民主立法体制的类型
立法者ˇ人民代表还是自由发言人ˇ
美国立法机构的职能
制定法律
监督行政管理
其它职能
国会的权力
国会的结构和组织
国会的组织
委员会体制
国会议事程序ˇ议案通过的曲折道路
国会的未来
焦点透视ˇ国会、赤字和ˇ法
建议读物
立法机构的专制是为公众所害怕的真正威胁。
ˇˇ托马斯ˇ杰弗逊
在每个社会里都必须通过一定途径ˇ将一些基本规则确定下来ˇ用于调节每个社会成员之间以及每个成员与团体之间的关系。在ˇ代政治体制下ˇ它就是立法程序ˇ通过指定某团体作为全体公众的规则制订者ˇ最终正式通过法律。这一程序不仅可以制定维护一个有凝聚力的社会所需要的规则ˇ而且还引入如何通过集体力量制定决策的一些措施。在民主国家里ˇ立法程序为广大公众提供了管理国家的发言权ˇ只要他们愿意使用这个权力。
尽管几乎所有当代政治体制都实行了某种形式的集体决策模式ˇ而且一些“原始”社会几乎完全由公众参与国家管理ˇ纵观人类历史ˇ仍有许多领导人通常是ˇ有管理政府的全部权力ˇ极少受到某种机构的制约。西方世界立法机构的发展多半可以说是有目的地反对一人专制统治的结果。在一些社会里ˇ一个团体或某种形式的议会有着传统的代言人的职能ˇ而且也发挥着为适应变化环境制定新规则的职能。但这些规则似乎对立法发展并未起到太大作用ˇ倒是那些贵族们总能ˇ制住国王滥用权力ˇ实ˇ贵族阶级自身的利益。正如我们所知ˇ立法程序的演变是十分缓慢的ˇ目的是调控政治生活ˇ从理论上讲ˇ是代表广大公众的集体利益的。
在西方民主国家里ˇ立法采取两种主要形式。绝大多数国家都采用议会制ˇ由立法机构推选行政长官ˇ并不实行权力分立。如果行政长官与议会之间产生严重分歧ˇ就由公众在下一届新选举中做出决定ˇ究竟是由原来在位者继续执政ˇ还是让位给另一派政党。在这种政体下ˇ各党派内部有ˇ当强的纪律约束和责任ˇˇ也就是说ˇ政党可以在很大程度上控制议会中本党议员的选票。这种制度既能使公众参与政府的主要决策ˇ又能使公众ˇ信ˇ政府将按照选举时获胜党所宣扬的施政纲领ˇ前发展。
议会制政府是几个世纪以来在英国产生发展起来的民主原则的必然产物。作为惯例ˇ议会制政府分为两个部分ˇ国家元首和政府首脑。但也有一些例外(例如一些非洲国家的政府形式)ˇ国家和政府首脑往往是合二为一的。在英国、丹麦、挪威、荷兰以及其它一些国家ˇ君主就是国家元首ˇ在非君主议会制国家里ˇ国家元首通常就是总统。国家元首主要发挥礼仪性的职能ˇ例如ˇ授予荣誉、接待大使和拜访高层人物以及行使其它ˇ征性的权力。有些国家元首在危机之时的确握有实权ˇ许多元首可以正式任命首ˇ或充当武装军队的总司令。然而ˇ议会制政府的真正权力掌握在政府首脑手中ˇ通常称为首ˇ。首ˇˇ连同议会从所在阶层中选出的部长或部门领导者一起真正行使执政机构的权力。
另外一种民主议会制的类型就是总统制政府ˇ主要是在美国和一些拉丁美洲国家ˇ如墨西哥。区别这两种形式的政府的最主要原则是权力分立。立法机构在特定期间举行选举ˇ与总统选举分开。与议会制不同ˇ重大选举不能是无规律地举行的。因为它们同在一个议会制下ˇ所以ˇ必须在一个有规律的周期内按指定时间进行。立法机构和执政机构互ˇ独立ˇ这意味着他们彼此可能会在ˇ当长的一段时间内保持较大的意见分歧。一旦出ˇ分歧ˇ该体制无法立即举行新的选举来征询公众的意见ˇ只有等到此届任职到期。许多政治学家正是由于这个原因而不喜欢权力分立。他们认为ˇ这样会使政府工作ˇ入僵局。ˇ比之下ˇ议会制会有些效率。但另外一些政治学家则倾ˇ于总统组阁ˇ因为它使政府机构稳定。总统制不会出ˇ议会制有时会出ˇ的那种草率、频繁的政府更迭。例如ˇ自从二战以来ˇ意大利政府领导人的职位易主次数超过了50次。
因为立法机构是订立规则去约束整个社会的团体ˇ因此在所有自由民主的社会里ˇ立法机构都扮演着一个举足轻重的角色。尽管ˇ政治理论家们常常将立法机构的职能和作用归结为是广大公众的代表ˇ但是ˇ对立法机构应具有的职能却没有达成固定的共识。一些持极端观点的人认为ˇ民主选举产生的立法机构成员应反映把他们选进立法机构的人的愿望ˇ他们应该作为立法机构中公众的代表发挥职能。另一种极端观点是保守派理论家爱得蒙德ˇ伯克(Edmund
Burke)ˇ1774年ˇ在他当选英国下院议会议员之后提出来的。他表示ˇ选民选他成众议员ˇ是要他代表国家的至高无上利益ˇ因此他将不考虑公众的愿望ˇ而实践他自己最佳的判断。
从某种角度上来看ˇ这个问题也是选区全体选民的一个问题。立法官员究竟代表他们各自的地区呢?还是整个国家呢?美国的官员ˇ甚至包括总统、副总统都不是由单一的全国范围的选区选举产生的。当公众的愿望似乎与公众的“最佳利益”发生分歧时ˇ他们究竟代表什么?当立法者根据自己的判断决定了什么是最佳的ˇ而他们知道这一判断是违背公众的愿望时ˇ这一判断是否正当?如果ˇ他们不这么做ˇ他们是否诚实?答案不可避免地要由民主的定义来决定ˇ而且还要受所研究的政府类型的影ˇ。例如ˇ有人会认为ˇ“立法者应是人民代表”这一说法在议会制政府中似乎不如在总统制政府中听来妥当。因为在议会制下ˇ至少从理论上讲ˇ公众有更多的机会监督他们的议员。如果常常发生分歧ˇ他们会将该议员选出议会。在总统制下ˇ公众除了在定期举行的选举中ˇ几乎很少有机会能有效地表达他们的不满ˇ那些赞成“代表制”的人的论点似乎更有力。在美国ˇ很少公开讨论这些问题ˇ许多研究表明ˇ关于立法者自身职能这个问题ˇ立法机构本身还存在着ˇ当大的分歧。
民主立法者应当是纯粹的“公众代表”这一说法ˇ在庞大的ˇ代国家里似乎ˇ得那么不切实际ˇ无人重视。许多作者告诉我们ˇ公众对他们的某个议员的行动知之甚少ˇ就连那些对他们的议员的以往投票纪录比较熟悉的人也不可能得知ˇ这一纪录能否真实反映该议员的立场观点。议员有时会ˇ弱他或她本来投票赞成的某个议案ˇ还可能在议案投票之前ˇ成功地扼杀它或者还可能反对一ˇ从原则上讲ˇ他或她应当支持的议案ˇ希望通过一ˇ更有力的议案。这种可能性不可胜数。“公众的愿望”也许就更难得以体ˇ。民意测验可以提供ˇ当多的信息ˇ但也绝非完善。议员收到的选民来信可以强有力地反映出公众的思考方式ˇ但并不会充分地反映他们的思ˇ。在一切可能的情况下ˇ对于比较复杂的问题ˇ公众缺乏足够的资料和信息表达有实际意义的意见。即使表达了强烈的意见ˇ这种意见是否会保持下去?是否会改变?尽管从广义上说ˇ“公众舆论”可能是存在的ˇ但是ˇ如果议员们试图尝试的话ˇ他们是否会完全听取公众舆论ˇ这还是值得怀疑的。
另一方面ˇ如果议员们能够认定存在着公众舆论ˇ那么ˇ他们能够彻底不予理睬吗?如果他们不能的话ˇ民主存在吗?许多人认为ˇ议员们应凭良心投票ˇ而且如果一旦他们认为公众舆论是错的ˇ他们应该去做说服教育工作。然而ˇ很少有议员明目张胆地敢于无视公众舆论ˇ因为他们面临着下一届选举。
如同许多政治问题一样ˇ这个问题永远不会有完整的答案。美国政治体制的特点就是不断调整ˇ求得妥协ˇ而且常常是在探索一种行之有效的体制。绝大多数当代议员在许多幌子下参与国会管理ˇ他们的确试图代表他们各自选区的利益ˇ他们的确在凭良心处理事务ˇ而且他们也的确得考虑某些特殊利益。有时他们这么做ˇ有时又会那么做。事实上ˇ许多议员通常是在充当人民的代表ˇ而那仅仅是因为他们自己的信仰恰好反映了本选区选民的信仰。ˇ然ˇ选民在某种程度上可以影ˇ他们的议员ˇˇ然ˇ立法者有他们的独立性ˇˇ然ˇ这种制度尚不完善。一些问题也许用一种办法会解决得更好ˇ而另一些问题则用另一种方法去处理。这一制度尽管不十分行之有效ˇ但它确实在起作用。
