第九章 联邦行政机构

公共政策的管理 

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行政机构权力的发展
今天的行政机构
独立的行政机构
五角大楼的特殊问题、税收和赤字
其它不易解决的问题
焦点透视ˇ价值436美元的锤子
建议读物

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在这个国家里ˇ事件不会以突发的形式而是按预定的方案进行。

ˇˇ玛瑟ˇ琼斯

我们很多人都认为ˇ政府行政机构和行政长官都是贬义词ˇ这是可以理解的。因为我们在与无论是政府或私营机构的大型组织打交道时ˇ不可避免地有过恼人的ˇ有时甚至是愤怒的经历。当然高等学府也沾染了行政机构那种令人不快的习气。在ˇ实生活中ˇ行政机构无非就是一些有组织的、被广泛接受并使用的、几乎在每个地方都需要的机构ˇ而且几乎做每件事都要与它们打交道。对于政治制度来说ˇ行政机构是具体实施公共政策的机构ˇ这些机构中的行政官员就是公共政策的执行者。

联邦行政机构和州、地方行政机构与其它国家的行政机构较为ˇ似ˇ不ˇ我们政治制度中的其它成份与别国的对应部分ˇ差那么大。无论在华盛顿、巴黎ˇ还是在新德里或莫斯科ˇ其行政机构大同小异。随着它们的规模和责任的日益增长ˇ行政机构已渐渐在各种政府职能中起主导作用ˇ其中一些机构逐渐地占据了统治地位。美国的行政机构也不例外。在他们的日常行政事务中ˇ联邦(以及其它)行政机构发挥着准立法和准司法的职能ˇ以及行政职能。自从新政开始实施以来ˇ随着规模和开支的不断升级ˇ行政机构已经成为美国最有实力的利益集团ˇ而许多重要的私人利益集团也在行政机构内部找到了自己的同盟者。

行政机构的一般特点是ˇ机构规章ˇ尽明确、组织结构严密、等级森严。他们往往在雇佣官员、解职和升迁上表ˇ出严格的控制权力。作为规则ˇ将职位分成几类ˇ与薪金和所要求的技术挂钩。尽管行政机构本身存在着缺点ˇˇ而且缺点不少ˇˇ但众所周知ˇ行政机构的专业化已经为政府的发展奠定了基础。正是行政机构的专业化造成了当今政府机构中的某些危机。

尽管各国的行政机构大同小异ˇ但美国政府机构的某些职能与别国ˇ应的行政机构的职能有所区别。在美国ˇ国家级政府的行政机构的官员不仅只对本机构的领导负责ˇ不仅要ˇ本机构的领导汇报ˇ通过他们ˇ总统汇报ˇ而且最高级行政官员还要ˇ国会负责ˇ汇报本机构的政绩ˇ有时甚至还会被要求出席作证。另外ˇ行政机构也逐渐发ˇ与ˇ应的国会工作人员保持密切关系很有必要ˇ因为这些国会工作人员对行政机构所产生的影ˇ常常ˇ当于或超过国会议员的影ˇ。ˇ比之下ˇ外国的大部分行政机构与本国的立法机构几乎没什么关系。因此ˇ美国行政机构的权力界ˇ并不ˇ许多学习管理的学生喜欢描绘的那样明确。

第二点差异源于美国的联邦主义。绝大部分联邦国内ˇ目都是联邦ˇ州级ˇ目ˇ由州机构负责管理ˇ使用联邦基金ˇ按联邦规章办事。这种分而治之的管理方式是在其它地方ˇ甚或在其它联邦制度下找不到的一种复杂的管理方式。另一个差异是美国行政机构一ˇ注重管制。这是由于美国比其它大国私有化程度高的缘故。其它国家ˇ公有制发展的趋势是行政机构创造运作而不是管制。

行政机构在公众中的影ˇ既具有实用性ˇ又具有ˇ征性。尽管总统及其内阁是行政官员中最惹人注目的ˇ但大多数人与之打交道的只是这个体系中的一部分ˇ无论是联邦的、州的、地方一级的。内务税收官员、邮政职员、摩托巡视员、社会福利保障官员、控制污染官员、公路巡逻队等等ˇ这些都是行政部门的一部分ˇ肩负着实施法律、贯彻政府政策的使命。行政官员日常工作的执法行为和对生活的行政意愿通常是以一种与立法起草者的意图不同的方式来实施的。就许多人来说ˇ与行政官员打交道的经历是我们了解政府及其政策目的的第一手资料。

ˇ法并未讨论联邦行政机构ˇˇˇ比之下ˇ大多数州ˇ法做了规定ˇˇ只是认为行政机构是总统的助手。ˇ法中对各行政部门只是一带而过。行政机构对公众负有的责任只能通过总统责任制来实ˇˇ因为总统有权任命各机构的负责人。尽管多数行政机构的雇员并不直接受总统和内阁的领导ˇ但却是自19世纪80年代通过潘德尔顿法案(Pendleton Act)之后实施的文职官员政绩考核制度的一部分。在此ˇ改革之前ˇ所有联邦一级行政官员的任命全是以政治资助者为基础的。1829年安德鲁ˇ杰克逊就任总统后ˇ决定既要任命自己的支持者担任联邦职务ˇ又要保证官员轮流任职ˇ他认为ˇ这是民主政体所不可缺少的。据说ˇ他曾讲道ˇ“党阀分赃”的原则也同样适用联邦官员的任免。这种委任资助人的原则成为一种惯例ˇ直到被政绩考核制度所替代。这种委任制度的一个后果就是ˇ联邦官职越设越多ˇ上台就职者可以更多地奖赏他们的追随者ˇ其数量远远超出了作为行政机构发展资源的政府新职能。尽管如此ˇ求职人数总是多于职位数。暗杀詹姆斯ˇ加菲尔德(James A. Garfield)总统事件结束了党阀分赃制度。因为这种制度的反对派在加菲尔德死后改革成功。我们ˇ在只能猜测暗杀者的动机ˇˇ他也许是精神错乱ˇ而且正好是个无政府主义的革命派ˇˇ但传统说法认为他只是一个“失意的政客”。

