利益集团的定义
谁参加集团ˇ
施加影ˇ的手段
影ˇ的方式
司法上的影ˇ方式
立法上的影ˇ方式
行政上的影ˇ方式
选民直接参与立法
压力集团对政治产生的影ˇˇ政治行动委员会的建立
政治行动委员会(PAC)的政治
改革措施
新闻媒介作为政治力量所起的作用
焦点透视ˇ利益集团的唤起ˇ准许饮酒年龄的提高
建议读物
"调整这些各式各样、互ˇ干涉的利益ˇ构成了ˇ代立法的主要任务。"
ˇˇ詹姆斯ˇ麦迪逊
"出版自由属于拥有出版物的人。"
ˇˇA.J .利卜林
美国从它开始起就一直被认为是"参加者的国家"。凡是对于任何可以ˇˇ到的目的ˇ美国人都习惯于组成自愿参加的团体ˇ而各种各样的利益ˇ关者ˇ美国几乎都有。这些团体把个人与社会ˇ联。当集团活动呈ˇ出政治色彩时ˇ它就将人们与政治制度ˇ联。因此ˇ国家不仅仅是由政治上独立行事的一大批人组成的ˇ而且是由联结公民与政府、并在许多重要方面改变政治结构的利益集团组成的。
利益集团是ˇ有共同利益的个体结成的团体。集团有两大类型。初级团体是最基本的一种ˇ建立在出生或家庭背景特性基础上ˇ诸如性别、宗教、地区、民族及种族特性等ˇ这种集团的特性一般而言是不变的。总的来看ˇ这一类集团没有组织起来ˇ不大可能成为将来的组织的基础(如浅黄棕色人ˇ西部人等)。然而ˇ最近它们中的一些团体(值得注意的是黑人、讲西班牙语的美国人及妇女)已组织起来去影ˇ政治生活。此外ˇ甚至是一些没有组织起来的初级集团也倾ˇ于影ˇ其成员对政治利益的看法。党派属性及选举也在一定程度上反映了性别和种族的差异。
也许对政治程序有更重要意义的是第二类自愿参加的团体(尽管选择可能有ˇˇ例如ˇ对于申请某些特定的工作。先决条件必须是工会会员)。有一些集团也许是因政治目的而成立的ˇ例如国防信息中心ˇ其目的是反对五角大厦的军费开支及ˇ目ˇ而生命权利集团则旨在制定ˇ法修正案ˇ禁止堕胎。另一些集团则通过参与政治活动来达到该组织的目标ˇ如工会和商业协会通过支持政治候选人来保护它们主要的经济利益。政治上活跃的利益集团也被称为"压力集团"。
利益集团可以是完全私营性的ˇ如美国医学协会ˇ海员联盟ˇ全国堕胎权利行动联盟(NARAL)ˇ市民公平税收组织ˇ全国妇女组织ˇ或者美国企业研究院等。它们也可能是公共性的ˇ例如ˇ政府的某些部门形成共同的利益ˇ施压于其它部门。州高速公路管理局ˇ全国城市会议ˇ以及五角大厦都有理由去影ˇ国会议员。有些集团的成员公私性质兼有。高速公路利益将私营公司和那些同它们持有ˇ同观点的地方、州及联邦机构连结在了一起。并不是所有的集团在政治上一直保持活跃ˇ但很少集团能在不通过某种政治手段的情况下ˇ就可以有效地追求它们的目标。
集团能使人们将主要的人力物力集中于一个共同的、值得为此投入一些精力和财富的重要的目标上ˇ以促进这个目标的实ˇ。ˇ应地ˇ政治上的利益集团理论是基于这样一种假设ˇ在其它条件ˇ同的情况下ˇ组织起来的利益集团比没有组织起来的利益集团更容易获得成功。成功有可能取决于有效的组织机构ˇ集团所能取得的资源的种类ˇ以及对这些资源进行合理有效的使用。
如果我们假设这一理论对美国政治来说是正确的话ˇ我们必须提出几个问题。如果利益集团组织起来更能取得成功的话ˇ我们首先要问ˇ哪些利益得到了代表?谁属于利益集团ˇ谁担任领导ˇ利益集团在资源和成员方面是怎样进行竞争的?第二ˇ我们必须考察利益集团影ˇ政治制度所采用的方法ˇ以确定哪些集团更有可能成功地应用这些方法。最后ˇ我们在上述这些问题上的发ˇ将进一步引ˇ有关集团权力与民主政治的若干问题。
在美国ˇ身为利益集团成员的情况ˇ当普及ˇ尤其是ˇ对于其它西方国家而言。一份研究表明ˇ大致有2ˇ3的美国人至少属于一个集团ˇˇ比较之下ˇ英国和德国大约有1/2人口ˇ意大利有不到1ˇ3ˇ而墨西哥仅仅只有1ˇ4的人口属于一个集团。美国在这方面的表ˇ很可观ˇ尽管从另一方面看情况却有所不同ˇ尚有1/3人口没有参加任何有组织的集团ˇ他们的利益未得到体ˇ。当对总数进行分解时ˇ就会出ˇ更多的麻烦。男性加入集团的可能性大于女性。一个人成为集团成员的情况随年龄的增长而增多ˇ年龄越大ˇ他们就会担任更多新的角色(如工人ˇ父母亲ˇ及配偶)。职业地位的升迁ˇ收入水平ˇ及教育水平方面的提高也使得人们更加地加入某些组织。
简单地说ˇ成员加人某个集团是与其阶级ˇ关联的。中上层阶级尤其倾ˇ于加入集团。这种趋ˇ在所有社会都一样ˇ包括美国。在这个国家里ˇ成员数量随教育水平的提高而急剧增长。只有不到lˇ2的小学未毕业者加入集团ˇ而超过3ˇ4以上受过高中以上教育的人加入集团。同样的比例关系也适用于收入水平和工作性质不同的人。这些因素加在一起ˇ意味着教师比看门人更有可能加入某个集团ˇ而收入高的看门人(如旧金山看守所的员工)就比收人低的看门人更有可能加入集团。加入一个以上集团的成员数量也随社会阶级地位的提高而有所增加。
因政治目的而建立的利益集团会员结构呈ˇ出的强烈的阶级倾ˇˇ这与其它西方国家ˇ比尚不十分突出。然而实际事实是ˇ低层阶级的人、妇女、年轻人以及少数民族往往是一些政治组织的边缘参加者。另外ˇ这些人中的大多数也处于选举政治的边缘ˇ除妇女之外。在大多数情况下他们来自于不投票者的大群体。其结果是ˇ他们的影ˇ力微乎其微ˇ他们的要求也很少得到关注ˇ除非他们进行暴乱或用其它方式要求公众听取他们的意见。在过去的20年中ˇ出ˇ了一些代表社会上不受重视的群体的新集团ˇ但是不同阶级之间仍存在很大差距。
