用ˇ尽管后来遭到一些批评和指责(包括布什总统指责这些ˇ目助长了1992年的骚乱)。研究表明ˇ在约翰逊总统任期结束时ˇ处于贫困ˇ以下的美国人口低于他初任总统时的人口。1984年ˇ国会调查组发表的报告ˇ示ˇ由于里根政府裁减社会福利ˇ目ˇ使贫困人数有所增加ˇ许多被裁掉的ˇ目正是作为“伟大的社会”的一部分而制定的。
联邦福利政策、卫生保健政策以及教育政策总是使人联ˇ到外交政策。在20世纪以前ˇ外交政策在美国并不是一个重要的问题。同样ˇ直到大ˇ条时期ˇ上述政策的存在也一直未引起联邦的关注。然而ˇ自从新政开始以来ˇ它们占据了联邦预算的重要组成部分ˇ并且对全国都产生了重大的影ˇ。世界变得日趋复杂ˇ这就要求创立一些ˇ目来帮助人们解决一些他们昨为个人无法应付的困难(例如ˇ没有工作机会时ˇ人们也已无法回到农村去开垦荒地了)。
这种复杂趋势在80年代产生了一个主要的社会问题ˇ无家可归。一些无家可归者是智力低下或精神病态ˇ但许多则仅仅是不能找到一份报酬足够支付房钱的工作。主要原因来自两个方面ˇ住房的价格急剧上升ˇ使得多数穷人可望而不可及ˇ甚至对一些中低收人的家庭也是如此。与此同时ˇ里根政府又裁掉了70亿原本用于解决中低收入家庭住房的美金。因此ˇ就使得住房严重短缺。过去花大力气解决低收入家庭住房而未见成效ˇ这也是事实ˇ但关键在于不能将建这类住房的全部重担都压在私营企业头上ˇ私营企业会转而从事其它更有利可图的行业。
总统在ˇ阶段联邦中扮演着重要的角色ˇ他根据许多技术专家的建议提出多数的福利政策(遵循富兰克林ˇ罗斯福的模式)。一直在持续提供建议的机构及提供服务的机制成了我们熟悉的政府部门。内阁有两名成员ˇ卫生和公共服务部部长和教育部部长ˇ他们的中心工作是那些几十年前不被认为是政府的工作ˇˇ尤其不是联邦政府应当关注的问题。
是的ˇ值得怀疑的是ˇ普通的美国人是否知道美国给予人民的援助ˇ目是如何地落后于其它国家?不论对穷人的服务范围有多么广ˇ与其它工业国ˇ比仍是非常有ˇ的。例如ˇ我们和南非共和国令人奇怪地成为了发达国家中唯一的人们因为付不出款而无法ˇ受必要的医疗保健的国家。我们的统计资料表明ˇ我们的医疗保健制度是不健全的。在婴儿的死亡率、寿命及其它重要健康指数的排行上ˇ美国的名次都很靠后。
这种ˇˇ并不是因为在医疗保健上花钱太少的缘故。美国实行的私有医疗体制ˇ人均医疗费用比那些由政府资助医疗的国家的开支要大得多ˇ但收回的钱却很少。部分问题出自保ˇ公司身上。通过私营保ˇ公司提供医疗保健费用ˇ不仅使许多人无法得到完备的医疗服务ˇ而且使得这类服务的资金代价高昂且效率低下。另一个困难是ˇ医疗部门日益专注于运用高科技治疗奇异的疑难病症ˇ而不是针对一般公众的医疗保健。
毫不夸张地说ˇ美国的医疗保健状况正在走ˇ危机ˇ而公众对此问题的强烈关注也通过1991年和1992年的政治选举活动清楚地反映出来。许多企业领导者已开始呼吁广泛开展政府资助的医疗ˇ目ˇ因为由他们负责工人的医疗保健ˇ费用太高了。研究这个问题的人士借鉴了加拿大和德国的体制ˇ但许多人正在草拟自己的创新型建议。要ˇ取得成功的话ˇ新的制度就不能主要建立在政府通过私营公司来提供医疗保ˇ的基础上ˇ因为这是ˇ有制度中代价最大、效率最低的一种ˇ而且它也不能维持ˇ行制度中有偿服务的方针。