行政机构权力的发展

1789年共和国始创之初ˇ只有国务院和财政部ˇ以及战争部几个行政部门ˇ加上司法部长和邮政总长。联邦机构成员一共不到1000人。今天则已拥有14个行政部门(参阅表9.1)及各部门部长构成的内阁ˇ邮政局和邮政总长已不属于内阁。除了这些机构内的上千个处局外ˇ还没有大约3000个顾问委员会、董事会、委员会、专题委员会、协商委员会、专题小组、任务小组、工作小组等机构ˇ甚至政府自己也说不清究竟有多少个机构。

州政府ˇ在某种程度上ˇ包括市政府。其发展模式和权力分散的形式也与此ˇ似。很少有州和市政ˇ目不直接或不间接涉及联邦财政的。那些负责给各州拨款的联邦机构要求管理联邦资助ˇ目的州级官员必须是按政绩考核选拔上来的。这一要求十分重要ˇ因为政府雇佣人数的真正增长正是在州这一级。尽管一般都会认为联邦行政机构在不断发展ˇ但这些年来ˇˇ对比较稳定。在美国政府中任职的文职官员在整个劳动大军中的百分比实际低于50年代的百分比ˇ在里根总统上任之前就已呈ˇ这种下降趋势。里根上任后便宣布ˇ他打算大幅度地减少联邦工作人员。

许多州ˇ法已建立了ˇ尽的管理结构ˇ设立如公共卫生、公路、福利、高等教育、能源调控、金融、保ˇ、酒业管理和公共治安等具体的职能部门。很多城市都设有自己的市政委员会ˇ例如纽约市立公园委员会。这些部门有时可以自行任免官员ˇ几乎独立于总行政负责人。这种机构的自治权会导致无法调控或执行困扰大部分联邦行政机构的某些预期的职能。一旦有必要修正ˇ法或征得州议会的同意ˇ改革将更难开展。

表9-1

联邦主要行政机构

今天的行政机构

在全国一级ˇ包括邮政事业的联邦文职雇员大约超过300万人ˇ大多数不在华盛顿特区任职。多数文职官员所任职位颇具竞争性ˇ他们必须先通过书面考核或出具受教育程度的证明和有过类似经验的证明。有些机构ˇ例如涉外机构和联邦调查局等ˇ除了一般机关的文职官员考核制度以外ˇ还有他们自己独立的政绩考核制度。当然ˇ有些职位可以不按政绩考核ˇ有些被称为C类工作的职务则不必由竞争获得ˇ因为这些职位多是些本来就敏感或是决策性质的职务。一些非终身制高级决策行政官员ˇ高级总统内阁和其它内阁成员、法官、大使等官员也不是通过竞争而是任命就职的。虽然存在政绩考核制度ˇ各机构却经常把他们事先务色好的人挑选出来ˇ并安排这个人在适当时候注册受雇。不过ˇ这种做法也不错ˇ因为这么一来ˇ常常可以做到人尽其才ˇ上任官员也就不必忍受平常漫长繁琐的雇佣过程便可走马上任。

卡特政府希望改进全部行政部门以除掉那些被漫画家用来作幽默讽刺笑柄的臭名昭著的弊端ˇ所以ˇ于1978年通过了文官制度改革法。为了避免在高层领导机构中出ˇ无能之辈ˇ国会建立了高级行政官员管理中心(简称SES)。最高级文职官员可以选择参加SESˇ如果他们加入了ˇ从理论上讲ˇ他们调换岗位和职务升迁都将比不加入的人更容易些。因此ˇ该中心旨在提供一批可灵活调配的高级管理人才ˇ以备将他们派遣到所需要的各种机构中去。SES吸引人的地方是ˇ假如它的成员的政绩受到高度评价ˇ他(她)就能拿到一笔丰厚的奖金。中心也提供福利保ˇˇ尽管中心成员也许会调离ˇ任职务或干脆离开中心ˇ但SES保证他们在政府里能得到一份工作。在1992年总统大选期间ˇ布什总统针对一些行政官员不得人心的ˇˇˇ曾建议采取经济手段ˇ将中心成员的薪水降低大约5ˇ。

1978年改革法案取ˇ了以往的文官管理委员会ˇ建立了人事管理办公室(简称0PM)ˇ在与其它各种机构的合作下ˇ负责审查聘任联邦雇员。这个法案还建立了政绩考核制度保护委员会ˇ接受联邦雇员的投诉。这就精减了办事程序ˇ提高了效率ˇ并帮助安置那些不称职的雇员。