ˇ法的制订者ˇ然是ˇ让国会成为美国政治体制的中心ˇ并成为政府的最高机构。在20世纪ˇ国会已输给或让给总统ˇ当多的权力和影ˇ。这种趋势并不仅仅出ˇ在美国或国家政府中。在其它一些民主国家也是同样的ˇ而且在州政府中也呈ˇ类似趋势ˇ只不过程度要ˇ对低一些。因为美国各州ˇ法倾ˇ于严格ˇ制州长权力ˇ而且州长无权处理外交事务。
不管怎样ˇ一般都希望美国政府的主要动力应来自行政机构ˇ立法机构不可能是政策的重要提议者。尽管一些州政府ˇ甚至一些地方政府可能有例外(前面已提及ˇ地方政府的模武与美国传统的两院制立法机构和权力分立常常是不同的)ˇ但联邦政府仍一再表示ˇ尽管在水门事件之后进行了改革ˇ或今后出ˇ其它丑闻之后还将进行什么样的改革ˇ行政机关将继续在政府中占主导地位。
这并不是说ˇ国会将要成为或已经成为形同虚设的机关。就ˇ其它民主国家中的立法机构一样ˇ国会考虑行政机构提出的政策ˇ而且它可以拒绝或修改某些政策ˇ也可以采纳这些政策。国会完全可以提出自己的政策议案。事实上ˇ为能给国会注入更多的活力ˇ使国会能和行政机构更好地合作ˇ已经做出了很多努力ˇ这其中包括在形成决策过程中提高国会动议权的做法。
例如ˇ1974年ˇ国会通过一ˇ改革计划ˇ意在使立法机构在预算政策上发挥更有效的作用。国会成立了新的国会预算局(简称CBO)ˇ由国会任命一位官员担任局长ˇ并充实一批专业人士ˇ国会还在众参两院分别成立了一个新的预算委员会(一些州议会也设立强有力的预算机构)。该计划于1976年正式全面实施。该计划确定了预算决策的时间表ˇ并要求所有影ˇ预算的事务ˇˇ包括税收、开支、拨款、赤字和盈余ˇˇ都必须经由新成立的预算委员会处理。这一过程需要进行“调解”ˇ在国会有关预算的最后讨论阶段也会出ˇ这种“调解”ˇ目的就是把这些授权委员会提出的议案纳入总体计划中ˇ使计划开支不至于超过预算ˇ度。
在很多方面ˇ这些改革整个失败了。国会自从1977年以来ˇ没能完成这个“调解”程序ˇ到财政年度结束时ˇ还没有明确适当的措施。直到1988年ˇ国会为此不得不采纳“持续性决议”ˇ照旧维持上一年度的开支水平ˇ同时制定出新的预算优先ˇ目。1988年以后ˇ这些“持续性决议”重新出ˇ了。
然而ˇ国会预算局(CBO)却提供了特别的业务。对于国会ˇ该预算局的职能就ˇ当于行政机构中的行政管理和预算局(OMB)的职能ˇ而且它成了策划和采纳一ˇ预算过程中至关重要的专家鉴定的依据。预算局前面两位领导人ˇ一位是民主党人ˇ一位是共和党人ˇ他们为该机构创下了令人信赖的声誉ˇ并已成为传统。国会预算局的报告往往比白宫领导下的高度政治化的行政管理和预算局(OMB)的报告更受到重视。
尼克松总统拒绝把钱花在各种ˇ目上ˇ从而引起纷争ˇ导致了许多改革ˇ目的搁浅。这就是他频繁使用的“收缩政策”的结果。为了确保国会能控制预算ˇ1974年通过的法令要求总统将其意欲延期支付已批准拨付的资金或拒付资金的意图通知国会。只要众参任何一院做出决议就不得实行延期拨付ˇ而对某ˇ提议的改动必须在5天之内经参众两院同意才能实施。这就是所说的立法否决权。国会已在过去50年中几百次地使用过立法否决权ˇ但是ˇ许多ˇ法学者对此仍多次提出质疑。
1983年ˇ最高法院考虑了与立法否决权有关的另一个问题。许多观察家认为ˇ移民归化局诉查哈(Immigration and Naturalization
Service vˇChadha)一案的判决会完全废除这一做法ˇ并对十几ˇ法令的合法性提出质疑。但结局没有混乱到所担心的那一步ˇ而且国会从那时起已使用了多种方法避免出ˇ哪怕是部分的禁令。例如ˇ国会通过了诸ˇ法令ˇ包括要求各机构在采取某ˇ行动之前ˇ必须有另一ˇ法令ˇˇ一ˇ国会联合决议ˇˇ同意还是反对这ˇ行动。由于联合决议要求参众两院共同做出ˇ因此ˇ只要其中一院不通过ˇ实际上仍会使国会的立法否决权成立。
尽管立法否决权一直存在ˇˇ然ˇ1974年的改革并没有改变总统占统治地位的模式。在国会与行政机构的关系中ˇ国会极少推进到绝对优势的地位。1981年ˇ罗纳德ˇ里根任职的第一年。他极为成功地通过了他的大规模ˇ减税收提案以及他的施政纲领中其它部分的多数提案。里根政府说服国会在预算初期ˇˇ而不是最后阶段ˇˇ就使用“调解”ˇ减ˇ有的其它ˇ目以满足总统优先ˇ目的要求。因此ˇ国会实际上把权力ˇˇ财政大权ˇˇ让给了总统。国会在通过了格兰姆ˇ拉德曼ˇ霍林斯法案(GrammˇRudmanˇHollings)时ˇ把更多的权力让了出来ˇ后来这ˇ法案正式命名为“平衡预算和紧急赤字控制法”(1985)。
第二年ˇ最高法院在布尔舍诉西奈尔(Bowsher vˇSynar)一案判决中指出格兰姆ˇ拉德曼法案中关键的一ˇ规定是违反ˇ法的。该ˇ规定授权全国会计总局(General
Accounting office)(简称GAO)的总审计员在支付权力范围以外的一定ˇ度内ˇ可以ˇ减预算。布尔舍诉西奈尔一案判决认为ˇ全国会计总局作为国会的一个机构不能这么做ˇ因为这类决定只能由行政部门做出。因此ˇ1987年ˇ为授权给行政部门ˇ国会又一次修订该法案ˇ将权力移交给行政管理和预算局(OMB)ˇ作为总统行政机构的一部分。1990年ˇ对该法案进行附加修正ˇ授权行政管理和预算局(OMB)审查每ˇ拨款ˇ而不只是针对总的预算赤字采取行动。尽管本意是好的ˇ但整个格兰姆ˇ拉德曼ˇ霍林斯法案并未减少预算赤字。事实上ˇ赤字继续以令人震惊的速度增长着。从根本上讲ˇ该法案最富戏剧性的作用是诠释了国会倾ˇ于以何种方式将本来属于国会的权力让给行政机构。
同时ˇ在里根执政期间ˇ预算赤字大量增加ˇ这是由于军备开支的骤增以及在里根要求下ˇ国会采纳了一系列过激的减税措施造成的。赤字所表ˇ的经济危机使国会通过格兰姆ˇ拉德曼法案把水门事件之后从总统那里收回的扣押拨款的大部分权力ˇ又归还给总统。格兰姆ˇ拉德曼法案确立了减少赤字的目标ˇ计划到199l财政年度将赤字降至零。但ˇ然ˇ在这方面ˇ该法案是失败的。里根和布什总统甚至寻求ˇ国会施加压力ˇ要求国会通过一ˇˇ法修正案ˇ给予总统单ˇ条款否决权ˇ即可否决议案中部分条款而不否决全部议案的权力。这实际上给了行政机构以更大的权力。里根并未赢得单ˇ条款否决权ˇ但他还是达到了增加总统财政控制权力的目的ˇ牺牲了ˇ法规定的财政管理者ˇˇ国会的利益。仅在可数的几个问题上ˇ国会得以有效地抵制总统的压力。最值得注意的是在最高法院的几ˇ任命上。
国会迁就总统权力膨胀的趋势ˇ可以解释为国会胆小、敬畏总统职位的权力ˇ或仅仅是国会无能、内部组织结构松散、缺乏意志或领导人才ˇ抑或是以上几个原因的总和。许多原因都能使总统成为提出政策的主要动议人。行政机构比国会有更大的凝聚力ˇ也不ˇ国会那样臃肿ˇ总统往往可以ˇ全国选民提出一些要求ˇ而国会ˇ尽管作为全国立法机构却不能这么做。可以肯定ˇ国会也替人民说话ˇ但由于国会的根本属性ˇ它的发言掺杂着许多的声音ˇ因此国会不可能比总统更受公众拥戴ˇ总统毕竟是公众选举出来的领袖。除此之外ˇ在当今国家事务中外交的重要性ˇ使国会在动荡时期处于最不利的地位ˇ而总统则处于最有利的地位。不过ˇ1992年许多选民对布什总统过于热心外交事务所表ˇ出来的不和谐关系ˇ说明外交事务的重要性是有ˇ度的。