在所有政策问题中ˇ政策的形成过程是最复杂的。医疗、教育和福利政策又由于各州所具有的平行的和重叠的地位而变得更为复杂。各州是许多联邦ˇ目的具体执行者。几乎没有什么问题能够引发更多利益集团的活动、更多感情上的辩论、或者更多的纷争ˇ也没有什么问题不够清楚或者是在那些悟性好、ˇ息灵通的人们中间引起不同意见ˇ这是很可悲的。因为没有什么事情能够比社会对待它的最弱者ˇ特别是儿童ˇ在方式上更能ˇ示出社会的基本特性来。
就健康、教育和福利政策而言ˇ直到新政时期ˇ国家政府才表ˇ出对劳工事务的关注。最初的行为只不过是派遣军队帮助雇主破坏罢工或制止劳工争端。极具讽刺意义的是ˇ1833年ˇ安德鲁ˇ杰克逊(Andrew
Jackson)执政时期首次发生军队干预的事件ˇ而杰克逊一直被认为是第一位“出身于平民的总统”。
到了19世纪90年代的平民党时期和接下来的进步党时期ˇ工人的状况才引起了人们的关注。本世纪初期内阁中才有了一位劳工干事ˇ直到1935年ˇ国会才立法保护工人组织起来与雇主进行集体谈判的权利。这就是全国劳工关系法ˇ也叫做瓦格纳法。在随后到来的经济大ˇ条中ˇ工人的劳动条件极为恶劣ˇ该法案力图保证工人的最基本权利ˇ防止雇主采取“破坏工会的行动”ˇ或者阻止雇主拒绝与工会打交道。
1947年的塔夫脱ˇ哈特莱法对瓦格纳法做了修正。虽然哈里ˇ杜鲁门总统投了否决票ˇ它仍得以通过ˇ成为法律。许多共和党人认为瓦格纳法案有失偏颇ˇ太偏重工人利益ˇ牺牲雇主的利益了。二战结束之后ˇ当共和党人在80届国会上获得多数席位时ˇ他们ˇ要纠正他们认为存在于禁止雇主有不公正行为和不禁止工人有不公正行为之间的不平衡。尽管工会认为法案ˇ制了他们集体谈判的权力ˇ但他们已学会了逐渐适应这一法律。
自20世纪初ˇ很少有公众瞩目的人物可以预见到今天全国工会所起的作用和影ˇ。他们在国家政治中ˇ在大多数州的政治生活中以及在许多地方的司法管辖权中已成为一支重要的力量。没有一位总统、一名公共官员在制定公共政策和竞选策略时不考虑工会的力量。
不过ˇ近几十年来ˇ工会力量已大为ˇ弱ˇˇ在仅有15ˇ的工人力量是联合起来的ˇ许多不再控制的行业已经取ˇ了工会ˇ强迫工人接受克扣工资和其它不利于工人的条件。里根执政时期形成了一种支持自由经济反对工会的气候。总统本人也成功地摧毁了一个工会ˇ即职业空中交通管制组织(PATCO)。这个组织从事非法的罢工活动ˇ反对它的雇主ˇˇ联邦航空管理局。具有讽刺意味的是ˇPATCO还曾经是仅有的几个支持里根在1980年竞选总统的工会之一。
将近20世纪时ˇ外交政策才从ˇ对沉默的地位上升到大多数美国总统和其它政界人物都非常重视的地位。技术的发展带来了交通和通讯的飞速发展ˇ这使美国政策制定者可以随时密切注视世界各地的变化。各国之间日益增长的ˇ互依赖性要求我们要放眼全球。
总统是美国外交政策的总设计师。在国际关系这幢大厦里ˇ他的主要顾问包括国务卿、国防部长、国家安全事务助理、国家安全事务委员会、参谋长联席会议以及各种各样情报部门的主管ˇ例如中央情报局和国家安全机构的负责人。由于ˇ法中规定参议院有权正式批准协约ˇ总统必须与参议院外交关系委员会保持密切的联系。由于国会有权管理财政事务ˇ任何一位总统都会尽可能地与国会众参两院的领导人物以及关键的国会成员保持友好的关系。尽管总统及他的行政管理顾问控制着外交政策ˇ他们的计划也常常具备支配性。国会特别ˇ制了行政权力ˇ而且在近几年的外交事务中也由ˇ极被动转为积极主动。例如ˇ1976年国会要求美国终止在安哥拉进行的所有公开的或秘密的军事行动。20世纪80年代ˇ国会又通过了种种规定ˇˇ制美国支持尼加拉瓜反政府武装。在这两个事件中ˇ所执行的政策都做了重大的修改。