对于如何保护那些揭露本机构失误或错误的所谓“检举揭发者”ˇ该制度也做出了一些规定。不过ˇ这些人通常仍会冒事业受到损害的风ˇˇ而且他们的工作条件有时会急转直下ˇ变得更糟。

由于以任何理由开除一位文职官员仍是极其困难的事ˇ为使文职官员不至因行政机构的历次变动而受到损害或政治化所采取的做法ˇ或许不可避免地造成了保护无能之辈的后果。

许多在私营部门内存在的倾ˇˇ在政府部门中也屡见不鲜。某个电话公司的经理们可能会反对联邦或州级机构对电话公司实行严格的调控ˇ核能源工业的总裁们会对辐射泄露的危害或放射性废物的威胁说得尽量地轻描淡写一些ˇ同样地ˇ联邦机构的行政官员通常是那些把事业生硬的大部分时间ˇ磨在行政机构中ˇ反映着该机构鼓励发展的方ˇ的人。例如ˇ中央情报局和联邦调查局的官员对公民权利的态度与卫生和公共事业设施部的官员会有很大差别。公共卫生部门或联邦贸易委员会的专家对烟草广告的看法也会与农业部关心烟草利益的专家意见不一。

因此ˇ“政府”也不是持有特定、统一观点ˇ铁板一块的政体。各机构通常意见分歧。例如ˇ美国货物和公共设施的出口看似是由单一政策主管的ˇ亦即卖得越多越好。然而ˇ关心贸易问题的机构要同时考虑一系列更复杂的政策ˇ而且这些政策不总是兼容的。例如ˇ冷战期间ˇ许多产品的ˇ售被认为是国家安全问题。ˇ很多国家出口个人计算机(基本上ˇ前苏联及其盟国)也受到严格控制。商务部代表、美国贸易代表(简称USTR)、国务院和五角大楼在反对这类产品ˇ售的许多较量中已摆好了迎战姿态。他们各自的立场反映在促进贸易、促进发展双边关系、防止出ˇ长期性安全危害ˇ与例如日本等其它卖方竞争等方面各有其优先发展重点。这毕竟不只是个促ˇ的简单问题。冷战的结束也没有给这些冲突划上句号ˇ对峙焦点只不过从禁止ˇ某些国家出口一张货物清单上的商品转移到禁止ˇ另外一些国家出口另外一张不同清单上的商品罢了(例如ˇ禁止ˇ包括伊拉克在内的国家出口制造杀伤力强的武器原料)。过去曾被禁止的俄罗斯等国ˇ在也加入了贯彻新规则的行列中来了。

负责不同事务的机构自然持不同的观点。同样地ˇ许多政府机构ˇ如同社会中的其它机构一样ˇ培养他们各自的雇员对机构的忠心耿耿。这种培养雇员对自己的工作和所属的机构抱有热忱的态度是件好事ˇ但也会走入极端。如果行政官员习惯于调动工作和变换自己的目标ˇ那么ˇSES会对减少机构“帝国式的繁琐程序”和机构间争端有所帮助。但也存在着对各机构工作的影ˇ因素。各机构依法办事ˇ按照自己机构的规章制度办事。他们必须对国会的各委员会和他们自己的雇员负责。他们必须解释资金的使用情况。尽管里根政府、一些国会议员和一些政府机构试图大肆阻挠ˇ但信息自由法案仍给了公民查阅他们自己的纪录的权利ˇ虽然有一定的ˇ制ˇ但会对行政机构形成一种约束。另外ˇ政府机构ˇ就ˇ私营公司一样ˇ也必须是在减少环境污染等问题的ˇ制下运作ˇ在没有任何种族、性别或宗教歧视的ˇ制下运作。这一切连同许多别的因素(包括行政机构本身的复杂特点ˇ已经使行政机构有些寸步难行了)都对行政机构的行为构成了监督。

虽然各机构有着各自的监督机制ˇ但国会是行政机构的最大监督者。如果国会不拨款ˇ任何机构也无法获得经费。管理和预算办公室也负责各机构的开支ˇ但如果国会根本没有提供开支的经费ˇ管理和预算办公室也就无法批准各机构的经费开支。因此ˇ各行政机构可能会与国会众参两院分管他们的各分委员会保持密切联系。通常某个委员会的工作人员可以通过影ˇ委员会成员ˇ而握有真正的实权。

近年来ˇ国会试图通过使用立法否决权来加强对各机构的控制。根据立法规定ˇ各机构必须在采取某个行动之前通知国会ˇ而且还规定如果众参两院中任何一院通过决议禁止采取该行动ˇ那么该机构就不能采取行动。这一决议不会被总统否决ˇ也不受拨款委员会的管辖ˇ而是受有关立法委员会的管辖。但是ˇ1983年ˇ最高法院推翻了许多立法否决决议ˇ认为它们违反ˇ法。移民归化局诉查哈(1mmigration and Naturalization Service v. Chadha)一案的判决就引起了ˇ当大的混乱。

自从最高法院做出判决以后ˇ国会曾多次通过法律ˇ要求在实施立法否决前ˇ国会两院必须通过一ˇ联合决议。就是说ˇ国会规定ˇ在行政机构采取某个行动之前ˇ众参两院必须通过一ˇ联合决议ˇ表示同意或反对ˇ只要在ˇ定时间内其中一院未做出决议ˇ就等于否决了该ˇ行动。然而ˇ正如第七章所提到的ˇ国会也一直在通过法律ˇ其中包括真正实施立法否决的具体规定ˇˇ根据这些规定ˇ甚至在查哈一案之后ˇ从严格的法律意义上讲ˇ单独一院实施否决是不合法的。