作为具有代表性机构的美国立法机构有许多职能ˇ但最主要的职能还是通过法律。几乎任何一个题目都可能成为立法行为的基点。另外需要、愿望以及甚至鉴赏力也在不断变化ˇ因此立法机构也在不断改变ˇ重新构成ˇ避免出ˇ停滞和不公正的ˇˇ。由于立法机构必须通过对所有人都具有约束力的法律ˇ因此ˇ无论多么精心地设计这些法律ˇ多么全面地实施这些法律ˇ都会不可避免地存在一些不公正ˇˇ。所以ˇ在许多事务中ˇ立法机构的责任是通过确保可实施法律的强制性以达到不公正性的最低ˇ度。这是绝对必要的。确保立法机构规定的行为守则的可靠性也是完全必要的ˇ并仅ˇ于此。
立法概念来自选区选民、党派、利益集团、立法者本身以及数不尽的其它组织。其中提出议案的最主要的组织就是行政机构ˇ但立法机构也得反映其它人的利益ˇ包括立法机构中许多成员的利益。
国会通过的许多法案曾在以往的国会年会上讨论过ˇ但由于这样或那样的原因ˇ都未被采纳。既使那些在行政部门支持下得以通过的提案也是最近才获得它们的支持ˇ并曾在国会早期年会上首先讨论过。因此ˇ假如不是不可能的话ˇ要确定多数立法的最初起源是很困难的。然而ˇ无论起源于何处ˇ都得由国会筛选彼此对抗的要求ˇ最终达成妥协意见ˇ成为这个国家的法律。无论对首倡的政策的影ˇ程度如何ˇ都会留下国会不可磨灭的印记。
除了通过法案制定法律外ˇ还包括许多其它的职能。根据ˇ法ˇ国会参与条约的签订ˇ这些条约是特定的一种法律ˇ约束两个或两个以上的国家采取某种行动ˇ并依此条约管理这些国家之间的关系。这种职能只ˇ于参议院ˇ而且必须由参议院2ˇ3议员赞成才能通过。这方面的动议权正式地保留给了总统ˇ由总统谈判ˇ然后ˇ参议院呈交条约。法律制定的另外一种形式是修改基本法ˇˇˇ法。国会有权在两院均获2ˇ3赞成票的情况下提出ˇ法修正案。
从重要性上讲ˇ国会制定法律之后紧接着就是称为立法监督的功能ˇ含着讽刺的意味。为了确保行政机构按国会的意图执行法律ˇ国会建立了许多委员会监督成千上百个政府ˇ目的运行情况。国会在对付总统和总统的行政机关时ˇ只要国会选择ˇ它就有许多可任意使用的武器。既使遭到总统的否决ˇ国会也可以通过新的立法。更通常的做法是ˇ国会将试图行使“财政权力”来影ˇ行政程序。
一个有力的工具就是总审计长为首的全国会计总局(简称GAO)。全国会计总局ˇ国会ˇ而不是ˇ总统提出报告ˇ拥有全权调查任何一笔资金的使用情况或调查任何一个ˇ目的管理状况的权力。政府内外的许多特殊利益集团有时成功地压制或ˇ弱会计总局的报告价值ˇ但是ˇ该机构的潜力仅受国会使用它的意愿的ˇ制。
国会必须拨给政府需要开支的全部款ˇ。如果国会对某个具体计划不满意ˇ可以减少或取ˇ对这个ˇ目的拨款。因此ˇ对任何一个政府机构的行政官员来说ˇ极少有比搞好同众议院和参议院的拨款委员会的关系更为重要的事了。正是由于一些国会议员担任如此重要的委员会职务ˇ他们往往可以控制行政官员和他们的机构。甚至连拨款委员会的工作人员都可以ˇ几乎毫无防备的官员发号施令ˇ如果这些官员抗议ˇ那么他们的ˇ目就要遭殃了。
不幸的是ˇ国会对行政ˇ目的监督偏ˇ于混乱、缺乏协调、而且常常令人费解。毫无疑问ˇ国会是有潜力成为促进有效管理的力量ˇ但国会却极少发挥这一潜能。由于议员或工作人员的个人兴之所致ˇ使国会无法明察一些最ˇ而易见的管理不善的政府ˇ目ˇ这类事例不胜枚举。为了能够更有效地ˇˇ也是十分必要地ˇˇ制约行政管理ˇ国会不仅应该改善目前的结构ˇ更好地利用会计总局ˇ而且还应该招募足够的合格的工作人员并搜集研究资料ˇ以便与庞大的、技术娴熟的行政机构人员合作。
斯堪的纳维亚各国设立了一个办公室用以保护公民免受政府机构独断专横和不公正措施的影ˇ。主持这一办公室工作的官员称为巡视官。该巡视官有责任听取公民的抱怨ˇ调查并判断情况是否属实。该办公室不仅帮助公民ˇ而且也保护政府机构和政府官员免受不公正的埋怨。美国一些城市里的公民意见审核委员会也发挥着类似的职能。它们负责审核公民对警察的不满。
在某种有ˇ的程度上ˇ国会履行着巡视官的职能ˇ但也只是点到为止罢了。国会的大多数议员听取公民的抱怨并进行调查。调查官的效率各不ˇ同。这不仅是由议员的能力ˇ也是由议员在国会的地位、不满意见的种类以及不满意见是针对哪个政府机构等的因素决定的。许多机构会竭尽全力避免冒犯国会议员ˇ但另一些机构面对国会的批评则无动于衷ˇ除非是批评特别强烈或是关于拨款或是ˇ关的委员会的意见。假如公民的理由正当ˇ但不具普遍性ˇ国会议员只是迫于公众压力行事ˇ就只给予ˇ征性的协助了。
与巡视官的职能直接有关系的是立法者的职责。立法者的职责是更加集中于ˇ本地区选民团体、本地区强有力的派系或本地区的选民个人提供服务。不论议员是否真正发挥了这一职能ˇ对议员来说ˇ让这些选民和选民团体ˇ信他或她正在良好地发挥这一职能是至关重要的ˇ只有这样ˇ他或她才能重新当选议员。为了迎合这些人的利益ˇ议员们可能会大动干戈地通过某个法令ˇ也有可能只是轻描淡写地安排某个选区的选民接受一面曾经“飘扬”在国会山上的国旗(也许只ˇ于几秒钟ˇ因为出席仪式的人会不断地把国会山庄旗杆上的旗子升来降去ˇ以满足这类要求)。
国会和州议会的另一个极其重要的职能就是进行调查和辩论ˇˇ公众提供信息。如果立法机构ˇ明智地制定法律ˇ就必须有足够的信息。调查权力的滥用能够导致对公民个人或团体利益的过分伤害ˇ并产生或助长恐惧气氛。本世纪40年代、50年代已故参议员约瑟夫ˇ麦卡锡(Joseph
MacCarthy)以及以往的众议院非美活动委员会所进行的调查ˇ就是滥用调查权的例子。调查权通常还是十分谨慎地使用的。最近较为著名的例子当属众议员司法委员会对有关可能弹劲尼克松总统的调查ˇ以及1987年对伊朗丑闻所做的调查听证。在任何事件中ˇ调查和立法辩论以及许多其它国会活动不仅ˇ立法机构的议员提供信息ˇ也ˇ公众提供了信息。以这种方式ˇ民主社会的立法机构通过自由地双ˇ交流有关政府的信息来推动民主进程。
在美国的政治制度下ˇ犯法是要受法庭惩罚的ˇ但国会可以参与涉及公共官员的案件的审理。在联邦一级ˇ众议院只要多数票通过就可以弹劾一位官员ˇ再由参议院作为弹劾审判法庭审判被弹劾的官员ˇ判决需由2ˇ3多数票通过。一旦判决ˇ该官员则被免职。这是国会免除行政部门官员职位的唯一途径ˇ而且也只是在极端特殊的情况下才进行。这种审判至今也只是成功地进行了几次。同样的程序适用于绝大多数州ˇ不过也很少使用。同样地ˇ因为美国的政治不是在议会制下运行的ˇ所以立法机构不参与挑选由选举产生的行政官员。联邦一级只有一种例外ˇ那就是选举团没能以多数票选出总统或副总统候选人时(参阅第八章)。
然而ˇ众议院十分明确地参与任命行政和司法机构官员的挑选工作。国家行政机构官员的任命只有参议院参与。ˇ法第2条第2款要求参议院在总统任命政府主要官员之前先提出“建议”和表示赞成与否。作为惯例ˇ如前文提到的ˇ参议院极少拒绝被提名者ˇ但这种拒绝权力是强有力的。参议院曾拒绝批准理查德德德ˇ尼克松提名两名法官克莱门特ˇ海恩斯沃斯(C1ement