正式的结构和关系远不足以说明全部问题。例如ˇ国务卿原本是官方外交政策上总统最主要的顾问ˇ负责整个国务院ˇ他应当把全部精力都放在外交关系上。然而ˇ近年来ˇ负责国家安全事务的总统助理在外交和执行外交政策方面所产生的影ˇˇ远远超过了国务卿。国家安全顾问地位提高的一个原因是因为顾问本人就是总统办公室的一员ˇ他们不仅易于接近总统也从政治上影ˇ总统。在里根执政时期ˇ特别是在伊朗门事件被揭露之后ˇ国务卿才又恢复了以往的ˇ赫地位ˇ但权力之争已经发生了。
按ˇ法的规定有权批准条约的参议院也面临着类似的局面。了解美国为什么在世界上采取目前的立场ˇ就有必要了解历史传统、非正式关系以及其它一些不十分ˇ着的微妙关系。批准协约的确使参议院在外交政策上起了一定的作用ˇ一个比众议院还要大的作用ˇ但却远不再有如它应当有的那么大的作用了。这些年来ˇ正式协约已渐渐被越来越多的行政协议所代替。从实际效果看ˇ一个行政协议就ˇ当于一个条约ˇ并具有完全的法律效力ˇ但它却不必经参议院批准。行政协议是由传统习惯形成的一种手段ˇ它不必受到ˇ法的制约。由于失去许多权力和威望ˇ国会十分恼怒ˇ力求控制行政协议。一个众所周知的例子就是1972年颁布的凯斯法案(Case
Act)ˇ该法案要求国务卿在磋商谈判期的60天内将行政协议的最终文本提交给参议院。这样就不再能合法地使国会对行政协议一无所知了。
总统在外交事务上的权力ˇ实际上几条ˇ当简要的ˇ法条款就已清楚地说明了。ˇ法规定ˇ总统为美国陆、海军的总司令。ˇ法已规定ˇ总统“经咨询参议院和取得其同意有权缔结条约ˇ但须经出席参议员的2ˇ3人数的批准”。此外ˇ“他提名ˇ并经咨询参议院和取得其同意ˇ任命大使ˇ其它使节和领事……”最后ˇ“他应接见大使和其它使节。”
作为总司令ˇ然使总统在军事政策上处于首要地位ˇ一般来讲ˇ也是制定外交政策的一个中心要素。尽管“宣战”的权力只属于国会ˇ总统却可以在正式宣战之前调兵遣将进入战斗状态ˇ许多总统都是在不经国会“宣战”的情况下就“开战”的。除去那些美国参与的大大小小的数次军事行动以外ˇ美国发动正式的战争仅有五次。即使是参与朝鲜战争和印度支那战争这类大的行动ˇ美国也不是正式宣战的国家。正如第8章所提到的ˇ宣战权议案虽然使总统发动国家战争的权力得到一些ˇ制ˇ但也第一次明确承认总统有权在不经国会授权之前采取行动ˇ因此实际上宣战权议案的效力微乎其微。
总统签订条约的权力以及派遣大使的权力都足以说明ˇ总统是美国外交政策上的官方发言人。他既然有权接见大使ˇ也就有权拒绝接见他们ˇ因此ˇ总统有权在外交上承认或拒绝承认其它国家。
本世纪美国外交政策的概况对于我们大多数人是很熟悉的。本世纪是以令人遗憾的公开的帝国主义时期开始的ˇ但这一时期与那些欧洲力量ˇ比是短暂的。它包括两次世界大战ˇ然后是所谓的与共产主义力量对抗的冷战ˇ导致了两次“热战”(但是未宣战)ˇ一次在朝鲜ˇ另一次在越南。在灾难性的越南战争的余波中ˇ一种小心谨慎(如果说不上是孤立的话)的情绪占了上风ˇ然而ˇ还不出10年ˇ一种新的激进主义又出ˇ了。军备开支不断上升ˇ国会似乎准备降低它强加给其它国家的人权和其它方面的要求ˇ这ˇ然是把它们作为外交政策上不时使用的筹码。无论怎样ˇ随着里根执政时期的结束ˇ巨大的财政赤字使早期制定的军备开支不得不做大幅度的ˇ减。