在利益集团内部另外还有阶级差别。集团的活跃领导层一般局ˇ于该集团中处于较优势地位那部分人中的一小部分人。很少利益集团是建立在民主基础上的。那些按民主方式组建的集团ˇ例如纽约的报纸印刷业联盟ˇ已被单独作为研究对ˇˇ以弄清这种公平ˇˇ是怎样产生的ˇ与此ˇ对照ˇ为什么大多数情况下其它利益集团却不是这样。许多政治评论家及学者倾ˇ于同意意大利社会学家罗伯托ˇ米歇尔(Roberto
Michels)的解释。他的著名的"寡头政治铁的法则"理论认为ˇ所有的集团ˇ不论其大小或目的怎样ˇ最终都将由一个或好或坏的小精英团体所控制。如果这种解释正确的话(它当然可以描述美国大多数利益集团的情况)ˇ那么任何一个利益集团的政策将更清楚地反映处于领导层的精英分子的需求ˇ而不是代表所有的成员。这个事实将加剧有组织的集团内所有利益不能得到公平体ˇ的情况。
从具体情况来看ˇ美国大多数ˇ有的组织ˇˇ它们不只是一个简单的多数ˇˇ都关注促进有权势的少数派的需求ˇ尤其是经济上占统治地位的人的利益。那些积极从事于影ˇ立法的人中ˇ更多的一部分人来自于经济上的既得利益者。美国的"所有者"
ˇˇ掌管商业、制造业及原材料生产业命脉的人们ˇˇ在争取影ˇ的较量中具有压倒多数的优势。
然而另一个因素也ˇ弱集团代表的有效性。加入一个团体并不意味着支持该团体的政治活动。例如ˇ成为某个工会的会员可以是受聘的必需条件ˇ但并不表明个人同意工会领导的基本政治主张。许多人可能并不知道集团站在政治的哪一面。有些人在加入时ˇ集团基本上不带有政治倾ˇˇ并未认识到后来事情可能已发生了变化ˇ或者他们加入某个服务行业的组织ˇ没有注意该组织的政治立场ˇ而该组织的政治立场也许并不广为人知。某些集团能给成员们带来社会利益这一事实ˇ促使那些对集团的主旨持有异议者也加入到它们当中。因此一度在政治上并不活跃的西埃拉俱乐部的初期会员、美国汽车协会的司机以及美国医学协会的医生都在政治活动中分别支持其所属利益集团在环境保护、交通运输、医疗保健方面所持的观点ˇ不管他们对这些问题是怎样ˇ的ˇ或者了解多少。
这一一般规律的例外情况是ˇ有一些集团是目的单一、纯粹的政治集团ˇ如"共同事业会"、美国自由联盟及保守派核心组织。这些集团的存在仅仅是为支持某些具体政策而ˇ政治制度施加压力(不是所有成员都完全支持这些政策)ˇ或者是对ˇ状表示一般性的不满。政策导ˇ性的集团形成为正规政治制度的一部分。但它们致力于从根本上改变政治制度的运作方式。极端主义分子集团则不在ˇ存政治体制之列。它们固执地认为ˇ存的体制从根本上说是邪恶的ˇ他们主要从自己集团无法实ˇ目标的失败中得到反常的满足感ˇ以此来证明他们是正确的。
压力集团根本没有为公众提供发表意见的渠道。它主要是为美国社会生活中的"精英"服务的工具ˇ它所加强的影ˇ是那些精英分子作为个人所持的影ˇ态度。作为集团的领导人ˇ精英们得到了他人的资源ˇˇ人数、金钱和时间ˇˇ并有意识或无意识地用于个人目的。不论是自由还是保守集团ˇ这类集团中很少有几个利益集团是成员参加管理的ˇ称它们为专业化游说集团更为恰当。
从60年代后期开始ˇ出ˇ了与上述利益集团ˇ对抗的趋势ˇ首次出ˇ了一些代表农业季节工人ˇ福利救济金领取者ˇ承租户ˇ贫穷ˇ费者ˇ无证件外侨ˇ以及类似这些人的利益的组织。这些集团把以前被完全排斥在政治领域外的许多人引入进来ˇ给利益集团政治世界增加了一个新的层面。然而ˇ这些集团仍然存在许多特殊的困难ˇ同时它们还免不了要受到精英们的影ˇ。美国社会中的"穷人"仍对组织持抵制态度ˇˇ有时是出于恐惧如非法移民就是这样。一旦经过艰巨的动员工作成立了新的集团ˇ主流集团会试图吸纳这些新集团ˇ就如同美国卡车协会在对最初由西萨尔ˇ沙威茨(Cesar
Chavez)组织的流动工人组织的争夺战中所做的那样。新集团的领导也可能最终变成专制独裁统治。在这一过程中ˇ一个新的ˇ也许缺乏民主思ˇ的精英会借助其支持者的力量夺取权力ˇˇ他们的支持者仍然被排除在外。
尽管存在这些危ˇˇ压力集团领域的逐步扩大ˇˇ不论新集团在满足其成员的需求上取得多大成功ˇˇ在施加影ˇ的时代强化了民主政治。到20世纪70年代这种扩大的速度减慢了ˇ但在80年代一直延续到90年代ˇ又出ˇ了一个新的激进主义的高潮ˇ其目标多种多样ˇ有关于联邦卫生政策(爱滋病方面)ˇ关于经济问题的ˇ以及堕胎权利等。多数情况下ˇ这些集团受益于学术界及专业界的支持ˇ有些能取得政府援助款。这些具有讽刺意味的情况是美国政治进程中的一部分ˇ也许它们能解释为什么不能对这一进程一概而论。
为了施加政治影ˇˇ利益集团必须具备以下3个基本条件中的一个或几个ˇ财力、人数力量及知识。当然ˇ财力丰厚的集团主要依靠前者。即使在条件已有所改变的情况下ˇ美国政治仍为财力的活动提供了广阔的空间。滥用金钱的腐败行为也仍然存在ˇ正如我们所知道的ˇ80年代发生了多起涉及里根政府的一些官员的指控或控告ˇ以及国内其它一些丑闻。储蓄及贷款丑闻ˇ尽管尚未完全证实ˇ说明了拥有巨大财富的银行家有能力引起国会议员们的广泛注意(例如ˇ"基廷五号"参议员)ˇ并且说明了金钱所引起、而且有可能永远会引起的巨大作用。并非所有的非法影ˇ手段都得到揭露或惩罚ˇ即使被发ˇˇ由腐败产生的具体政策也不能被撤ˇ。因此ˇ直接采取最直接的方式以换取其所需的诱惑力还是很大的。要彻底制止美国与腐败的紧密联系ˇ还需要作进一步的改革。然而ˇ与其它许多国家ˇ比ˇ在美国政治文化中存在着一种十分强大的腐败因素。一旦被积极的新闻界或政治上的敌手所揭露ˇ腐败ˇˇ就会受到起诉和惩罚ˇ因此ˇ在美国ˇ金钱上的影ˇ力比其它许多国家受到更为严格的ˇ制ˇ而且自60年代以来这方面的ˇ制又大幅度地加强了。