尽管行政机构曾进行多次改革ˇ但绝大多数公职聘任仍要遵循人事管理办公室的规章制度。因此ˇ联邦机构的行政管理事务与人事事务是截然分开的ˇ换句话说ˇ那些监督各机构日常事务的人无权过问人事任免政策ˇ在选择雇员方面权力也极为有ˇ。这种制度好就好在能比较公正地雇用官员ˇ但也有弊端ˇ因为这么做的结果是效率不高。

独立的行政机构

全国一级行政机构的大框架之外还存在着一些独立的办公室和机构。这些机构可分为行政管理机构(如联邦储备系统州长委员会)ˇ调控机构(如联邦贸易委员会)ˇ或法人机构(如田纳西流域管理局)。其它独立行政机构请参阅表9ˇ1。这些实体ˇ自1887年由国会设立以来ˇ由总统任命的行政官员担任各机构的负责人。他们的主要责任在经济方面ˇ特别是在某些领域ˇ如能源、资源等的管制方面。这些机构集中了强大的联邦权力ˇ几乎构成政府第四大主要机构。管理这些机构的高级官员理事会以及同类委员会从正式意义上讲独立于总统ˇ不受总统控制ˇ因为他们任职时间交错、固定ˇ这样可以ˇ制总统通过任命官员控制这些机构的权力。这种自治权也遭到许多非议ˇ尤其是直接针对联邦储备委员会及其控制贷款和货币政策的权力。

尽管有些抱怨ˇ近几十年来ˇ这些独立机构已越来越服从总统的管理。总统任命官员的权力虽然有ˇˇ但仍可参与管理这些机构ˇ也可对这些机构实行预算控制。一些独立机构的评论家指出ˇ他们已成为本该由他们去调控的行业的支持者ˇ而不再能实ˇ他们的意图了。加之ˇ在某些情况下ˇ他们对总统的辅助性作用增强了总统在经济方面的权力。1992大选年ˇ由联邦储备系统发起的利率之争就是一个典型的说明。其它评论家则呼吁加强总统控制权ˇ防止行政ˇ目被ˇ互矛盾的机构政策拦腰切断。还有一些评论家认为ˇ这些独立机构简直就应该取ˇˇ因为他们对经济的调控是失败的ˇ使本该受益的不受益ˇ不该受益的受益了。无论结论是什么ˇˇ然ˇ行政管理这一复杂的领域是最需要改革的领域之一。卡特执政以来开始减少调控ˇ在里根和布什执政时期又大大加快了减少调控的步伐。这个体制的职能的确发生了改变ˇˇ尽管出ˇ了一些罕见的改进ˇˇ然而ˇ从整体上来说ˇ减少调控是否使公众得到了好处ˇ还值得怀疑。

五角大楼的特殊问题、税收和赤字

本世纪内ˇ行政机构的增长大部分是由国防部的扩大造成的。该部雇用了大部分联邦文职行政官员ˇ另外还拥有几百万的军队ˇ第二大部门就是ˇ在的邮政总署。而人数最少的部门当数退伍军人事务部、卫生和公共事业设施部和财政部。这些部门的雇员只占国防部人员名单的一小部分。

在政府制定政策的过程中ˇ预算分配在很大程度上也决定着对各部门的影ˇ。在这方面ˇ又是国防部独占ˇ头ˇ分得最多的预算ˇ占全部预算的lˇ3ˇ进入80年代ˇ尤其是里根执政以来ˇ由于他明确地采取ˇ减几乎其它所有政府部门的开支ˇ因此ˇ国防部的预算分配百分比仍呈大幅度增长趋势。随着共产主义信仰的动摇以及苏联的解体ˇ国防部的预算ˇ在已呈ˇ出缓慢下降的趋势。

另外还有一些ˇ然与军备有关的其它开支ˇ目ˇ包括退伍军人事务、对外军事援助、宇宙空间ˇ目以及过去战争欠下的国债利息。这些ˇ目都增加了与国防有关事务的预算开支的百分比。纵观里根政府1981年后预算赤字翻了三番ˇ而且还在继续上升ˇ而联邦预算中增长最快的部分就是国债利息。如果继续保持这种增长趋势ˇ仅国债利息一ˇ就将很快ˇ耗掉全部联邦预算!有人认识到这一点ˇ已尝试了许多方法降低赤字ˇ但至今为止ˇ所有努力都未奏效。

赤字仍然无法得以控制。赤字是日益增长的军备开支和1981年大幅度减税造成政府收入锐减的结果。几个月后ˇ大幅度提高税收也不足以抵ˇ早已出ˇ的税收亏空ˇ把赤字降至可以控制的水平。这些举措主要是成功地征收了许多可以替代所得税的税ˇ。所得税一ˇ是按累进的税收政策征收的ˇˇ也就是说ˇ穷人纳税税率要低于富人。

早在1961年ˇ里根就已表示反对累进税率原则。80年代早期税收上的变化也可以反映出里根的基本观点。1986年税收改革进一步深化ˇ就连所得税这一累进原则也遭到大大ˇ弱。这是里根政府反对累进税收政策的又一胜利。1986年通过的法案使许多极贫困的人免于纳税ˇ取ˇ了扣税的不少ˇ目ˇ使得累进税收制中的累进扣税ˇ目比以前更少了。在另一方面ˇ该法案也压缩了税率结构ˇ降低了最高税率ˇ使那些很富有的人所缴纳的税金税率比假如他们是中等收入时稍高一些。布什总统也反对增加税收ˇ这种税收结构就得以继续保持下去。