然而ˇ当1990年11月布什总统因伊拉克入侵ˇ邻的主要产油国科威特而派兵进驻波斯湾时ˇ军事力量早已准备停当。当实际战争于1991年初爆发时ˇ国会全力支持总统。公众也似乎完全站在了总统这一边。这场短暂的ˇ表面看来很成功的战争使全国沉醉于狂热的自我庆贺之中ˇ似乎是ˇ借此自觉地将越战的创伤抛至脑后。因为这次战争历时短暂ˇ美国伤亡人数很少ˇ总算可以轻松地喘息一下ˇ就ˇ以往平息了国家所面临的危机一样。这次战争以后ˇ总统的声望骤增。
后来ˇ明ˇ地ˇ公众对战争胜利的认知至少有一部分是军事保密检查制度的产品。那些看似完美无缺的武器装备ˇ事实上并不总是奏效的。虽然以美国为主的海湾盟军强迫伊拉克停止入侵科威特ˇ但情况并没有太大的改观ˇ凶残无情的萨达姆ˇ侯赛因仍大权在握ˇ不讲民主的统治者又回到科威特。沙特阿拉伯仍旧是一个残暴独裁的王国ˇ伊拉克仍在威胁周边的稳定。这股给布什总统带来极高声望的热情很快ˇ失殆尽。他在国内遇到的麻烦更使他的支持率在急剧下降ˇˇ到1991年末下降到50ˇ以下ˇ使他在1992年竞选联任中遭到惨败。即使在外交政策上ˇ总统也无法始终得到公众持续的支持。
在外交事务方面ˇ总统所受到的正式的核查比在国内事务方面要少得多。国会能够而且有时也确实能阻止总统做某些事情ˇ或者否决给予他的资助来阻止他从事一些活动。国会曾拒绝给尼加拉瓜反政府武装提供资助就是一个例子ˇ同时也是形成伊朗门丑闻的一系列事件的一个因素。自从20世纪70年代中期以来ˇ国会一直被认为是一个强有力的顾问和合作伙伴ˇ但是(也许很少有例外)它不大可能提出重大的革新建议或拟定重大政策。公众舆论会有一定的作用ˇ但是公众受到新闻媒介的影ˇ极大ˇ而新闻媒介趋ˇ于反映领导或高层杰出人士的政策观点。
自第二次世界大战以来ˇ美国的外交政策有几个ˇ着的标志。从40年代开始ˇ一般被认为是“遏制政策”时期ˇ意即遏制共产主义ˇ希望它在得不到发展的情况下逐渐ˇ亡。这是积极分子的一种做法ˇ与大多数美国人在二战前对世界的看法截然不同。从乔治ˇ华盛顿反对同别国“结为同盟”的时代起ˇ直到二战的前夕ˇ大部分时间ˇ多数美国人支持被称为“孤立主义”的政策。也就是说ˇ他们ˇ信美国应当专注于自己的事而将国际事务留给他人。第二次世界大战使得美国及世界上其它多数国家卷入其中。这场战争证明ˇ美国不能再保持孤立。同样ˇ在希特勒对土地的不断要求下采取的“绥靖政策”并未带来和平ˇ也未能ˇ制他的欲望。遏制政策似乎是个很好的办法。就如同孤立主义被遏制政策所取代一样ˇ遏制政策如果说没有被摧毁的话ˇ也被越南战争严重地ˇ弱了实力。遏制政策没有能够防止战争ˇ并且它也没能确保美国取得最大的收益。
越南战争之后ˇ是“缓和”时期ˇ或者国际事务紧张状态趋于松弛的时期。1980年ˇ里根的竞选活动及里根执政的早年ˇ美国对朋友和敌人一概采取敌对态度。也许是里根总统顾及他在历史上所处的地位ˇ在80年代的后期返回到一个更为谨慎的缓和阶段。1988年出ˇ了一场新的辩论ˇ总统和戈尔巴乔夫总书记之间的首脑会晤也ˇ得那样真诚ˇ以致于一些评论家总结道ˇ冷战已成为过去。他们的结论真是对极了。到1992年ˇ不仅两德统一ˇ东欧共产主义崩溃ˇ而且南斯拉夫解体ˇ苏联也已不复存在。在事发之前ˇ许多事件根本是无法ˇˇ的!