不很富有的人则必须依靠他们集团成员的人数力量取得成功。ˇ费者集团在财力上可能无法与资金雄厚的大公司ˇ比ˇ但却可以依靠团结紧密的组织取胜ˇ这个组织能拉到大量的选票ˇ并能吸引大量愿意而且有能力为该组织的运动工作的人。ˇ绿色和平组织这样坚定的环保积极分子集团迫使大公司改变它们的某些行为(如ˇ金枪鱼捕鱼业方面世界范围内开始停止使用流网作业法ˇ因为它对海豚极具危害)。因此ˇ人数众多的团体在同财力大但却人数少的利益集团的争斗中有一定的优势ˇ至少在自动选票数起作用的情况下ˇ而且如果领导者能很好地动员组织这一资源的话。
两种压力集团都能在其特定领域内给政府官员提供组织帮助和特别的知识。许多新法案的起草和ˇ存规章的修订工作是由利益集团来做的。关于某个问题的最基本的信息常常是由从政府决策中受益最多的那部分人提供给政府的。对于经济上的"富有者"尤其如此。例如ˇ州空气污染委员会可能依据工业污染者提供的资料制定计划。的确ˇ有一些这类的在委员会里或许还有来自污染工业的行政人员ˇ他们是由州政府任命的ˇ如得克萨斯州。而且ˇ尽管1972ˇ1973年冬季取暖用燃油短缺ˇ1974年及1977年初出ˇ全面石油危机ˇ以及极有可能出ˇ进一步的能源危机(不算80年代的石油过剩)ˇ负责制定这方面政策的政府部门ˇˇ能源部所属机构ˇˇ仍继续依赖石油"七姐妹"及其天然气、ˇ关的煤炭业所提供的有关供应、需求及成本等资料。与此ˇ应的由"穷人"产生影ˇ的例子却凤毛ˇ角ˇ尽管也有个别的政客会转ˇ非既得利益集团ˇ帮助他们制定有关支持全国医疗卫生保健或者流动工作者劳动权利的议案。财力雄厚的集团在获取大量技术信息的能力上有较大优势(这些信息对穷人是精心隐瞒的)ˇ通常在政府中能找到认真听取他们意见的人。然而ˇ在许多领域中ˇ一些热情的业余活动家已经开始对大利益集团在信息上的垄断提出挑战。在环境标准及ˇ费者问题上ˇ他们正在产生影ˇ。
一些可能的破坏行为ˇ如罢工、骚乱或者示威也可以成为地位卑微者的有效武器ˇ在没有金钱或组织实力的情况下迫使当权者让步。然而ˇ要使这种让步永远保持下去ˇ就需要有固定的策略ˇ因而ˇ本质上讲ˇ60年代的动乱只获得了暂时的利益。有组织的劳工数量的下降(仅占劳动力的15ˇ)极大地ˇ制了罢工事件的发生。
集团有范围广泛的活动形式可供选择ˇ发动公众舆论ˇ促进竞选运动ˇ承担法庭诉讼ˇ散发立法建议ˇ支持候选人ˇ制造舆论ˇ充当顾问委员会委员ˇ举办纪念宴会等等。实际上ˇ利益集团所做的ˇ部分取决于其资源ˇ部分取决于其所选择的目标。施加影ˇ的一般手段是院外游说。尽管对政府其它部门无一例外ˇ主要还是针对立法机关。另外ˇ竞选运动的改革较之于其它形式更受青睐。例如ˇ1976年和1978年的竞选法除特别施惠于"独立"宣传广告外ˇ还施惠于支持有争议的论点的宣传广告ˇ原因是ˇ这些使政治家受益的宣传广告是由集团来付费的。
公共政策事务经常受到法庭行为的重大影ˇ。许多利益集团抱着这种希望ˇ利用司法系统来做工作ˇ因为这一做法似乎尚能奏效。尽管这一类策略需要ˇ当的耐心ˇ但有时ˇ通过说服一名法官或几个受理上诉的法官ˇ裁决也能立即使政策改变。这一策略通常比为立一个法而战斗见效得快。在多数情况下ˇ这种做法所需的资源比在其它领域内的活动要少得多。在最高法院为诉讼一个案子需花费数千元ˇ但比起竞选活动所需的开ˇ来要少得多。这一开ˇ足以打开一打立法之门。集团会员人数众多并不是必要的ˇ因为司法裁决并不ˇ期望的那样反映多数人的意见。首先需要的是司法案件式的信息。如在拉尔夫ˇ纳德(Ralph
Nader)和约翰ˇ本扎夫(John Banzhaf)诉汽车大王及电视上ˇ烟广告的案子中ˇ辩护人的戏剧性成功就表明了单个的、信息灵通的、坚定的公民意愿的有效性。杰瑞米ˇ里夫肯(Jeremy
Rifkin)反对生物技术的努力是当代的一个例子。
这些活跃分子赢得裁决胜利的策略是采取集团诉讼的手段ˇ或是代表多数公民的利益提出试验性案件ˇ以便"引发"法庭做出政策性声明。因为对一个案件的有利的判决可以决定总体性政策ˇ所以ˇ慎重选择具体诉讼案就尤为关键。一旦选定了合适的案例ˇ就必须提供书面和口头上具有说服力的支持性辩护意见。其它集团可以要求ˇ或者为了呈送而由受理上诉的法院邀请支持协助法庭解释某种法律问题的人来辩护。来自政府方面的请求自动得到同意ˇ而来自其它方面的请求ˇ法庭可以拒绝。利益集团还可以在庭审前几个月通过法律评论的方式寻求额外的支持。
有些团体在法庭上取得了很大的成功ˇ尤其是全国有色人种协进会(NAACP)和政府ˇ在与它们利益ˇ关的案子中打赢了许多官司。从正式颁布的法庭意见可以很清楚地看到ˇ支持性的辩护通常对一个受理上诉的裁决的系统阐述起着重要的作用。
法律评论方面的文章ˇ尤其那些著名的法学院如密西根、哈佛和耶鲁大学法学院的评论文章ˇ也对判决起着重要作用。法官可能公开援引这类文章的观点ˇ而最高法院在其所判决的案子中ˇ每四个就有一个是这么做的。著名的反种族隔离的布朗诉教育委员会案(1954年)的判决ˇ就在很大程度上依赖于学术文章ˇ既包括法律方面的ˇ也(第一次)包括社会科学方面的。由学者和参与这一诉讼的活跃分子所撰写的许多文章为此做出了贡ˇ。
那些在本质上代表不太受欢迎的、处于劣势的ˇˇ民权集团ˇ少数民族运动及同性恋组织ˇˇ说话的团体也转ˇ了法院ˇ尤其是联邦法院。这类团体不可能影ˇ立法或行政部门。所以ˇ他们求助于ˇ法和既定的政体原则ˇ而法院往往支持他们的请求。然而ˇ取得的成功是有ˇ的ˇ就是说ˇ还需要得到政治体系其它方面的认可。因而ˇ庭外游说也许有赖于在其它政治领域的院外游说ˇ以此左右法官的选择ˇ或影ˇ行政和立法部门对司法裁决的反应。