Haynsworth)和哈洛德。卡斯韦尔(GˇHarrold Carswell)当选最高法院大法官的任命ˇ也曾拒绝批准罗纳德ˇ里根提名法官罗伯特ˇ伯克(Robert
Bork)的最高法院大法官的任命ˇ并对里根先生随之又提名的法官道格拉斯ˇ金斯伯格(Douglas Ginsburg)的资格提出质疑ˇ从而使金斯伯格法官主动放弃这个职位。这些例子就是明证。另外ˇ还有一例ˇ参议院曾针对布什总统提名保守派黑人法官克拉伦斯ˇ托马斯(C1arence
Thomas)争论不休(参阅第十章焦点透视)。
由于需要由参议院确认一些职位的任命而产生了一种称之为“参议院礼遇”的做法。按传统ˇ总统在提名一些官员之前ˇ必须先咨询这些官员将要就职的州的该党参议员ˇ征得他们的同意。如果总统提名一位官员到一位参议员所在的州任职ˇ而这位参议员不同意此ˇ提名ˇ这位参议员只需宣布他“个人不喜欢”这位官员ˇ参议院便会ˇ这位参议员施以“参议院礼遇”ˇ尊重此参议员的意见ˇ拒绝批准总统的提名。参议院礼遇只适用于参议员属于总统所在政党的情况ˇ而且仅是对该参议员所在州内的某些职位而言。例如联邦政府所在地区法院的法官以及美国警察局长的提名。有时ˇ单个参议员由于对那些即使将来不会在他们所在州任职的被提名官员怀有不满ˇ也会导致这些官员的提名失败或撤回提名。不过ˇ这不能称作“参议院礼遇”ˇ而且通常情况下ˇ参议员都不指望他们的拒绝能够成功。在各州ˇ除内阁一级官员通常是单独选举产生的外ˇ传统做法是对能够制定政策的职位的行政官员的任命要由州参议院批准(通常包括司法机构)。这时往往可以考虑使用“参议院礼遇”。
根据ˇ法第2条第2款ˇˇ总统行政办公室的一些高级官员ˇ例如国家安全事务顾问等官员ˇ传统上被看作是总统的助手和助理ˇ而不被当成是“美国政府官员”。不考虑这些高级顾问有时甚至比许多内阁成员权力更大这一事实ˇ他们的任命提名不必得到参议院的批准。然而ˇ由于行政管理和预算局局长是政府中最有实权的职位之一ˇ1974年3月签署的一ˇ法案要求该局局长及副局长ˇ连同其它总统任命的官员必须由参议院批准。
ˇ法第1条第8款规定了国会一系列正式权力。这些权力很广泛ˇ包括确立税ˇ及征收税款的权力、借款、调控商业、为公民归划和企业破产做出规定、铸造货币、确定重量和度量标准、建立邮政体系、创立司法体系、宣布参战、为陆海军筹资和提供资助、常备民兵、划定联邦区域以及管理版权和专利权。除此之外ˇ第八款还授权国会通过所有“必要和适当”的法律ˇ以便行使ˇ法此条或其它条款中授予国会的权力。
尽管国会权力广泛ˇ但也是有ˇ的。ˇ法专门指定了一些ˇ制范围。例如ˇ法第l条修正案就规定国会不能通过任何剥夺言论或新闻出版自由的法律ˇˇ法第l条第9款禁止国会通过公民权力剥夺法案(只允许对公民实行立法机构惩罚而不是司法惩罚的法律)以及追溯既往的法律(用来惩罚法律通过之前所发生的行为的法律)。另外ˇ法院坚持认为国会必须采纳明确标准ˇ指导执行法律的那些行政官员。太多地赋予行政机关权力就意味着将立法权力委托出去ˇ因此是不符合ˇ法的。
开国元勋们为了能在全国立法机构中实ˇ他们希望机构自身互ˇ牵制、互ˇ监督的愿望ˇ提出了一种两院制国会。在某种程度上ˇ这种形式是联邦体制的特点所要求的。各州的利益在参议院得到平等体ˇˇ从而ˇ联邦结构固若金汤ˇ而众议院则以人口数量为根据。正如行政、立法、司法三大机构可以互ˇ制约那样ˇ国会内的两院也互ˇ制约。因为国会每通过一ˇ法令ˇ都需要参众两院共同批准。最初众议院是民主的ˇ或称为“人民”的机构ˇ而参议院(最初ˇ参议员由州立法机构选出ˇ而不是由选民选出)则是阻抑假定中的过度民主行为并代表精英利益的。其实ˇ参众两院基本上都是保守机构ˇ具有极其保守的传统和机构。
在权力上ˇ参众两院被假定是平等的ˇ众议院议员也常常坚持认为ˇ从名誉和声望上讲ˇ是与参议院平等的。尽管如此ˇ参议员拥有一般众议员所没有的很多有利条件。参议院只有一百名参议员ˇ因此ˇ既使是一名新当选的参议员也有可能在全国获得一些知名度ˇ并成为华盛顿鸡尾酒会上引人注目的嘉宾。ˇ比之下ˇ新当选的众议员则默默无闻。新当选的众议员会被埋没在拥有435名议员的众议院中ˇ直到他或她在众议院中出人头地。另外ˇ参议员有ˇ当大的独立性ˇ因为参议员任职是6年ˇ而众议员必须为每两年一次的连选花ˇ当多的时间。无论许多众议员如何掩饰ˇ他们往往会从众议院退职ˇ在他们认为胜券在握的时候竞选参议员。可是ˇ若有哪位当今的参议员为了竞选众议员而从参议院退职ˇ则是令人难以ˇˇ的。
今天ˇ许多政治学家和政治改革家似乎更喜欢一院制立法机构。主张两院制立法机构的论点ˇ除赞成联邦主义外ˇ主要围绕在两院制可互ˇ制约ˇ彼此平衡的可操作性上。然而ˇ两院制也许能或不能实ˇ这一目的ˇ但可以确信ˇ一院制是可以有制约机制的。加之ˇ因为议案可以ˇ两院提出(在全国一级ˇ有一个例外ˇ那就是有关财政预算的法案ˇˇ法要求由众议院提出ˇ有关拨款的法案也按传统由众议院提出)ˇ所以有人认为ˇ两院制的格局使立法机构能够处理比一院制更多的事务。其中一院可以进行必要的调查ˇ为通过某些法案做必不可缺的繁重的准备工作ˇ同时ˇ另外一院则完成类似的其它一些法案的准备工作ˇ这样可节省彼此ˇ当多的精力。但事实上ˇ却极少如此。众议院和参议院彼此不愿互ˇ信任ˇ不尊重对方的意见ˇ无论在国会ˇ还是在州议会ˇ一院往往会不顾另一院已做的工作ˇ通常坚持完成每一条法案的审批全部程序。
绝大多数文章倾ˇ于赞成一院制ˇ认为一院制效率高、耗资少。存在一种可能ˇ一院制可以提高立法机构的质量。一些人还注意到在国会众议院有一种通过欠考虑、不明智的法案的趋势ˇ议员们十分清楚ˇ哪些法案不应该成为法律通过ˇ他们知道ˇ参议院不会批准它们。这样草率的做法如果发生在一院制中那是十分严重的。因为ˇ自美国创建以来ˇ对于一院制没有什么经验ˇ所以ˇ要精确地判断哪一种形式更好是困难的。有一点可以保证ˇ美国几乎所有的市政府都采用一院制ˇ但管理城市与管理州和国家是截然不同的ˇ不能直接ˇ互比较。除了内布拉斯加州是采用一院制以外ˇ美国各州议会均采用两院制。内布拉斯加州的经验似乎表明ˇ改革派的高期望值和传统派的可怖预测都不正确。一院制和两院制是有差别的ˇ但两者都有理由能够完善地发挥作用。
根据第20条ˇ法修正案的规定ˇ每届国会任职2年。ˇ法第l条第4款要求国会每年至少召开一次全体大会ˇˇ法第2条第3款规定总统有权在必要的时候在“特殊场合”召开国会。总统只有在两院无法就何时休会达成一致意见时才能下令国会休会ˇ不过这种尴尬僵局还从未出ˇ过。每条法案的通过也与国会一样历时2年。如果在该届国会第1次会议上提出来l条法案ˇ第2次会议就应对此进行考虑ˇ但如果第2次会议上仍未通过ˇ则必须由下届国会重新提出ˇ加以考虑。根据1946年通过的立法机构重组法案ˇ国会应在每年7月31日以前结束年会ˇ但国会面临的工作压力很大ˇ以致于国会年会往往要持续近一年。各州的运作倾ˇ与此不同ˇ因为州ˇ法对立法会议的次数和历时都做出了严格ˇ制。
每届新当选国会在奇数年的一月份召开全体大会ˇ建立本届国会的组织。由于参议员任职是6年ˇ所以这样交错开来ˇ每次选举期间只有大约lˇ3的参议员面临重选ˇ因此参议院一般被看作是个ˇ对连续的机构。参议院的绝大多数议员都可以连任下届国会参议员ˇ所以参议院的规定可以延续到下届国会ˇ以防参议院每两年设立新的规定。尽管如此ˇ每届新国会的开幕会上ˇ两大政党的自由派常常会争辩参议院不是一个连续的机构ˇ可以在多数派同意的情况下ˇ在新国会就任时采纳新的规定。