当然ˇ除了政策制定者对国际关系的实质所做的基本估计之外ˇ其它因素也总是在起作用的。所有国家都在以各种不同方式寻求自身利益ˇ然后找一些理由来为其行动自圆其说。通常ˇ它们的最大利益是以经济因素为条件的。遏制政策已被证明是不适宜处理中东问题的ˇ并且发生在伊朗、伊拉克、东欧和其它地方的一些事件是无法预测的ˇ至少对制定政策的人是如此。在一定程度上ˇ许多政府官员的既得利益也许起着关键的作用。对美国将与之打交道的人产生误解或缺乏足够的了解也是不可忽视的因素。有时效率低下以及信息不正确也是失败的原因。
一些人认为政策完全由经济利益、观念的盲目性或愚蠢的ˇ法或其它单个因素决定的。这些人ˇ然是把一个复杂的过程看得过分简单了。这种解释如果不能摆在正确的位置上的话ˇ就会弊大于利ˇ不论它们是否是以真实情况为根据。经济利益和思ˇ观念因素确实起了部分的作用。民族集团(例如犹太人或爱尔兰裔美国人)经常关心外交政策的某些方面ˇ并且给决策的官员施加影ˇ。如果某个特别的问题十分重要ˇ公众就会形成一致意见ˇ这或许也开始产生一定的影ˇ。
当出ˇ突发的危机而且形势趋ˇ于“统一在国旗下”时ˇ总统在外交政策上是最有权威的。1990年ˇ1991年的海湾危机就是一个很明ˇ的例子。随着局势趋于紧张ˇ公众的兴趣也随之增长ˇ武装冲突开始时ˇ公众支持率大大提高ˇ然而随着战后对萨达姆明确处置的拖延ˇ公众的支持率也慢慢地降了下来。引起理论家ˇ或许政策分析专家们极大不安的是ˇ外交政策无法简单清楚地做解释。
关于外交政策制定的评论也适用于我们讨论过的其它政策。特定的政策是以一般的政治和社会生活为基础的。在政策制定的过程中所考虑的主题的取舍、选择、甚至定义都受到历史和社会环境的支配。对美国政治制度职能的基本了解是了解政策及其制定过程的基础。它包括ˇ首先熟悉以下机构的构成和职能ˇ国会、总统的执行长官及其行政机构和法院。但这还不够ˇ还必须加上对政治的其它方面与其它机构之间复杂的ˇ互关系的敏感度ˇ政党、利益集团、传播媒介、联邦体制的运作以及它本身的政治文化基础ˇ包括对经济所持的信仰。要有效地解释政策ˇ只能借助整个社会政治体制。
前面所考察过的所有政策领域的主要特点是非正式的、无法预知行为和ˇ互关系的重要性、以及正式的和正规化的组织和程序的重要性。总统可能会拒绝考虑一ˇ政策提议ˇ就因为他的对手曾对此发表过讲话。一位关键的官员可能会生病或辞职。技术的改进ˇ使诸如传真机之类的新的通讯手段成为可能ˇ这就改变了利益集团的工作方式ˇ并且似乎威胁到特定集团的地位ˇˇ例如ˇ农场主或鞋匠ˇ或其它组织ˇˇ这是就他们的经济利益变成政策要求而言的。同时ˇ技术能对老问题提供新的解决方法ˇ诸如城市中供水不清洁或供水条件差的问题ˇ但也会产生新的问题ˇ诸如有毒的废物处理。
第二个关键论题是变化。每个政策制定人和集团的兴趣在不断变化。他们ˇ互的关系也随问题的变化而改变。在国内福利问题上持强硬立场的工会会发ˇ它同反对自由移民政策的保守派利益结为同盟ˇ对经济问题持保守态度的人会拒绝接受保守的社会政策ˇ诸如废除堕胎问题ˇ随着社会条件的变化ˇ似乎一时被人们寄予很高期望值的政策会失去其吸引力或ˇ出其不完备性ˇ昔日提倡不论有无工作均保障收入的人ˇ而今成了保障工作的倡导者ˇ认为只有工作才是解决贫困的办法。
政治体系是由许许多多生扯硬拽到一起、又ˇ互碰撞的利益构成的。作为一个整体ˇ这些政策利益和要求是不一致的、不和谐的ˇ并且几乎不可能放在一起。可以肯定的一个结果是ˇ并不是人人都对政治决策满意的。另外一个结果是ˇ一个民主、开放的政策制定过程最有希望产生只对极少数人构成伤害的决定ˇ并且产生近乎“最佳”的政策。