政治领域最常见的施压形式是通过院外游说来影ˇ立法。正如对司法制度采取的行动一样ˇ对立法施加的压力本质上是一个利用形势及信息的技巧。但通常在具体应用中却有很大的不同。施压集团寻求动员公众与立法者交流。通常有一些临时或专职的人员在市、ˇ、州或联邦立法机构为它们的利益工作。这两种活动都要求有足够的资金和大量的人员或有足够高的态势ˇ以产生一定的影ˇ。
有效的直接接触的方法比在司法方面允许的要宽得多。在美国式的体制中ˇ法官是不可以与有利害关系的团体讨论案情的。因此ˇ法官的角色在美国的任何政治职位中是最与世隔绝、形式上最公正的一种。"紫色屏障"这一提法形ˇ地描绘了法院把自己与外界隔离开来的情形。然而ˇ立法者却可以自由地听取各方面的议论。实际上ˇ他们渴望如此。游说者可以是为某个集团工作的专职辩护人ˇ也可以是在不同时期为不同集团工作的自由职业者。
游说者的工作之一是发展友好联系ˇ以保证接近议员。这种策略被称为"吃吃喝喝"。游说者总是随时准备请议员吃午饭ˇ买票去观看美国橄榄球超级杯赛ˇ或是用该组织的飞机送议员回家。某个委员会的工作人员或议员办公室的工作人员也包括在吃请当中ˇ因为他们的首肯对议案的通过也起关键作用。这些行为并不一定都是行贿ˇ但有可能变成行贿ˇ尽管联邦及各州都禁止接纳游说者的礼物以换取其所需的投票。只是因为彼此的贴近ˇ以及可能有的说服力ˇ议员们渐渐地开始注意并尊重他们的朋友ˇˇ游说者及其它人ˇˇ所支持的立场。对于议员们的投票是被一些廉价的思惠ˇ诸如高尔夫之旅买下的这种ˇ法ˇ议员们嗤之以鼻。他们是对的ˇ但不可否认的是ˇ这一类的小恩小惠赢得了他们的注意ˇ甚至可能是尊重。70年代及80年代的丑闻使接受这类恩惠变得不ˇ以前那么随便了ˇ但这一做法肯定还没有终止。
前任议员以及他们的工作人员是从事院外活动的理ˇ候选人。因为他们不仅早已熟悉了立法程序ˇ而且分ˇ尚在任的众多议员早已建立的友情。他们的影ˇ力衍生自这样的事实ˇ他们ˇ征着失败和失业的一种可能的依仗。尽管议员们可以回家从事以前的职业ˇ许多政客们发ˇ挥泪告别以往使自己风光的舞台似乎是困难的。于是ˇ大多数人成了自由职业者或固定的游说者。大约有130名前议员ˇ在华盛顿工作ˇ他们的收入通常比在任时要高许多。工作人员也同样发ˇˇ离开国会山庄以后ˇ他们的工资收入比以前在国会工作时高出许多倍(最高收入平均在20万美元以上)。
行政部门的前任官员ˇˇ甚至前总统ˇ也会利用他们的关系发表意见ˇ或直接参与院外游说。
竞选捐款是游说者影ˇ议员的另一种手段。在这一问题上出ˇ腐败的潜在可能是很大的。这已成为批评和改革的对ˇ。假如ˇ任何捐款是明确地用于交换一ˇ特定的投票的ˇ那么ˇ这ˇ捐款是被禁止的。大公司及工会也不允许直接为联邦选举捐款。这些年来ˇ工业、商业及劳工组织通过建立教育及促进委员会ˇ将资金及人力输入选举委员会中ˇ从而轻易地避开了上述各种ˇ制。到1990年ˇ有记载表明ˇ约有4600个利益集团在当年的竞选中做过政治捐款ˇ其中大部分是给在职议员的。
院外游说者影ˇ议员的最后一种方法是搜集、传播及公布信息。类似拉尔夫ˇ纳德的一些人ˇ也许仅依赖这一种方式。其它一些个人和集团则是为立法者提供立法研究的服务。例如ˇ汇编有关能源生产、卫生保健费用、外贸赤字ˇ或者新建购物中心对环境的影ˇ等最有说服力的ˇˇ如果不是实际上曲解的ˇˇ数据资料。单个议员所具有的人员和资金不大可能与大利益集团所具有的人员和资金匹敌ˇ他们的工作人员首先被安排做服务工作ˇ帮助选区选民ˇ准备日程及其它实际工作。负责某个特定领域的立法委员会必须把他们的工作人员分开来ˇ去处理许多未决的议案ˇ而委员会下的小组委员只能得到一或两名工作人员ˇ工作紧张ˇ要应付一大堆的提案。因此ˇ来自利益集团的信息就ˇ得尤为有价值了。在州及地方的议会里ˇ这些院外研究结果可能有助于提高立法的质量。许多这类议会缺乏这方面的帮助ˇ例如ˇ怀俄明州的议会仅仅有24名无党派工作人员。议员们可以增加助手ˇ但他们中的许多人宁愿依靠外界的帮助ˇ而不愿因增加额外的费用而招致公众的不满。其结果是ˇ院外集团可以用所有方式中最直接的一种来制定法律ˇˇ起草法案。
在行政部门内部ˇ单个部门和总统办公室的行为本身就起着院外游说的作用ˇ它们甚至用国会的特别拨款建立了与国会打交道的正式的联络机构。市长、州长及其它行政首脑也必须努力与他们的立法机关及国会建立良好的关系。有些行政机构在各级政府中是最强大的院外集团。五角大厦ˇ高速公路管理局ˇ以及警察署在丰满自身建制中都取得了ˇ着的成功ˇ尽管国会对行政部门的游说活动严令禁止ˇ联络处、信息服务中心及国会关系研究所这类机构仍为议员们提供服务ˇ尽量使他们对具体的某个机构的工作满意ˇ这样也许他们就会认为下一个财政年度可以多拨些款给这个机构。希望在政府机构的ˇ互争斗中继续维持其预算、员工数量及职能的行政部门都不能与国会断了联系。行政机构的多数资深官员都会在国会委员会开会之前花些时间去游说ˇ设法形成对他们部门有利的立法观点。例如ˇ甚至国务院ˇˇ尽管其主要职责不是针对国内政治ˇ对国会提出的国内、国外事务的请求ˇ也都谨慎地给予优先考虑。
作为机构ˇ法院或议会在制定行政政策方面的影ˇ要ˇ对的少得多ˇ尽管个别人ˇ领导着有权势的委员会ˇ能找到轻易接近行政机构的通路。缺乏影ˇ力的部分原因是由于这两个部门未能对与行政部门建立联络关系给予足够的注意(尽管前首席大法官沃伦ˇ伯格(Warren
Burger)大力倡导在立法和行政部门建立司法制度的必要性ˇ他的后继者ˇ首席大法官威廉ˇ伦奎斯特也继承了这一做法)。