赤字反映出军备开支的强大影ˇ。整个美国经济的大约20ˇ一25ˇ从某种程度上讲要依靠军事开支。极少几个国会选区内不设有军事驻地或军事承包商的。五角大楼职员中的高级官员和军事工业的高级领导阶层之间关系极为密切。数百计的军队领导人和一些文职行政机构的负责人退休后都在国防工业领域谋职ˇ还有一小部分人ˇ离开军事工业ˇ加入五角大楼或白宫任职。这种经济实力与巨大的机构阵容ˇ结合ˇ使国防部比它的同类ˇ其它各部高出一等ˇˇ有特权。联邦开支优先ˇ目的任何变化势必包括五角大楼。

即使在福特和卡特执政的和平时期ˇ军备开支也继续上升ˇ在里根执政时期ˇ即使是和平时期ˇ军备开支仍以较快速度增长。由于志愿兵服役待遇的提高ˇ士兵的养老津贴和其它福利ˇ目也间接地增加了开支。尽管战争威胁已急剧下降ˇ国防预算的形成和监督或者国防预算支持下的庞大机构至今为止仍未出ˇ任何改革。

其它不易解决的问题

联邦行政机构(从某种程度上讲也包括州级行政机构)的三大互ˇ联系的特点ˇ对于今后政府结构的影ˇ令人不安。这三大特点是行政机构数量越来越多ˇ分工越来越细ˇ寿命越来越长。首先ˇ新增机构的数量以前所未有的速度增长(尽管倾ˇ于成批制造机构)ˇ尤其是在20世纪。因此ˇ我们发觉ˇ今天的联邦行政机构拥有的组成部分比它以往拥有的雇员还多。这样的繁殖不可能减弱。

第二ˇ行政机构数量的增加也是由于行政管理分工的精细。一个问题或一种职能ˇ或许由一打的机构来负责而不得解决或不能实施ˇ例如ˇ穷人提供的服务、毒品管理或收集信息资料等。这些机构缺乏协调ˇ有时甚至发生冲突。这种分工的精细一般地不是有意造成的。只是行政机构繁殖的偶然结果ˇ但却是真实存在着的特点。

第三ˇ政府机构寿命越来越长ˇˇ近乎永恒ˇˇ时间一长ˇ前两大特点就更突出了。政府机构是经久耐用的。一ˇ对机构进行广泛抽样调查的研究表明ˇ1923年的一些机构的85ˇ到1973年仍然存在着ˇˇ这个百分比比商业机构还高。内阁一级的机构甚至没有不存在的ˇ尽管邮政总局是以前的邮政部实行巨大改革后建立起来的。罗纳德ˇ里根认为取ˇ某个内阁机构并非易事ˇ他宣誓就职时曾表示要撤ˇ能源部和教育部。尽管任职的头一年ˇ他在立法方面取得了很大成功。但他的撤部建议却不了了之。最终ˇ里根总统不仅不再提撤部之事ˇ而且ˇ事实完全ˇ反ˇ他还建议把退伍军人行政管理局也升至内阁部门一级ˇ从此ˇ建立了退伍军人事务部。

无法用一个或可预示的理由来解释为什么取ˇ了有些机构。改革是主要原因。将某些职能转换到其它机构ˇ迫于政治压力而拒绝成立新机构或将某些职能转让给私营部门ˇ撤ˇ陈旧的机构或控制新的机构的做法仅仅是一ˇ希望而已。

政府工作的这三个特点的重要性反映出边境政策或控制国家疆域及管理的问题可以说明ˇ联邦政府全权负责对疆域的管辖(但联邦主义意味着各州及地区机构的管辖范围要受到国家疆域边界的ˇ制ˇ这些机构不能危害这些边界)。联邦对疆域边界的管辖责任不是交给任一个机构来承担。内阁各部中国务院、司法部、财政部、内政部、卫生和公共事业设施部ˇ以及农业部都分别ˇ有一定的管辖权。各部均在边界疆域地区没有办事处。即使连边界上居民迁移和货物买卖这一最基本的问题也分属两个完全不同的机构和部门管理ˇ一个是管理货物的海关总署巡逻站ˇ归属财政部ˇ另一个是管理迁移居民的边境巡逻站ˇ归属司法部。最近ˇ为了ˇ除边界管理的混乱和凌乱的分工ˇ提出了一ˇ建议ˇ让管辖边界问题的各机构彼此经常联系ˇ以便容易协调合作(合并成一个机构是不可能的)。但这一建议未得到支持。鉴于以上所述的三大特点ˇ所有这些机构有可能继续存在ˇ还可能设立新机构ˇ在边界政策和管辖权上将继续存在分散管理ˇ莫衷一是的局面。

1976年4月ˇ科罗拉多州通过一ˇ“日落法案”ˇ要求所有政府ˇ目和机构定期接受审查ˇ取ˇ或重新组建那些效率低下的机构。其它各州也纷纷效仿。联邦主义将又一次被证明是美国创造性改革的源泉ˇ但实际情况并不令人十分鼓舞。“日落审查”看上去仅仅是又设立了另一个行政机构而已。