尽管参议院从未接受过这种观点ˇ仍旧要求在修改参议院规定时ˇ必须得到2ˇ3议员的同意ˇ但是在1975年ˇ一些自由派参议员还是成功地修改了参议院第22条规定ˇ这也是争论的最主要问题。第22条规定允许国会参议员进行无休止的辩论ˇ除非有人提出表决ˇ终止辩论ˇ称之为终止办提付表决ˇ传统上来讲ˇ这也需要得到会议的2ˇ3议员的表决。这种允许无休止地辩论下去的自由就是称之为“阻挠议案通过”的尝试。这种尝试是ˇ有一名参议员ˇ有时与其它参议员合作ˇ为了达到否定这一法案的目的故意延长辩论ˇ极力阻挠正常议事ˇ直到某ˇ法案的支持者放弃该法案。尽管自由派通常会努力ˇ除这种事的发生ˇ或者减少对终止辩论提付表决所要求的议员赞成票数ˇ根据是ˇ允许少数人阻止参议院做出决定是不民主的ˇˇ而且以冗长演说阻挠议事的最著名的应用是阻挠公民权利法的通过ˇ但是自由派在对他们自身有利的情况下ˇ也使用同样的阻挠手段。1975年ˇ这些议员终于成功地通过了新规定ˇ只要得到3ˇ5占微弱多数的议员赞成票ˇ或如果全体议员都出席表决ˇ只要60名议员表示同意ˇ就可以使多数派达到终止辩论提付表决的目的。为了能通过这一改革ˇ参议院采用终止辩论提付表决的方式ˇ终止了阿拉巴马州参议员詹姆斯ˇ阿兰(James
Allen)的阻挠行为。这也是第一次使用终止辩论提付表决成功地处理了与终止辩论提付表决直接有关的问题。很ˇ然ˇ尽管改革步伐很小ˇ但ˇ在改革的时机已经到了。
南北方之间的严重分裂已不复存在。南方民主党和非南方民主党的投票立场ˇ已趋ˇ一致。南方越来越具有影ˇ力的黑人选民ˇ再加上人口变化ˇ都给政治带来了ˇ着的变化。最近在南方的总统竞选中ˇ共和党的优势已不可能在其它政府任期内延续了。里根和布什获胜的那些州最终还是选举了民主党的一些温和派或自由派进入国会。1992年ˇ由于克林顿总统在路易斯安那、乔治亚和田纳西和他的家ˇˇˇ阿肯色州ˇ以及边界州肯塔基和密苏里州获胜ˇ使南部对共和党总统的承诺也公开受到质疑。
众议院规则的制定与参议院不同。因为每位议员每两年都面临一次重选ˇ所以ˇ既使每次选举之后绝大多数议员可以获得连任ˇ国会也不被看作是个连续的机构。因此ˇ每届国会开始就职时都要重新制定规则。通常新规则与以往国会实施的差不多。由于众议院的规模(根据ˇ法ˇ众议院的435名议员要按各州人口用一个复杂的公式推算来分配)ˇ使众议院里不存在参议院的那种无休止辩论的自由ˇ从而对众议院的规则也没什么太多的争议。
然而ˇ1982年大选以后ˇ民主党在国会中的多数席位增加了、导致1983年对规则的改革ˇ引起了一场争论。这些改革授权领导者在例行程序事务上避免那些耗时的“不利”投票ˇ从而使在拨款法案上附加修正案或“附页”在议院中得到通过更加困难了。民主党发言人认为这些变革对于提高众议院议事效率是极有必要的。但共和党却认为ˇ这样做侵犯了少数派的权利。过去ˇ保守派和自由派都采取增加修正案的办法ˇ阻挠通过他们不喜欢的法案。对这些“不利”投票的ˇ制规定意在使少数派ˇˇ甚至某个议员ˇˇ难以拖延众议院采取行动。
参众两院都在每届新国会内按程序选拔自己的领袖。尽管各党几乎没有什么纪律ˇ但在各院组阁问题上ˇ所有议员都严格地按党派界ˇ投票。众议院多数党提出议长候选人ˇ按选举程序产生。众议院议长不仅在议院里是他ˇ她的党的领袖ˇ而且也是众议院主持人ˇ保留投票权(尽管一般都不行使这一权力)。议长一般是德高望重、年长资深的议员ˇ不过其它许多因素也能影ˇ议长的当选。议长的权力很大ˇ而且有时也因议长个人能力强而权力更大。选拔议长从来不只看年长资深这一条件。在对辩论有许多ˇ制的众议院里ˇ议长允许哪些ˇ发表意见的人讲话是至关重要的。身为议长ˇ还可以拥有解释众议院规则、任命会议成员和选拔委员会、征求国会议员的意见以便ˇ委员会提交法案等等权力。
参议院的主持人是美国副总统ˇ也是参议院主席。由于这个职位是外加给参议院的(ˇ法规定的)ˇ而且主席不一定是参议院多数党的成员ˇ所以副总统在参议院的权力或影ˇ实际上很小。副总统只有在参议院投票出ˇ平局时才能投票ˇ因为参议院允许进行无休止的辩论ˇ所以ˇ作为议长的他ˇ权力往往没什么意义。参议院可以选出一位临时议长ˇ在副总统缺席时主持议会ˇ但出任临时议长的议员必须是多数党资历最深的成员ˇ因此这个职位几乎完全是名誉上的。事实上ˇ参议员们为了获得一些经历常常担任这个临时职位。不管副总统的缺席有多少ˇ临时议长却很少主持议会。然而ˇ要当这个临时议长必须具备一定的资格。自从1977年以来、只有多数党的参议员才能当选议长ˇ当参议院讨论重要议题时ˇ所选出的参议员将肯定是不会鼓励阻挠议事的。
在州参议院内ˇ担任议长的官员通常是副州长。与联邦参议院的做法不同ˇ州参议院议长拥有实权ˇ权力甚至ˇ当于州众议院议长ˇ比如得克萨斯州。在一些州ˇ例如密苏里州ˇ权力可能在参议院临时议长手中ˇ这又与联邦参议院的做法截然不同。
在国会参众两院内的各党派组织形式ˇ差无几。各院都有多数派和少数派领袖ˇ以及多数派和少数派“组织秘书”。“组织秘书”这个词是从英国立法机构中借用来的。这些“组织秘书”就是领袖的助手。就候选拔议长一样ˇ在选拔这些官员时资历深浅是十分重要的ˇ但不是决定因素。
绝不是夸张ˇ国会组织的一个因素就是委员会体制的重要性。尽管ˇ法并未做规定ˇ但委员会结构发展到今天ˇ已成为政治制度运行的不可或缺的因素。为了提高处理众多法案的效率ˇ国会把委员会按专业划分ˇ允许一定程度的专业化管理。有四类委员会ˇ遴选、联合、协商和常设委员会。遴选委员会是为某个特定目的及在某个特定时期建立的专门机构ˇ一旦职能完成ˇ立即撤ˇ。但如果这些遴选委员会表ˇ出有长期存在的价值ˇ便会被改为常设委员会。
联合委员会由参众两院议员组成。国会一般不设常设(即永久性)联合委员会ˇ而且它们通常也不能与各院的常设委员会的影ˇ力ˇ比。原子能联合委员会是唯一被当作立法机构的委员会ˇ但也已经撤ˇ了。通常ˇ联合委员会负责协调参众两院之间有关的例行事务政策ˇ例如出版联合委员会和图书馆联合委员会。较多地利用常设联合委员会能在两院制立法机构中提高工作效率ˇˇ除由于参众两院各委员会分别审查某个议案过程中所造成的职能重复。然而ˇ更为频繁利用的委员会是联合遴选委员会。
国会利用协商委员会来ˇ除参众两院在通过某个议案文本时造成的差异。这种差异一般出ˇ在处理国会非例行事务时。除非参众两院通过完全一样的同一议案ˇ否则国会无法将此议案提交行政机构实施。参众两院各任命3到9名议员为该委负会协商委员(有关常设委员会从自己的委员会中选出协商委员ˇ任命程序则根据委员会类型有所不同)。协商委员会可以接受某议案众议院提交的文本ˇ可以接受该议案参议院提交的文本ˇ或者两院协商后的文本。尽管从理论上讲ˇ他们本不应这么做ˇ但是协商委员会在特殊情况下ˇ尤其是当参众两院最初提交的文本截然不同的时候ˇ可以完全重新草拟一个议案。为了能提交一份报告ˇ来自众参两院的绝大多数协商委员的意见必须一致。如果他们意见不一ˇ即使参众两院都通过了议案ˇ这个议案也不能被采纳。协商委员会ˇ参众两院提交审议报告ˇ由参众两院批准通过ˇ不附加修正案ˇ然后由总统签署生效。通常ˇ参众两院都会例行地接受协商委员会的报告ˇ但如果其中一院拒绝接受ˇ这无异于否决这个议案。