由于其它部门在游说上缺乏系统性ˇ私营集团影ˇ行政官员的信道就变得畅通无阻了。随着行政权力和决定权范围的不断扩大ˇ影ˇ行政的策略也越来越重要ˇ手段也越来越高明。这方面的方法多种多样ˇ但通常是地位高的集团和资金充足的集团处于有利的地位。选票对于行政部门的官员不构成特别大的威胁ˇ因为只有少数高级行政官员经直接选举产生。那些直接选举产生的行政官员主要集中在州一级ˇ而他们所负责的选民通常比同级中的议员多得多。尽管结果是ˇ这些选举产生的行政官员较少受治于任何集团的压力ˇ但他们也许比议员更需要竞选资金。因此ˇ捐款及腐败行为的问题在行政部门表ˇ得更为严重。
巧妙地利用情报信息仍然是影ˇ行政官员的基本手段ˇ因为行政官员的工作是建立在为可能的立法提案及行政工作处理大量信息资料基础上的。能够帮助搜集资料的集团可以使政府行政法规转而对他们有利。例如ˇ关于食品组成成分的争论(热狗中应有多少骨头?"火鸡火腿"中是否必须含有猪肉?)通常有赖于厂商提供的资料。只是到了最近ˇ环保及ˇ费者组织才发挥了足够的影ˇˇ迫使商品标识的方法发生了改变(例如ˇ脂肪和钠的含量ˇ或可燃纤维等)。历经数年的肉食及奶制品业为阻止农业部发布新的基础食物分类表(建议少食这类食品)的战斗就是这方面的又一个例子。所幸的是ˇ这场争论以1992年颁布的新的食品分类表告一段落ˇ'表明精通事理的有组织的市民最终会成功ˇˇ至少在某些情况下如此。
无论如何ˇ行政部门与它所管理的利益集团有着紧密的联系。独立的管理机构由于被假定与所管理的利益集团建立了信息联络和友好关系ˇˇ不顾他们理应保护的公众利益ˇˇ而特别声名狼藉。上一世纪精明的商人ˇˇ如传说中的铁路、钢铁巨头ˇˇ很早就知道这些作为"政府机构第四分支"的管理部门可以多么轻易地被俘获ˇ并仍作为改革的先锋来抑制更为基本的改革要求。
在当今计算机和数据处理年代ˇ一种有力的影ˇ手段以咨询事务所的形式产生出来。对特殊信息的需求ˇ加之员工人数又受立法ˇ制ˇ使得各级行政长官纷纷转ˇ外界咨询机构。他们为获取新的信息、对正在实施中的ˇ目进行评估以及对新ˇ目的推荐而同咨询机构签订合同。能源部1980年用于咨询的费用占其当年预算总额的85ˇ。
这种方法所产生的影ˇ、不严肃性以及浪费ˇˇˇ实的和潜在的ˇˇ已经在公众中广泛传播并引起关注。80年代ˇ内阁和国会都曾做出过努力ˇ试图控制咨询机构的使用并加以选择ˇ但也并未在这件事情上取得多大进展。预算的ˇ减意味着合同的减少ˇ但即使是大幅度ˇ减ˇ仍有数十亿美元可供使用。事实上ˇ政府机构规模的缩小ˇ通过将工作转移到私人咨询机构而有效地得以抵ˇ。
利益冲突ˇ或者这种冲突的表ˇˇ会出ˇ在与咨询公司打交道的时候。例如ˇ批评家指责说ˇ对于一位前国务卿季辛吉咨询事务所的高级职员ˇ成为布什政府的副国务卿后ˇ要把他的政策观点从事务所所体ˇ的外国政府的需求分离开来ˇ是很困难的。
非赢利的"智库"为公司及基金会的利益提供了另一条施加影ˇ的渠道。许多这些组织主要集中研究经济和贸易问题。这些互不ˇ干的智库组织如传统基金会ˇ布鲁金斯研究院及经济战略研究所ˇ都是由美国的大公司及它们在亚洲的竞争对手所赞助的。
在大约半数的州里ˇ利益集团可以利用公民立法提案权和公民复决权采取行动。前者允许选民经投票提出议案ˇ后者允许选举团对已经制定的法案进行投票公决。为废除或批准某个提案ˇ集团要花费大量的钱财和组织力量。1976年和1978年在加利福尼亚进行的"贾维斯"公民立法提案ˇ严格ˇ制地方财产税额及州政府费用的增长ˇ从而改变了该州政府的常态。这是最先在公民表决上花费数百万美元的运动之一ˇ不论是赞成还是反对。1990年在加利福尼亚州进行的有关环保的"大绿色"公民提案ˇ支持者花了近400万美元ˇ但还是输给花了1600多万美元的对手。
最高法院1978年4月做出的决定(波士顿第一国民银行诉贝洛蒂案)明确支持企业为赞成或反对某个方案而进行的捐款活动。尽管有4位大法官不同意多数派的观点ˇ公司在公共事业方面为其言论自由权的开支与在个人方面是不同的。最高法院1981年做出裁决ˇ取ˇ了ˇ制个人为这些活动的捐款(反对租金控制的市民诉伯克利案)。这些裁决是重要的ˇ因为金钱明确地计数着赢得或失去公众支持的票数。当然ˇ提案签名人数也很重要ˇ它证明了提案的选票资格。偶尔也有一些组织起初既无大批成员又无足够资金ˇ也能借助道德呼吁而集聚起支持力量ˇˇ加利福尼亚州的农场工人就曾这么做过。游说工作本身就是一个事关所有利益集团的公民立法提案的问题。
最后ˇ还须提到的一个直接影ˇ方法是带有政治目的的联盟通过采取行动ˇˇ或者拒绝采取行动的方式来影ˇ政府的政策。最高法院1983年做出决定ˇ联邦法院不得禁止具有政治目的的罢工。争议之中的事件是国际码头工会因抗议苏联入侵阿富汗而采取的抵制苏联海运的行动。导致这一抵制行动的其它问题还包括与苏联的粮食贸易、1983年韩国航空公司飞机被击落以及与南非的贸易。这种策略到80年代末逐渐减少。
美国政治体制中ˇ试图影ˇ政治的集团大规模地存在着ˇ产生了一定的作用。一个很重要的结果是ˇ重点从个人转ˇ了集团。一个组织在获取影ˇ方面所具备的巨大优势意味着个人的参与须通过集团组织的渠道。在一个流动量大而复杂的都市社会中ˇ这是组织政治生活的唯一方法ˇ但这的确改变了政治的基本属性。我们大多数人的思ˇ仍然倾ˇ于在政治体制中按照个人的角色行事。
美国政治体制的一种观点认为ˇ利益集团不是受少数精英控制的工具ˇ而是公众对领导层施加影ˇ的一个途径ˇ是投票之外的一种参与方式。尽管有上层阶级的偏见ˇ但它仍是对民主的贡ˇ。批评家们认为这个代价太大了ˇ因为利益集团并不代表全体选民的这一特性使它严重地摧毁了美国的民主。这些批评家情愿对压力集团施加严格的控制ˇ使它们尽可能易于受到公众监督和易于公众参与。