自由获取信息是另一难题。在这方面各州已提供了很有价值的典范。要ˇ获取信息ˇ需知从政府机构可以获取何种信息ˇ做这些需要的仅是极大的耐心ˇˇ这大概一部分是由于行政机构酷爱把匿名权和保密当作职业特权吧ˇ同时ˇ一些机构没有额外人手ˇ很难按规定审理那些又繁琐又冗长的要求。尽管1967年通过了自由获取信息法案ˇ信息的流通也没有明ˇ加快。大多数机构会十分精明地将他们不ˇ透露的信息归入可以保密的9类信息之列。有些州甚至还规定了披露信息以及保护隐私的更为严格的标准。对此ˇ国会必须进行监督ˇ但是这种监督也不能保证会带来改观ˇ而且会更多地造成对信息流通的ˇ制。很多机构以及国会的一些议员早已对公民可以随意获取信息忍无可忍ˇ他们支持以往里根政府ˇ制自由获取信息法案的做法。

最后ˇ存在着对政府机构收集到的信息种类和数量以及如何处理这些信息进行改革的需要。一些机构直接从事针对公民的间谍活动ˇ例如中央情报局(CIA)、联邦调查局(FBI)和国防部情报局(DIA)等ˇ一经披露更增加了对这一问题的注意。每个机构的改革都受到了欢迎。然而ˇ控制情报活动这一基本问题并未解决。只要国会、总统和最高法院“放手让他们干”ˇ那么“国家安全”这个词就似乎又一次重新获得了过去的一部分能力ˇ无论涉及什么问题ˇ都可以自然而然地得到支持。

在生活的各个领域里ˇ信息资料都被并正在被收集ˇ这表ˇ了行政机构希望肆无忌惮地无处不在的愿望。随着计算机的普及使用ˇ侵犯隐私权的问题也有所增加。每一点点信息只要收集到ˇ就可以轻易地存储、整理并提取使用。非法搜集信息使这个问题变得更加复杂ˇ但是即使是合法获取信息也构成一种威胁。ˇ对有ˇ的人成为军方情报部门非法政治监视的对ˇˇ但几乎每一个美国成年人都是美国政府档案部门的一宗档案(如果我们再加上一些非公用形式的存盘ˇ例如信用证和营ˇ信息ˇ那么平均每个成年人就会被几十种官方纪录记录在案)。仅各种联邦政府收集信息形式的名称目录就长达近四百页。

庞大行政机构的存在是必然的。它们的主要特点就是大量的记录存盘制度和无以计数的普通雇员形成了铺天盖地的机构ˇ这些机构通常是重叠的ˇ有时甚至互ˇ竞争。庞大的政府官僚机构已经牵涉到了普通公民的生活。专制国家无不愿意控制公民生活的各个方面ˇ但在美国ˇ只要在法律许可的范围内ˇ人人都应该自由自在地生活ˇ任何权利不得受到侵犯。如前文中指出的政府官方滥用职权足以证明官僚机构是多么危ˇˇ即使是权力有ˇ的政府。行政机构倾ˇ于尽可能地收集资料。从自由的角度看ˇ如果这些信息被滥用ˇ那么收集信息就是ˇ当危ˇ的。从效率的角度看ˇ没有必要收集信息ˇ而且无疑是昂贵的。

从事机构研究的学术人士也承认ˇ行政机构大量存在的当今世界里究竟谁负有责任ˇ这是严峻的民主问题中的一个。绝大多数政府机构内部都有清晰可见的一系列控制机制ˇ但这些机制是如此的复杂ˇ以致在采取行动或做决定时ˇ几乎不可能职责分明。有些行动几乎是该机构没有明确意图的冲动。在这种情况下ˇ官僚们(包括高级决策人)也许认为他们自己应该被迫起来辩护并延长这种状况来保护自己。例如ˇ在越南战争期间ˇ有一派人士认为美国是在做出了错误判断的基础上卷入战争的ˇ但是已经卷入战争的局面只能继续ˇ以便证明以前做出的决定是正确的。

行政机构的存在是为了把政治决策付诸实施。有一种典型的看法认为ˇ总统会发觉很难ˇ如果不是不可能的话ˇ如果行政机构不同意总统要尝试的政策而非让这个不情愿的行政机构去执行他的政策ˇ那会是很困难的。当然ˇ这其中也有一定的道理。如同其它机构对待总统一样ˇ行政机构会发ˇ自己有ˇ当大的反对权ˇ这种权力不能说是否决权ˇ但至少可以阻挠总统实施他ˇ实施的政策。正如总统或许会发ˇ该机构不予合作ˇ在一定程度上有反对他的ˇ目的权力一样ˇ也正如总统会认为行政机构对他的指令不是拖延就是以与他的意图不同的方式执行一样ˇ总统也有对行政机构的强大的否定权。实际情况并不总是偏ˇ于对行政机构有利。尼克松时期ˇ总统对许多ˇ目怀有敌意ˇ不仅是行政机构的ˇ也有国会的ˇ而这些ˇ目都是希望继续执行下去的。尼克松凭借娴熟的管理技巧ˇ终于减缓了许多ˇ目的进展ˇ仅仅行使了总统的行政动议权ˇ在实际上终止了许多ˇ目的实施。同样地ˇ尽管罗纳德ˇ里根赢得了国会ˇ当多的支持ˇ也还是比许多观察家所预料到的更成功地ˇ减和取ˇ了很多ˇ目。令人悲哀和沮丧的是美国政府(或者任何一个政府)所拥有的最大权力也许是ˇ极的ˇ这种权力比起以积极的、具有创造性的方式去处理当今纷杂的局面来一定更能轻易地去破坏、去延缓ˇ或去制造ˇ极行为的效应。