一ˇ议案突然被否决是极有可能的。议案最易遭到否决的地方是常设委员会。常设委员会是国会委员会体制的核心。参众两院各自按规则建立常设委员会ˇ任务是审议提出的议案ˇ对议案提出建议。通常ˇ常设委员会是就有关专ˇ问题而建立的ˇ各委员会管辖一些ˇ关的专题。通常ˇ常设委员会所做出的决议是决定一ˇ议案前途的主要因素。如果某个委员会ˇ众议院或参议院提交赞成的意见报告ˇ那么这ˇ议案就极有可能被采纳。尤其是当该委员会以往就支持这ˇ议案ˇ而且又是委员会多数票赞成通过该议案。没有得到委员会的批准ˇ却最终能通过的议案是非常罕见的。
参众两院的多数党总是占据所有委员会的主席职位ˇ并总是在参众两院的所有委员会得到多数席位。在选举委员会主席时ˇ那个著名的ˇˇ或说臭名昭著的以资历深浅为标准的制度又会起作用了。尽管在过去几年中进行了改革ˇ已基本上取ˇ了用资历作为正式的标准ˇ但在大多数情况下ˇ资历仍旧决定着委员会主席的人选。这种制度能保证在某个委员会任职时间最长的多数党的成员当选ˇ除非他/她自动让位。这样可以防止在选举主席时两党间的激烈争斗ˇ也可以保证当选主席的人经验丰富(当然ˇ经验丰富不一定就有才干)。这样做ˇ还可以保证在选拔时ˇ不存在种族、宗教或性别偏见ˇˇ不过ˇ至今占压倒多数的委员会成员及主席都是白种盎格鲁ˇ萨克逊信新教的男性公民。对论资排辈的指责多半来自自由派ˇ尤其是年轻一些的自由派。随着委员会成员资历的增长ˇ步人权力位置ˇ他们通常会成为这一制度的支持者。那时ˇ不管他们是自由派还是保守派ˇ他们都会认为ˇ论资排辈利大于弊。
夸大论资排辈的缺点是很容易的。然而ˇ这么做的确有效ˇ而且在几乎所有的情况下都有效。单独由领导层来选举(国会曾这么做过ˇ目前仍有许多州这么做)有着自己同样严重的缺点。然而ˇ严格刻板地论资排辈选拔人才也暴露出许多缺ˇ。除了忽视了真才实学外ˇ还冒犯了那些提倡应该有强有力的政党组织和领导人士的人们。一些很少支持本党立场的人当上了主席。只有这些人的劣迹明ˇ暴露时ˇ才会剥夺他们的年长资格。
因委员会主席拥有的权力ˇ论资排辈问题曾一度成为十分重要的问题。主席可以召开或拒绝召开会议ˇ听取例证。他或她还可以让委员会成员挑选处理委员会的事务或不给他们任何事务。他们控制委员会讨论议案的权力很大ˇ在许多情况下ˇ以致于主席就能以任何理由扼杀任何议案。这就是美国国会委员会制度本身造成的结果之一ˇ假如委员会的权力小一些ˇ那么ˇ论资排辈的问题以及委员会主席的权力问题也就不会那么突出了。其它国家的绝大多数立法机构虽然也有委员会制度ˇ但他们的委员会远远不ˇ美国的委员会掌握着对立法议案的生杀大权。ˇ反ˇ其它国家立法机构的做法在美国看来也是不可能的ˇ他们在整个国会ˇ尽地讨论大多数议案。由于美国政党纪律涣散ˇ行政部门对立法程序的不干预行为使美国国会委员会制度成为了自然ˇ但不是一个不可避免的发展结果。近年来ˇ尽管各委员会本身的实力仍然一如既往地强大ˇ论资排辈制度和委员会主席的权力已经有所ˇ弱。
1971年ˇ众议院共和党带头改革论资排辈制度ˇ认为委员会主席(或者更准确地说ˇ那些高级少数党成员ˇˇ因为共和党是少数党)应从众议院中的共和党成员中选拔ˇ1973年民主党也随之进行了同样的改革ˇ1976年参议院内共和党也进行了类似的改革。然而无论正式程序如何改变ˇ论资排辈制度在几乎所有情况下仍然是选举委员会主席的决定因素ˇ而且自从实行改革以来ˇ大趋势似乎也是返回到用资历深浅作为标准。改革ˇ弱了委员会主席的权力ˇ使得各分委员会有权自行任命分委员会主席ˇ而且分委员会主席有权选拔自己委员会的成员。以往ˇ这些都是由委员会主席任免委员会所有成员的。
要ˇ当选委员会主席ˇ仍要先被派到某个委员会ˇ然后继续连任国会议员。假定该成员在竞选中战胜反对派ˇ他ˇ她的政党就成为多数党。只有少数被挑选出来的议员才可能捞到好职位ˇ例如成为众议院的拨款委员会、筹款委员会、规则委员会或参议院拨款委员会、财政委员会、武装力量委员会或对外事务委员会等委员会的委员。有一段时期ˇ众议员只在一个委员会任职ˇ而参议员可在两个委员会任职ˇ不过也有例外。目前的趋势是众议员也可以在除了以下这些委员会以外的两个委员会任职。这些委员会是拨款委员会、农业委员会、筹款委员会、规则委员会和武装力量委员会。对于这些委员会来说ˇ按传统做法ˇ委员们一般是不兼职的。
各政党和参众议院任命委员会成员的程序的做法是不同的。众议院民主党骨干小组正式任命民主党成员ˇ但也听取民主党指导和制定政策委员会的意见。这个委员会包括众议院议长(如果是民主党人ˇ一般是如此)任命的成员ˇ还有其它按地理区域选举出来的成员。这种做法本身就是1975年的一ˇ改革(在此之前ˇ众议院筹款委员会的民主党成员有权提出民主党委员会成员的任命建议)。众议院共和党则在诸委员会之上建立一个管理委员会ˇ由有共和党议员的每个州出一名议员组成。每位成员可以按本州岛岛实有的共和党议员席位数目投票ˇ而且这个委员会实际上就由一个行政委员会把持着ˇ这个行政委员会的成员来自包括共和党议员最多的州ˇ比如密执安州、伊利诺斯州、加利福尼亚州、纽约州、俄亥俄州和宾夕法尼亚州。
在参议院内ˇ民主党领袖选拔出一个指导委员会负责任命ˇ共和党的协商委员会主席建立一个委员会事务委员会ˇ负责任命。民主党派遵循“约翰逊原则” (这个原则是50年代所采纳的ˇ那时林登ˇ约翰逊是多数党领袖)。这一原则规定ˇ在任何一位民主党议员接受一ˇ以上的任命之前ˇ所有民主党议员都应接受一ˇ主要委员会的任命。共和党在初次任命成员时ˇ以资历为依据做出任命。但他们的原则是ˇ任何一位共和党议员都不能在4个最具实力的委员会中担任一个以上的职位(这4个委员会是ˇ拨款、财政、对外事务和武装力量委员会)ˇ除非每一位共和党议员都有机会接到这样的任命。
这一系列举措使资深年长的议员在国会占领绝对优势的地位ˇ这些议员不可能反映广大选民的政治变革愿望。各种标准支配着任命过程ˇ而这些标准又在不断变化。但是在这里ˇ各委员会和国会其它机构一样ˇ重点主要是要维持ˇ状ˇ因为接受关键任命的成员一般是领袖们ˇ信不会捣乱的人。
那种从国会纪录上反映出来的ˇ认为参众两院整天在公开辩论、当场签署通过法案的观点ˇ其实是一种ˇˇ。事实上ˇ国会绝大多数事务都是由委员会来处理的ˇ而且国会纪录上所报告的绝大多数国会议事活动近乎虚构。ˇ法要求参众两院纪录每次会议的议程ˇ但十分重要的委员会工作的议程则未被包括在内。某位国会议员可以在国会纪录中插入一段材料ˇ也许看上去ˇ是进行过激烈辩论ˇ而他/她始终参加了辩论ˇ但实际上ˇ辩论过程中几乎没有什么实际内容。只要某位要求一致同意某议案(总是可以得到的)的议员提出“修改和扩充他/她的发言”ˇ就可以修改国会纪录。议员也可以在国会纪录后面标有“发言增补”的部分里任意插入他们ˇ加入的几乎任何材料。辩论当然是有的ˇˇ而且有时(虽然十分罕见)水平很高ˇˇ但国会纪录的篇幅却不能完全反映辩论实情。议员们会拿到他们在会议上发言的副本ˇ进行编辑ˇ去掉不通顺之处ˇ或干脆重新修改ˇ然后才写入国会纪录。这样ˇ当每位议员看到会议纪录时ˇ他或她在国会纪录上的发言将是最好的。如果某位议员没有编辑发言副本ˇ又要按时出版ˇ那这一部分会被删除ˇ但会附上说明ˇ告知某位议员的发言将附在“发言增补”部分。尽管存在着缺ˇˇ国会纪录对于那些ˇ知道国会每天发生的事的人来说ˇ仍不失为最好的国会议事纪录。这是很有价值的资料ˇ而且是全世界出版物中备受青睐的资料之一。国会纪录一般是每次国会例会结束之后的第一天迫于必须出版的压力而出台的。偶尔ˇ国会记录中的辩论纪实、议员写在记录增补部分的食谱、诗歌和笑话等内容ˇ对于事务繁重的政府来说ˇ也不失为一种轻松的调剂。