事实上ˇ在美国ˇ利益集团的活动充其量不过是支持美国政治的"精英竞争"模式。这种观点认为ˇ不ˇ那些缺乏社会多样性的国家ˇ美国一直在生产着一个政治精英阶层ˇ他们在许多具体问题上分为不同派别ˇ并公开表明其派别的不同。不过ˇ在经济和政治体制的基本构成方面ˇ大多数精英一致认为ˇ这种制度里的统治集团只注意一些渐进性的变化ˇ诸如税制改革ˇ而不是剧烈的重组。也就是说ˇ所有利益集团本质上都是温和的ˇ赞成维持ˇ状的政治和小改小革。
这种制度有利于较小的ˇ凝聚力更强的利益集团ˇ这些集团比凝聚力差的群众性团体更有机会取得较多的具体成果。在我们社会中ˇ没有优势的集团为他们的努力得到的仅是些空洞无物的奖励。大多数游说者代表国家的利益公司ˇ如著名的石油游说、高速公路游说、能源游说、奶制品游说等等。这些集团通常由实力强大的公司和政府部门构成。它们匿名的特性既不是偶然的ˇ也不是它们成功的障碍ˇ而且它们实ˇ目标的程度是ˇ当ˇ着的。其它大的利益集团ˇ诸如工会也从这种制度中获益。新近出ˇ的、同时代表广泛利益的公众利益集团则尽心竭力而收效甚微。主要是那些专一性的利益集团ˇ诸如全国步枪协会ˇ它触及了人们某些根深蒂固的恐惧情绪ˇ或者是共同事业组织ˇ它利用了人们对政治普遍厌恶的心理ˇ这些集团成为少数对政治施加压力很成功的集团。
事实上ˇ70年代末80年代初美国政治的主要局面是单一利益集团和政治行动委员会的兴起。这两个压力集团关系密切ˇ有时他们的政治目的是互ˇ重叠的。政治行动委员会(或PAC)是由1974年的立法案激发而产生的(在第六章中讨论)。它是企业、劳工、专业及其它协会从事政治活动的工具。单一问题集团是指那些在某一单独问题上发动各界人士就这个问题击败或支持某一候选人的集团。在很短的时间内ˇ这些单一问题集团给美国政治制度带来了重大的变化。一些人认为ˇ这些集团影ˇ力的上升同导致社会凝聚力和集体意识下降的重大社会变化ˇ以及同遍及全国的政治上的失落感是有联系的。随着单一问题集团的活跃ˇ政党的凝聚力衰落了。美国的政党是各种利益的联盟ˇˇ互间需要一定的妥协ˇ而单一利益的倡导者们则倾ˇ于反对这么做。
这些集团所支持的事业种类繁多。它们可以是仅ˇ于支持城市邻里关系的组织。全国房地产经纪人协会和全国教育协会是具体企业和专业组织ˇ是有组织的政治行动委员会的两个主要例子。甚至土豆片及快餐食品协会也组成了快餐PAC(如《华盛顿月刊》所指出的ˇ仅需要酿造商组成6个这样的PAC)。商业界的政治行动委员会源于闻名的美国商会ˇ全国制造商协会和影ˇ力很大的商业圆桌会议ˇ这些政治行动委员会由200多家主要的公司经理组成。目前ˇ企业也ˇ从事支持公民权利、环境保护等各ˇ事业的组织捐款ˇ部分是为提高自身形ˇˇ部分是为了影ˇ这些集团。劳工协会也有自己的政治教育委员会。各类不同的社会问题ˇˇ枪枝管理、同性恋权利、家庭问题ˇˇ产生了数不清的单一问题集团。
代表各种政治问题的PAC组织有成千上万个ˇ且覆盖面广。从生存空间委员会和建立有效国会全国委员会到妇女选民联盟。力主给予其它民族特殊考虑的人ˇˇ这些人通常取得这些国家的赞助ˇˇ也组成了院外活动集团ˇ美国ˇ以色列公共事务委员会和阿拉伯裔美国人全国联合会同时并存。美籍爱尔兰人组织诸如Noraid或爱尔兰国民核心组织在北爱尔兰冲突问题上支持冲突各方。然而ˇPACs的主要动机是经济利益ˇ而且是大企业利益ˇ不是小企业利益。在过去10年中所形成的单一问题集团ˇ大多数的特点是支持保守的、甚至是反动目的的行动ˇ阻止社会变革或使社会倒退。
如果仅仅从金钱的角度来衡量ˇPACs的作用是明ˇ的、大量的。1982年的统计表明ˇPACs和单一问题集团在当年国会竞选中花费了大约8000万美元ˇ其中1ˇ3的款ˇ是出自20个PACs。据报导ˇ白宫发言人说ˇ这些成千上万的集团"打垮了我们的政府ˇ也打垮了我们的制度"。政府没有采取任何措施。到1986年ˇPAC投入国会竞选方面的费用增至1ˇ38亿美元。1988年ˇ竞选连任的参议员平均每人从PAC中收到超过100万美元的竞选捐款。1990年ˇPAC用于竞选的费用比1986年翻了一番多ˇ但到了1992年又趋于平稳。
这些集团的竞选活动并不仅ˇ于给某一位候选人提供赞助。它们还在很多州积极支持或反对复决权和动议权的活动。在竞选的间歇期ˇ这些集团的支持者们如果受到立法或行政行为的威胁ˇ或认为应当寻求立法或行政行为ˇ他们就发动"群众"运动。成千上万的人会去拜访或致电给他们的国会议员ˇ写信ˇ并怂恿他们的朋友也这么做。计算机化的邮寄单和信件是这类策略的关键ˇ其有效性不容低估。国会要求控制它们的呼声反证了这一点。
总统候选人自己也组建PACs的情况也在不断增强。表面上是为其它候选人筹款ˇ但联邦选举委员会(FEC)的记录表明ˇ许多捐款人给候选人的捐助是所允许的最大ˇ额ˇ同时也给他或她的PAC组织最大ˇ额的捐款。这说明ˇ这些PAC的真正意图在于扩大个人捐款ˇ额。对候选人竞选费用总额的ˇ制也可以用此方法躲避。例如ˇ1988年7月ˇ布什的总统竞选委员会在密执安州仅花了1000美元ˇ但PAC却花了15万美元以上。PAC的支出不被认为是违反联邦选举委员会有关寻求提名的开支ˇ制。许多其它候选人也利用了PAC的这一方便之处。
ˇ在对这些强大集团的影ˇ力担忧也许还为时过早。任何华盛顿或者州的单个政策不可能完全导致这类行为。那些从事组织PACs的人坚持认为ˇ他们只是在购买"入场券"ˇ而不是购买选票。政党在制定政策上起着重要的作用ˇ即使这种作用正在急剧减弱。利益集团因而必须ˇ互竞争以便取得在党派中的影ˇˇ它们甚至试图赢得两个政党的好感ˇ但大多数利益集团难以轻而易举地做到这一点。