没有一个问题能够比有关烟草的生产、ˇ售、使用和作用的政策能更好地反映美国政府的复杂本质。第二次世界大战期间ˇ军队服务ˇ目允许烟草公司在国内和国外给美国军人提供大量的免费样品包装的ˇ烟。烟草是最常出ˇ在收音机和电视机广告上的商品ˇ并且公共政策也从本质上促进了烟草生产商和ˇ售商的利益。早先存在的正式和非正式的禁止在公共场所吸烟的规定慢慢减少ˇ实际上已不复存在。作为早期的遗风ˇ
“男士”一般不得在“女士”面前吸烟ˇ乘客列车上还保留有“吸烟”车ˇ。另一些车ˇ挂有“禁止吸烟”的标志ˇ但是这些标志完全被视而不见。售票员和其它列车工作人员常常自己就在“禁止吸烟”的车ˇ内吸烟。
1960年初期ˇ卫生局局长出版的题为《吸烟与健康》一份报告带来了缓慢的变化。公共卫生局明确地阐述了吸烟的危害ˇ随后又加上了对身体适应性的关注ˇ使人们意识到吸烟是对公共健康的一个主要威胁ˇˇ而且也是世界上婴儿夭折的最重要原因之一。新的研究结果表明ˇ吸烟不仅对吸烟者有害ˇ而且对吸入烟雾的其它人有害。甚至用纯经济学术语来说ˇ烟草的使用在创造死亡和疾病的同时ˇ当然也造成了巨额的开支。
所有这些关注的结果ˇ都以在公共场所采取积极的禁烟活动以及禁止广播电视播放烟草广告的形式表ˇ出来。卫生及公共服务部下属的公共卫生局坚决支持这些举措。里根执政时期担任公共卫生局局长的Cˇ艾弗里特ˇ库普博士(CˇEverett
Koop)态度强硬且坚持原则ˇ他在禁止烟草的使用上下了很大的功夫。
另一方面ˇ政府继续资助烟草业的发展ˇ农业部也继续鼓励美国烟草的外ˇ。实质上ˇ美国政府的态度自ˇ矛盾。卫生及公共服务部(HHS)认识到烟草对健康的危害ˇ正努力控制烟草的使用ˇ而农业部认识到从烟草的生产和ˇ售中可以在农业和商业上取得经济优势ˇ贸易部门ˇ诸如美国贸易代表办公室及商务部正在对ˇ制美国烟草的进口ˇ诸如禁止进口咀嚼烟草的行为做坚决的斗争。纵观里根执政时期对于经济利益的考虑ˇ负责烟草的种植和分ˇ的部门在有关烟草政策上同HHS的竞争占有明ˇ的优势。
最能反映这种优势的一个例子发生在1988年。当时担任卫生局长的库普博士兼任吸烟与健康部门委员会的主席(Interagency Committee on
Smoking and Health)。该委员会的主旨是协调各联邦机构及其烟草政策。该委员会在一次公众会议上宣布的议程就包括讨论美国增加其对其它国家ˇ尤其是对亚洲国家烟草的ˇ售量对健康造成的不利影ˇ。其它被邀请发言的代表中包括来自农业部、商务部及国务院的代表。
白宫的办事机构ˇ美国贸易代表办公室立刻表示抗议。一位发言人发出评论ˇ部门间委员会“正超越职权范围ˇ干涉贸易问题”。
被邀请的发言人之一ˇ前联邦贸易委员会主席迈克尔ˇ珀兹楚克(Michael Pertschuk)认为这引起了 “白宫权大的不满和愤慨”。对此ˇ卫生及公共服务部(HHS)迅速后撤ˇ这位发言人说道ˇ
白宫官员认为HHS无权插手外交事务ˇ任何涉及烟草贸易政策的讨论都将对美国与东亚的贸易关系产生不利影ˇ。在这种压力下ˇHHS改变了一下议程ˇ包括简要论述吸烟的国际影ˇˇ来自贸易办公室和国务院的代表认为没有必要参加此次会议。
由世界卫生组织主办的一场关于吸烟与健康的国际会议曾报导说ˇ吸烟人口的增加ˇ尤其是在亚洲ˇ其直接后果是ˇ到本世纪末下世纪初ˇ全世界患肺癌的人数将从ˇ在每年60万例增长到每年200万例。珀兹楚克指控说ˇ
“美国国务院、商务部、及参议院和众议院的一些议员”是“第三世界疾病传播的代理人”。他说ˇ“这不是美国值得人钦佩的一个方面”。
烟草的故事是一个极好的例子。如果说不怎么令人赞赏的话ˇ它反映了这样一个事实ˇ“政府”不是一个意见一致的整体。
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