另外一种ˇˇ是ˇ国会议员们就是整天在华盛顿不分青红皂白地通过法案ˇ“肆意挥霍”纳税人的钱。应当注意的是ˇ1990年ˇ近7400ˇ议案中只有160条最终成为法案。要ˇ弄清通过一ˇ法案究竟有多难ˇ让我们追踪一ˇ议案从提出到成为法律的路径吧(见P210图7ˇ1)。
只有众议员或参议员才可以提出议案。除ˇ法规定有关财政税收的议案必须由众议院提出以外ˇ参众两院均可提出议案ˇ也可以同时提出议案。按传统ˇ拨款议案也由众议院提出ˇ不过ˇ这不是法定的。在我们的图中ˇ我们跟踪的议案是来自众议院的ˇ议案是确立一ˇ大学生学费津贴ˇ目ˇ众议员提出ˇ希望能得到2亿美元的拨款。由于议员不可能不借助于他/她手下工作人员以外的帮助ˇ单独草拟这么一份技术性颇强的议案ˇ国会议员也许会把议案的纲要交给教育部的专家ˇ再由专家在不考虑他们本人对该ˇ目意见的情况下ˇ帮助草拟一份议案。当然ˇ这种做法使行政机构在议案形成初期就对所提出的方案产生了一定的影ˇ。
众议院提出议案后ˇ递交给拨款委员会ˇ这ˇ议案则要提交给教育和劳工委员会。然后由这个委员会将议案交给管辖这类问题的分委员会来审查ˇ也许举行听证会ˇ请证人就本议案的优缺点发表意见ˇ再由委员会或分委员会成员进行“修改”ˇ按他们认为需要的方式修改议案的内容。无论什么原因ˇ只要委员会没有通报对该议案的赞成ˇ此议案通常就是被扼杀了。委员会也许会增加议案修正案ˇ或完全重新起草一份新议案ˇ与原来提交的议案截然不同。在我们目前假设的这个例子中ˇ教育和劳工委员会弄清了该议案ˇ并得到了通过ˇ但做了修改ˇ仅提供ˇ目拨款1亿美元。
到了这一步ˇ议案就排进了议事日程ˇ并必须由规则委员会审批通过。规则委员会控制着通往众议院的交通大道ˇ但并不负责其它委员会提交上来的所有议案ˇ因为绝大部分议案并未引起争议ˇ只须按例行事务处理即可。只有那些由筹款委员会或拨款委员会提交的方案报告才能ˇ受“特殊礼遇”ˇ虽然如此ˇ一般来说ˇ绝大多数有争议的议案在众议院采纳之前必须由规则委员会审核。如果规则委员会对此ˇ议案进行阻挠或不予通过ˇ该议案通常就是提案失败。尽管有可能强迫规则委员会不太情愿地通过一个议案ˇ但困难很大ˇ通常是白费功夫。这个委员会一ˇ被认为是立法的墓地ˇ尤其是对那些进步的社会改革ˇ目。肯尼迪总统极力在国会发挥他作为总统的影ˇˇ力求扩大规则委员会的规模ˇ为的是让更多思ˇ开放的自由派议员进入该委员会。他成功了ˇ但结果不尽人意。比起肯尼迪的扩大规模的举措来ˇ时间的迁移和人员的变动证明更为有效。近些年来ˇ规则委员会与众议院领袖以及全体众议员密切合作ˇ该委员会是设置通过议案的障碍的名声已成为过去。
在我们所举的例子中ˇ规则委员会通过了该议案ˇ提交给众议院全体议员讨论ˇ按规定在一段时间内就此议案进行辩论。在此ˇ人们进行辩论和会议讨论ˇ也会有人试图搁置此议案或将议案提交给一定会扼杀此议案的某个委员会(如果成功的话)。如果众议院表决否决了此议案ˇ那么此议案就ˇ亡了。但我们例子中的议案顺利通过了种种障碍ˇ众议院已投票表示通过并将此议案提交参议院。
在参议院ˇ此议案被提交给负责掌管教育事务的劳工和人力资源委员会。从这里开始ˇ所有通过议案的程序重新进行一遍。如同在众议院一样ˇ劳工和人力资源委员会可以修改或重新起草议案ˇ而该委员会赞成通过该议案的报告则是参议院最终通过议案的先决条件。让我们假设该委员会保留了原议案立ˇ拨款数额2亿美元ˇ并通过议案ˇ然后提交参议院全体会议讨论。请注意ˇ这里没有ˇ当于众议院规则委员会的那么一个委员会(参议院内虽有规则和管理委员会ˇ但大体ˇ当于众议院的管理委员会而不是规则委员会)ˇ由于所有立法都必须经由参众两院通过ˇ所以参议院如果反对议案ˇ或不表态ˇ都会扼杀议案。就ˇ在众议院ˇ如果成功地搁置议案或将议案提交给委员会都有可能扼杀议案。在我们所举的例子中ˇ参议院投票通过该ˇ议案。尽管参众两院都通过了议案ˇ但议案仍不是国会法案ˇ因为参众两院没有以完全ˇ同的形式通过该议案。只要参众两院通过的议案文本存在着极其微小的差别ˇ也必须提交协商委员会协商。由于众议院通过的议案中立ˇ拨款是1亿美元ˇ而参议院的议案中拨款数额是2亿美元ˇ因此ˇ该议案提交给了协商委员会。
正如前文所提到的ˇ协商委员会的任务是ˇ除参众两院议案文本中的差别。如果众议院绝大多数协商委员和参议院绝大多数协商委员无法达成一致意见ˇ那么ˇ即使在此之前两院均通过此议案ˇ议案也会被扼杀。为了图标方便ˇ我们假设协商委员会通过了我们的议案ˇ并经过妥协ˇ同意立ˇ拨款是1ˇ5亿美元。然后ˇ为最终通过协商委员会的议案报告又回到参众两院。通常参众两院都会接受此议案报告ˇ但假如一院不接受ˇ议案也会因此ˇ亡。在我们的图标中ˇ参众两院全都投了赞成票ˇ该议案成了国会法案ˇ提交到总统。
总统接到这一新法案ˇ必须做出是否批准该法案成为正式法律的决定。如果总统在国会开会期间否决了这一法案ˇ该法案将重新提交国会再议。除非国会两院均以2ˇ3多数票重新通过该法案ˇ否则ˇ该法案就此ˇ亡。如果总统正值国会休会期间否决该法案ˇ那么ˇ总统的否决就可以扼杀该法案ˇ再ˇ推翻总统的否决是不可能的。如果总统既不表示赞成ˇ又不表示否决ˇ该法案提交总统10天后自动成为法律。如果正值国会休会ˇ该法案也会ˇ亡(所谓搁置否决)。在我们假设的议案中ˇ总统签署了该法案ˇ使之成为法律。
ˇ然ˇ在议案通往成为法律的道路上布满了ˇ阱ˇ无疑ˇ只有少数议案才能够得以提交最终通过ˇ签署成为法律。本图标指出的要点是议案通过的程序有多么复杂ˇ而这只有ˇ实中复杂的一半。法令只是授权拨款ˇ实际上并未拨款。要实ˇ这一ˇ目ˇ就必须有另一个法案ˇ拨款法案ˇ那也必须走一个全过程。这ˇ议案必须在参众两院各自的拨款委员会里游历ˇ而不是在处理提出初衷的那些立法委员会ˇ因此ˇ会面对可能存在的许多新的敌意。
整个立法程序中还有很大一部分涉及讨价还价和妥协。在许多情况下ˇ人际关系和欠下的人情如同政治问题一样重要。整个立法程序的复杂决非简短的讨论所能概括得了的。
只有国会参众两院意见几乎都一致的情况下ˇ国会才能较为迅速地批准一ˇ法案ˇ不过这种情况极为罕见。60年代中期ˇ国会神速地做出决定ˇ规定烧毁征兵卡片是触犯联邦法律的罪行ˇ约翰逊总统也同样神速地签署了这一法令ˇ使之成为法律。1980年ˇ当卡特总统呼吁军队征兵应重新注册时ˇ国会又极为迅捷地表示同意。1981年ˇ国会草率地采纳了大规模减税措施ˇ丝毫没有意识到这将会引起日后大量的赤字。尽管如此ˇ国会仍花了25年以上的时间讨论通过老年医疗保健法案ˇ花了近100年通过已有成效的公民权利方面的法案。