无论如何ˇ利益集团是美国政治生活中的重要力量。利益集团活动的主旨是加强而不是破坏ˇ有的制度ˇ这就可以说明为什么美国政治这么稳定ˇˇ有人会说ˇ是"太稳定了"。在未来的岁月里ˇ它们的影ˇ由于70年代中期竞选制度的改革而可能上升ˇˇ作为这些改革的一个不曾预料而又很少被了解的结果ˇ我们将在下一章ˇ细论述。这一巨大、且又不断增长的影ˇ使得对利益集团政治的改革变得比过去更为迫切了。
对院外活动进行改革的一个模式是1974年在加利福尼亚州通过的一ˇ公民立法提案ˇ这一提案试图制定和实施更严格的标准ˇ约束竞选筹资、利益冲突及压力集团的影ˇ。其它20个州也在水门事件后制定了类似的但却较温和的法律。1976年1978年和1979年ˇ国会终于决定对无约束力的、过时的1946年联邦院外活动法实行改革。这些努力源于这样一个认识ˇ即ˇ存的有关法律ˇˇ在很多州可上溯到30年代ˇˇ已彻底不能控制财富和地位的过分影ˇ。通常情况下ˇ这种影ˇ与公开的腐败无法区别开来。在法律软弱ˇ且又漏洞百出的情况下ˇ通常院外活动分子不必注册ˇ更不用认真申报其开支及活动ˇˇ不论是在议会正常活动期间还是选举期间。他们即使不遵守这些松散的准则ˇ也很少会受到惩罚。新法制定得要严格得多ˇ且它们由诸如联邦选举委员会和加州公平政治活动委员会等独立委员会负责执行。
这些改革的主要焦点集中在特殊利益集团给单个候选人的捐款数额及公布这些捐款上。众议院于1979年采取行动ˇ把给众议员个人的捐款额的ˇ制从l万美元降到6000美元。任何组织在三个月内的支持超过2500美元都须登记并公布。州议会也在考虑采取类似的行动。要使所有的利益集团都能够平等地接近政府ˇ至少需要类似的监督。1988年马里兰州的议会领袖们要求议员在议会议事期间停止筹资活动ˇ以避免立法受到金钱的干扰。差不多所有的州都通过了"阳光法"ˇ要求立法和行政部门办公的公开性ˇ要求两者拒绝接受不正当交易ˇ并防止不正当交易的出ˇ。
然而ˇ在联邦一级ˇ70年代的改革法律被证明存在着许多重大漏洞。正招致改革者的批评。对单个PACs捐款的ˇ制可以通过建立多个PACs而躲避开来。主要的问题是ˇ在州和联邦两级的开ˇ之间缺乏联系。为州内政党、所在州拉选票ˇ以及类似的活动所捐的款是不被联邦支出所ˇ制的ˇ而许多州又对这一类支出根本不做任何ˇ制。联邦选举委员会最近做出规定ˇ全国政党可以在超过国家规定的数额和来源ˇ制之上筹集资金ˇ供其州党组织使用而不必申报捐款数目。另外ˇ取ˇ对个人就本人竞选活动的出资的ˇ额及取ˇ集团对竞争ˇ诸如公民复决权等捐资的ˇ制的举动已接近于将金钱自由支出的权利等同于言论自由的权利。尽管70年代出了一些丑闻ˇ但金钱在美国政治和政策制定中的作用还没有得到明确的正视。据评论家说金钱已经扭曲了民主政体的进程。金钱已在多大程度上扭曲了民主政体的进程ˇ可能是90年代的关键问题之一。
最早的大众传播媒体是印刷文字。一经大量出版发行成为可能ˇ出版物就开始对政治产生影ˇ。在美国ˇ早在革命之前ˇ以报纸和小册子形式出ˇ的出版物是美国整个政治进程中的一个组成部分。今天ˇ报纸和杂志仍继续拥有大量的读者并保持它们强大的影ˇ力ˇ尽管公众中定期阅读报刊的人数在不断萎缩。
20年代初期开始出ˇ商业性广播时ˇ电子媒体ˇˇ无ˇ电广播又加入进来。30年代的富兰克林ˇDˇ罗斯福总统是第一个发ˇ无ˇ电广播的潜力并彻底加以利用的美国政治家。他对美国人民的《炉边谈话》ˇ号召人民重整旗鼓ˇ支持他的政策ˇ与大ˇ条带来的异乎寻常的经济危机作斗争。美国人第一次听到了他们总统渴望激励他们自信的声音。后来ˇ随着电视的出ˇˇ人们不再ˇ于甚或听候选人和公务人员的讲话了ˇ而是看到他们演讲、回答问题的场面。
每一种新闻媒介都极大地改变了政治ˇ但没有一种能比得上电视。直到1952年ˇ总统候选人德怀特ˇDˇ艾森豪威尔威尔威尔才首次雇用一家广告公司帮他进行总统竞选。ˇ在ˇ由于对电视的需求ˇ竞选活动通过电视大肆进行宣传已很普遍。ˇ在人们普遍抱怨的是ˇ电视要求候选人具备的某种才能同他们从政所需具备的条件并不ˇ干。
的确ˇ尽管电视上所涉及的都是些表面问题ˇ但仍比其它任何媒介拥有更多的观众。尽管公众对政治候选人和政治问题只能得到粗浅的了解ˇ但这也许比什么都不知道要好。毫无疑问ˇ新闻媒介ˇˇ包括电视、电台、杂志和报纸ˇˇ确实ˇ公众提供了大量的政治信息。有些政治信息可能很难发ˇˇ但总的说来ˇ只要认真去找ˇ还是不难发ˇ的。
同样毫无疑问的是ˇ电视改变了政治竞选的本质ˇ同时它也是一种要求候选人具备一定条件的媒介ˇ这一点也没有什么疑问。所有这些对候选人的要求应当引起一定的关注。但重要的是要摆正我们看问题的角度。民主党总是试图推选掌握某种竞选活动技巧的候选人。电视要求候选人的性格和蔼可亲ˇ这一要求比起未出ˇ扩音设备的时代的要求来好不了多少。那时ˇ要求候选人嗓音宏亮ˇ以便集会的人群能听得见ˇ同时要求候选人具备充分的毅力ˇ能够长时间演说而不ˇ疲惫。
另一种在竞选活动中具有潜在重要性的大众传播媒体是卡式录音带。在70年代末ˇ录音磁带在伊朗反对国王巴列维(Shah)的革命中流传ˇ它们成为支持阿亚托拉ˇ鲁赫拉ˇ霍梅尼(Ayato11ah
Ruhollah Khomeini)回国的重要因素。在此之后ˇ霍梅尼掌握了政权。
尽管卡式录音带也许不会在美国政治中起重要作用ˇ但在1988年总统竞选活动中ˇ前电视布道牧师"帕特"ˇ罗伯逊("Pat"Roberson)却使用了它们。这一媒介对罗伯逊尤为适用ˇ因为在录音带上ˇ他可以跟他的追随者们说一些一般公众也许会反感的话。录音带对罗伯逊的帮助有多大ˇ还不太清楚ˇ他在新罕布什尔州所得的选票少得可怜ˇ他寻求提名的努力就此结束了。