代表制的民主理论和美国政府基本的理论就是人民最终控制公共政策。如果他们不能直接参与管理ˇ他们至少可以“赶走那些无赖”ˇ代之以其它他们信任的人(其它人就是那些人民ˇ信不是无赖的人)。但是ˇ对于一个建立在庞大行政机构基础上ˇ其官员是按政绩选拔ˇ而不论所选官员奉行的政策内容的政府来说ˇ这个理论是不合适的。即使在理论上讲。所选举的新官员也不会代替按政绩任命的官员。那种原来认为行政管理和政策是两码事的观点是错误的ˇ那些研究公共行政管理的学派ˇ在意识到行政管理本身就包含着制定政策ˇ因此必然影ˇ政策。如果公众对官僚们不满ˇ他们也不能简单地选举出新官员去指望他们罢免那些凭政绩任命的官员ˇ因为ˇ如果那么做ˇ会被认为是对政绩考核制度的攻击ˇ是在“耍弄政治”。

这是一个棘手的问题。正是行政机构多如牛毛的缺ˇˇ才使我们备受鼓舞地注意到有许多官员在克尽职守地ˇ身于公众事业。尽管政绩考核制度并不完善ˇ但它的优点却是ˇ而易见的。认识到行政机构总的不足之处以及政绩考核制度的弊端ˇ并不是要重新改革或干脆取ˇ凭政绩任命官员的制度。在严厉地抨击政绩考核制度之前ˇ人们还必须考虑任何其它可选择的做法的弊端。设置文职官员机构的意图的确是要减少首席行政长官对于实施法律或根据长官意志不实施法律的行政职能大军的控制ˇ但没有人会完全取ˇ这一ˇ行制度ˇ回到旧的、腐败的、党阀分脏制度上。设置文职官员机构的另一个意图是回答ˇ对于困难的局面ˇ不是革命ˇ而是直接地进行改革。但一些评论家认为ˇ改革会带来更多在政治上提供资助保护的人ˇ允许当选的政策制定人有影ˇ行政机构的余地。

假如革命不是问题的答案ˇ那么官僚政府的含义仍然足以令人不安ˇ使改革成为绝对必要。从更深一层意义上讲ˇ官僚政府与民主是水火不容的。按定义ˇ行政机构是处理日常事务、讲求效率的一种组织ˇ考虑个别和例外是与规章制度不ˇ符合的。一个只关心个别事务的政府有时会前后不一致ˇ效率低下ˇ而民主政府几乎不可能逃避个别问题。行政机构有能力摆脱行政监督也正好说明行政机构可以不受公众控制ˇ而衡量民主的最主要标准就是公众能够控制行政机构。但是ˇ行政机构的存在是必然的ˇ因此ˇ必须找到能ˇ制行政机构ˇ错误的方面发展的途径。这个问题的答案是建立行政机构的行之有效的政治领导层。这并不一定意味着总统要有更大的控制权力ˇ当然ˇ一定的总统监督对于行政机构贯彻执行总统的政策是必要的。国会也可以发挥重要作用。国会已经在会计总局中建立了一个有效的调查机构。如果这个机构扩大员工规模、权威和国会的支持ˇ那么ˇ当遇到棘手问题时ˇ国会就一定能起到更大的政策制定作用。建立这样两种控制机构ˇ两者都对公众负责ˇ就使行政机构至少间接地对公众承担起责任ˇ保障公众不受武断行为的侵害ˇ这是民主的需要。最后ˇ较小的集团能够发挥更灵活的作用ˇˇ因此ˇ民主似乎需要权力下放。

美国国防部ˇ通常也称为“五角大楼”ˇ多年来一直受到指责ˇ说它逃避了其它政府机构所受到的严密监视。例如ˇ费用超标ˇ是指某样产品超过和高出原定合同价格的部分ˇ五角大楼就经常发生“费用超标”ˇˇˇ其中最为极端的一个就是五角大楼购买的大型载货飞机ˇˇ洛克希德C一5A银河号ˇ在60年代末造成巨额成本超标ˇ超过原定价格约20亿美元。这20亿美元还不是成本ˇ仅仅是超标准的那一部分ˇ数额之巨大ˇ 占了当时整个联邦预算的ˇ当大的部分。而这仅仅是一个ˇ目。即使某个文职行政机构有这么多钱供它挥霍ˇ那些一直在审核开支ˇ目的审计员和会计员们也绝不会同意该机构超过约定价格持续支付货款ˇ他们更不会同意如此高价支付购买那些诸如螺丝、垫圈、锤子等简单工具。

另一方面ˇ雄心勃勃的新闻记者以及其它人多年来一直在揭露五角大楼挥霍浪费、管理不善的事例。其中ˇ许多种仪器设备成本有时甚至高出当地商店以零售价格出售的、随处可买到的同样产品的100倍。一些“敲警钟的人”或一些机构雇员们在尝试实行正常的审计手续ˇ以阻止这种ˇˇ的发生。五角大楼的行政机构也时常有所反应ˇ但他们不是重新审查办事程序ˇ而是报复那些“检举揭发者”。不论是民主党执政还是共和党执政ˇ都没有资格自豪地说ˇ他们能够很好地处理国防部挥霍浪费这一问题。无论哪个大党执政ˇ总会受到这方面的不断指责。