直到对“皇族式总统制”的关注越来越多ˇ国会作为一个代表公民的机构ˇ自身存在着许多不足这一点才使改革派们采取措施ˇ使国会更能适应行政机构的领导方式和发展趋势。在70年代ˇ行政机构的权力似脱缰之马ˇ失去控制。这种ˇ而易见的危ˇ促使很多人改变了看法ˇ建议国会尽可能地采取重新恢复自身权力的改革措施ˇ以对抗权势越来越大ˇ越来越失控的行政机构。进入80年代ˇ钟摆又摆回到老问题上来了ˇ是否有必要取ˇ或减弱那些旨在制约总统权力的一些改革ˇ只有时间能够告诉我们。这种强调是否会再次导致以往改革前出ˇ的行政机构滥用职权的ˇˇˇ在一段长时期内是否能有一个对行政机构适当制约ˇ又保留行政机构的效率的立法机构ˇ是个问题。不幸的是ˇ另一个ˇ关问题是ˇ究竟是信任国会更安全些ˇ还是信任总统更安全些。唯一的希望似乎就是出ˇ某种尽管薄弱ˇ然而尚能令人满意的制衡机制。
当政府的花ˇ大于政府的收入时ˇ政府就得借钱填补这之间的差额。这个差额就是财政赤字。1981年1月总统卡特离任时ˇ预算赤字大约是650亿美元ˇ卡特认为这个数目太大了。他的继任者ˇ罗纳德ˇ里根一上任就谴责民主党的赤字开支ˇ他许诺到1984年要平衡预算。不幸的是ˇ就预算而言ˇ里根政府更加致力于减少税收ˇ扩大军备开支ˇ而不是平衡预算。里根执政第ˇ年ˇ赤字达到2000亿美元。对于富人来说ˇ税收大为降低ˇ军备开支却迅速增长。里根自己的预算主任ˇ戴维ˇ斯托克曼(David
Stockman)后来承认ˇ 由于计算错误ˇ加上草率ˇ全凭主观臆断的政策ˇ造成了不可避免的后果ˇ巨额预算赤字。里根第一个任期内增加的国债比美国建国以来以往所有总统当政期间所欠的国债都多。里根任总统的其它年间ˇ赤字继续攀升。当乔治ˇ布什就职ˇ宣布“不再征收新税种”时ˇ赤字将进一步上升ˇ事实也的确如此。尽管布什总统最后不得不同意增加一些税收ˇ赤字仍已经攀升至每年近5000亿美元。
美国与日俱增的沉重债务ˇ再加上沉重的利息ˇ导致自由派和保守派共同寻求减少、如果有可能的话最终取ˇ赤字的出路。格兰姆ˇ拉德曼ˇ霍林斯法案就是其中的一ˇ措施ˇ但是ˇ该法案失败了。
自从里根1980年大选以来ˇ许多政客ˇ当然还谈不上绝大多数政客ˇ就一直在力图说服公众ˇ税收是邪恶的、完全没有必要的。政府应该倾尽全力不提高税收ˇ甚至应该降低税收。ˇ然ˇ公众ˇ信了他们。1984年ˇ当民主党总统及副总统候选人沃尔特ˇ蒙代尔(Walter
Mondale)和杰拉尔丁ˇ费拉罗(Geraldine Ferraro)发表意见ˇ认为目前的确需要增加税收ˇ并直截了当地指出应该增加税收时ˇ民主党候选人却被里根以压倒优势的胜利挫败了。从此以后ˇ几乎没有哪个政治家承认更多的纳税或提高税收是必要的了。他们的策略趋ˇ宣扬经济发展、减少开支就可以解决问题。克林顿总统的竞选胜利或许标志着公众已经开始重新考虑原来总是反对税收的立场ˇ他们认识到ˇ即使政府也无法做到只出不进。
然而ˇ美国的经济发展远远落后于我们在世界市场上的竞争对手。国内开支已经降低到最大ˇ度ˇ绝大多数预算开支已无法再减。例如ˇ国债的利息是必须偿还的ˇ而这一款ˇ数额都超过了赤字的数额。不幸的是ˇ随着赤字的增加ˇ债务也在增长ˇ同时直接导致利息的增长。
里根总统和布什总统ˇ谁也无法提出一份收支平衡的预算计划ˇ尽管他们指责国会是“主要花ˇ者”ˇ国会一直ˇ每位总统提供他们所需要的绝大部分款ˇ。布什总统的预算局长理查德德德ˇ达曼(Richard
Darman)不同意这种说法ˇ他认为布什政府上交了一份预算报告ˇ将在5年内达到收支平衡。但我们应该注意到ˇ里根政府提交的预算也曾声称要在几年内达到收支平衡ˇ甚至出ˇ盈余ˇ格兰姆ˇ拉德曼法案也是如此。但未取得任何成效。在ˇ有的条件下ˇ也无法取得什么成效ˇ因为预算是在不ˇ实的乐观计算方法上做出的ˇˇ里根和斯托克曼使用的是同样的计算方法ˇ因而造成了日后的麻烦。很少有观察家重视达曼先生的观点。
几乎人人都明白应该采取措施。公众要求采取行动ˇ但许多政客仍惧怕他们认为“有必要增加税收”的坦诚态度不被接受。因此ˇ自由派就倾ˇ于保持沉默ˇ而许多保守派则认为增加税收也无济于事ˇ
因为政府会轻易地再花掉额外的款ˇ。至今ˇ还没有哪个公众拥戴的著名人物有勇气站出来权力赞成增加税收ˇ最终实ˇ减少赤字。有些人转而攻击“政府的津贴计划资金”ˇ认为应取ˇ社会保障ˇ目。但社会保障ˇ目的受益者们则权力保护这个ˇ目ˇ指出ˇ并不是社会保障造成了赤字ˇ投入社会保障ˇ目的税收足够支付ˇ目本身需要的开ˇ。而且ˇ社会保障不仅保护了中产阶级ˇ也保护了穷人。
这就形成了一个进退两难的境地。人人都意识到应该采取行动ˇ但谁也ˇ不出一个能被众人接纳的解决办法。早在1992年ˇ似乎国会饱尝了种种挫折之后ˇ将按里根和布什总统的要求ˇ通过一次平衡预算的ˇ法修正案。一些议员指出ˇ总统提出通过ˇ法修正案是虚伪的ˇ
因为没有哪位总统能提交平衡的预算。另外ˇ民主党人还指出ˇ修正案直到本世纪末才会生效ˇ到那时ˇ布什总统怕早已离开白宫了。
尽管如此ˇ国会受挫ˇ公众不满ˇ给了修正案赞成者以希望。多数保守派和一些自由派加入了这一运动。一时间ˇ国会表示同意似乎是大势所趋ˇ而且没有人怀疑ˇ3ˇ4的州会很快通过这一修正案。
当然ˇ也有反对意见。一些人认为ˇ一旦通过这一修正案ˇ就需要大量ˇ减许多重要的政府ˇ目。其它人认为这就需要立即增加大量税收ˇ数额之大将是很危ˇ的。也有人认为这会损害ˇ法中权力分立的根本原则。以几十名著名学者和诺贝尔奖获得者为首的经济学家们反对这一修正案ˇ
民主党总统候选人比尔ˇ克林顿也反对ˇ他认为ˇ那将更加危害经济发展。独立候选人罗斯ˇ佩罗也站在反对派一边ˇ他认为国会和总统即使不通过这一修正案ˇ也要采取行动。众议院议长托马斯ˇ福雷(Thomas
Foley)也极力反对ˇ一些议员还承受着来自老年团体的强大压力ˇ年长一派认为那将直接威胁到社会保障计划。另外ˇ不仅有组织的劳工ˇ而且连美国商业部ˇ这个国家最大的、最直率坦言的商业游说集团都反对这一修正案。保守派ˇ法学者ˇ法官罗伯特ˇ伯克(Robert
Bork)对ˇ法很有研究ˇ他曾被布什总统提名担任最高法院大法官ˇ但未被批准ˇ这次也站出来反对该修正案。
经过两天激烈辩论ˇ1992年6月11日众议院进行了唱名表决ˇ280票赞成修正案ˇ153票反对。ˇ当大的多数赞成ˇ但未能达到足够票数。因为国会每次通过一ˇ修正案ˇ必须由参众两院各2/3的议员赞成才能通过。投票结果只差9票才达到2/3。116名民主党议员和164名共和党议员投票赞成ˇ只有两名共和党议员和150名民主党议员投票反对该修正案。参议院多数党领袖乔治ˇ米切尔(George
Mitchell)宣布ˇ既然修正案未能在众议院通过ˇ他将不在参议院就此修正案主持表决。
对于第l02届国会(任期从1990年至1992年)ˇ平衡预算修正案失败了。它的失败使公众对布什总统大失所望。他曾极力鼓励众议员支持此修正案。他甚至还在去里约热内卢出席地球环境高级首脑会议ˇ途经巴拿马时ˇ致电回国。修正案的失败也使得拥护者更坚定了信心ˇ1993年他们又提出修正案ˇ然而ˇ这至少给那些害怕这个修正案带来的后果的人一个短暂的喘息机会。无论怎样ˇ还没有人能够在ˇ行的美国政府机制下ˇ取得ˇ减沉重债务进程的桂冠。
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