但是ˇ就ˇ行政机构的其它问题一样ˇ这个问题也有许多ˇ反的方面。五角大楼内部已经出ˇ许多改进的实例ˇ这都是由官员自己采取措施的结果ˇ而且按正常的审计手续也已查出了许多超标的定价做法ˇ对此五角大楼丝毫不加掩饰地予以揭露。1982年和1983年ˇ一场关于购买零部件的重要争议终于在1984年引发了国会听证会。会上那些“耸人听闻的故事”多得让1983年8月ˇ 国防部部长卡斯珀ˇ温伯格(Casper Weinberger)发表了一份备忘录ˇ告诫全体五角大楼行政和决策官员ˇ国防部在国会和广大公众面前的可信度已经岌岌可危了。

引起许多评论家纷纷指责的是“价值436美元的锤子”事件。锤子是海军购买用来修理Fˇ18战斗机航行仿真器的工具ˇ中的一件工具。另外一些骇人听闻的事件揭露出小型部件价格增长得极高ˇ有时这一次购买价甚至是另一次购买价的10倍、20倍ˇ甚至30倍以上。其中最恶劣的是ˇ一个小小的垫圈从l美分竟涨至1ˇ56美元。

多年来支持五角大楼的国会保守派议员和自由派评论家一样ˇ关注着目前这种局面ˇ部分原因是因为国家的财力未做到财尽其用ˇ部分原因是过多负面宣传会危及里根政府把军事力量建设推ˇ预定水平的努力的积极性。 自由派和保守派都倾ˇ于同意价格竞争ˇ至少在绝大多数情况下是有必要的。许多人还赞成国防部总视察员在1983年10月ˇ参议院武装设施委员会提出建议时所指出的ˇ整个采购体系存在着明ˇ的缺ˇˇ并不是所有的负责采购和库存管理的人都有“价格意识”。

国会于1983年采取了一ˇ改革措施ˇ要求武器供货商出具他们的产品保证书。但1984年ˇ来自北达科他州赞成这一要求的共和党参议员马克ˇ安德鲁斯(Mark Andrews)指责说ˇ当年3月五角大楼实施的新规章根本没有执行国会通过的法律ˇ而是在破坏国会的法律。新规章准许作为例外的产品太多ˇ在他看来ˇ法律已成为一纸空文。五角大楼全部采购合同中大约20ˇ为供货商报ˇ成本ˇˇ无论成本高低ˇˇ再加上利润ˇ成本的百分比。很ˇ然ˇ在这种规定下ˇ 官员对节省费用几乎没有积极性。新规章准许按此类合同采购的所有产品均可以不出具产品保证书ˇ或者所出具的产品保证书名不符实。因此ˇ新规章就给了供货商一个极好的借口ˇ他们会夸大产品保证书成本太大ˇ完全没有必要附上保证书。参议员安德鲁斯和他手下的官员均持这一观点。

通常ˇ涉及成本的问题是由于局ˇ性的规定阻碍了竞争的成果。例如ˇ空军需要为一架波音AWACS飞机上的一只踏凳的腿配置三个塑料套子ˇ波音公司便如同他们设计制作其它零件一样地设计了套子ˇ并专门设计了工具制造了所需要的3只套子。一位海军军官抱怨该公司此ˇ产品的报价太高ˇ竟达3136ˇ61美元。ˇ息传出去ˇ引起很大不满ˇ这时ˇ空军才发ˇˇ原来他们所需要的东西在市场上只需每只套子34美分就可以买到。即使那样也还是造成了一些浪费。这个价格只能在一次性购买40只套子以上时才能成交。

具有讽刺意味的是ˇ “价值436美元的锤子”还似乎算不上不可思议的高价。它只是价值847,000美元的那只工具ˇ中的一件工具ˇ整个工具ˇ的间接费用和利润被平均分摊到每件工具上ˇ而不考虑每件工具的成本。这把锤子ˇ本来公司只耗费成本7美元ˇ再加上3美元的包装和运输费用。因此ˇ总共也就是10美元一把ˇ但是ˇ会计计算时ˇ把整个工具ˇ的利润也平摊了一份给这把锤子ˇ因此这把锤子似乎值436美元。这其中还有在抗议声中被忽视的一个重要问题。那就是ˇ究竟为什么政府要付10美元买一把公司只花7美元购得ˇ包装在一只盒子中ˇ然后送到政府手中的锤子?即使不考虑会计计算方式ˇ仅一件产品的净利润就接近43ˇ。使得人们不禁要问ˇ其它产品的利润究竟会有多少呢?

五角大楼内部的行政机构是不可能深究这个问题的。行政机构的总趋势是维持原状ˇ或在原状上稍有发展ˇ同时ˇ尽量避免出ˇ新问题。正如参议员安德鲁斯1984年3月15日在ˇ参议院国防事务拨款分委员会所做的讲话中指出的ˇ五角大楼对于要求出具产品保证书的法律所表ˇ出来的态度足以说明ˇ”行政官员只要他们愿意ˇ就可以使一条法律名存实亡”。

建议读物

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