其它媒介ˇ诸如录ˇ带ˇ可能会在政治选举活动中发挥重要作用。更有可能的是个人计算机。考虑到计算机的普及程度ˇ越来越先进完善ˇ以及辅助的网络ˇ它们将成为潜在的强大竞选工具。不过ˇ尽管有潜力ˇ但到目前为止ˇ它们还没有成为竞选活动的重要通讯设备。
到了50年代ˇ新闻媒介已很明ˇ地成为政治进程中的一部分ˇ以致于记者道格拉斯ˇ凯特在他所着的ˇ与本书同名的书中称其为政府的第四部门。CBS和NBS于1963年将晚间新闻从15分钟加长至半小时ˇ扩大了电视的竞选作用。ABC也于1966年采取了同一做法。
急剧的变化并不仅ˇ于电视。在过去的几十年里ˇ报纸业所有者更加集中ˇ以致于在大城市中ˇ很少还有ˇ互竞争的报纸。通常大公司拥有许多报纸ˇ而且这种情况仍在继续扩大。报业联盟变得更大了ˇ而独立经营的报纸数量则变得更少了。1982年ˇ甘尼厄特报系(Gannett
chain)推出了ˇ《今日美国》ˇ这是第一个也是仅有的一份真正的全国性日报。尽管报导内容很肤浅ˇ但《今日美国》也许是唯一一份在许多ˇ村及小城市都可买到的具有专业水平的报纸。
然而ˇ有些报纸从声望上讲也成了真正的全国性报纸ˇ在全国各地人口集中的地方都可买到。《纽约时报》、《基督教科学箴言报》、《华尔街日报》及《华盛顿邮报》都是质量上乘的报纸。技术上的革新使得这些报纸可以在美国的不同地方同时开印ˇ而编辑人员却可在同一个地点一起工作。
新闻媒介在政治方面所起的作用一直是人们关注的问题ˇ尤其是对电视的关注。新闻媒介本身就是一个大企业ˇ它们倾ˇ于反映整个商业界的普遍观点。研究表明ˇ它们绝大多数支持ˇ状ˇ对美国社会和政治的基本体制没有疑问ˇ他们尊重支撑这些体制的政治信条ˇ不仅仅因为新闻媒介以赢利为目的ˇ而且因为它们反映的是政治社会化中的主导观念。
新闻媒介绝大多数支持共和党候选人。然而ˇ自60年代后期副总统斯皮罗ˇTˇ阿格纽(Spiro T. Agnew)代表尼克松政府开始着手对新闻界的猛烈抨击之后ˇ指责新闻媒介只反映"自由派的偏见"的论点就一直存在着。应该承认ˇ一些研究资料ˇ示ˇ记者的政治观点趋ˇ于自由化ˇˇ尽管必须注意"自由化"的真正含意是很难界定的。然而ˇ没有客观的证据能说明新闻媒介报导的观点带有自由化。事实上ˇ几乎所有客观的学术研究都表明ˇ美国新闻界并不是普遍存在自由化的偏见的。此外ˇ实际上ˇ不负责任的新闻评论家或社会科学家对自由化的偏见采取了过于严重的指责。
然而ˇ有些人认为新闻界中存在着过多的愤世嫉俗的情绪。些许因素可能会使我们ˇ信新闻界太尖酸刻薄了。首先ˇ它们与ˇ息打交道ˇˇ息本身意味着公众的兴趣所在。尽管ˇ村及西部歌手的ˇ息大致可算作"好ˇ息"ˇ但有些事情的确极少得到关注。揭露失败、腐败和其它错误行为当然是更为紧迫的ˇˇ或不幸或很感兴趣。当一切正常时ˇ媒体不需要采取什么行动ˇ一旦事情有变ˇ新闻界就必须马上行动。这就是负面新闻报导的重要性。
第二ˇ媒介同政府基本上是一种敌对的关系。在自由社会中ˇ新闻媒介有责任去发ˇ和揭示公众希望知道的一切事物ˇ以便让公众履行其民主职责。这一职责在政府官员和他们的支持者中间引起了不愉快。尽管自由派也能够玩这个游戏ˇ而保守派则更成功地转移了批评者的注意力ˇ使新闻媒介本身成为受人指责的话题。例如ˇ副总统乔治ˇ布什(George
Bush)在1988年爱荷华的基层党组织竞选活动中ˇ拒绝回答哥伦比亚广播公司新闻节目主持人丹ˇ拉瑟尔(Dan Rather)的问题ˇ而是对问题本身进行反击。在这之后的几天里ˇ许多公众的评论不是针对布什ˇ而是有关拉瑟尔ˇ说他是否太"出格了"。尽管这种关注是风马牛不ˇ及的事(拉瑟尔既不参与竞选ˇ也无意争取公众的支持)ˇ副总统布什巧妙地(尽管是暂时地)把注意力从伊朗ˇ尼加拉瓜反政府武装游击队的丑闻中他所起的作用上转移开ˇ从而使拉瑟尔ˇˇ或者暗示性地指新闻媒介自身ˇˇ成为争论的话题。民主党候选人加里ˇ哈特(Gary
Hart)1988年重新参加竞选时也把新闻媒体变成他重新竞选的焦点ˇ其目的也在于试图摆脱公众对他自身问题的关注。
新闻界的左派偏见其实并不是真正的问题。抛开意识形态问题ˇ新闻媒介是政治制度中极为强大的力量。它们极少受行使权力的ˇ制。它们最大的权力是被人们称之为"议事日程确定权"的权力。也就是说ˇ它们在很大程度上决定什么是公众要讨论的话题。当然ˇ这ˇ权力也不是绝对的。诸如扣押人质、刺杀总统ˇ或者美国卷入战争等无论如何都是新闻。许多更为微妙的问题ˇ如美国的饥饿ˇˇ、危ˇˇ费品或者公务员不称职等被忽略ˇ甚至某些政治竞选活动都没有得到全面报导。美国少数党派几乎从未受到任何新闻媒体的注意。少数党派候选人一直在争辩ˇ由于缺乏这种关注ˇ使公众无法得到有关他们竞选纲领的足够的信息ˇ而总统和其它政府官员则被充分地报导ˇ有时甚至过了头。关于总统喜欢什么样的诱饵来钓鱼、总统夫妇早餐喜欢吃什么的报导通常优先于重要政策问题的报导。
因此ˇ新闻界确定议事日程的方式就成为受到批评的话题。如果有控制新闻媒介的兴趣的话ˇ那也与控制美国其它行业的兴趣一样没有多大。大的电视网、广播及电视台、报纸及大多数杂志对美国政治制度持ˇ同的观点。它们在具体问题上的侧重点和立场有所不同ˇ但它们都不希望从本质上改变社会ˇ状。它们的影ˇ直接和间接地存在着。它们不但将它们的观点传播给公众ˇ而且传播给能影ˇ公众的政治领导者以及其它精英们。
新闻报导对竞选活动至关重要。如果得不到新闻界的关注ˇ候选人几乎不可能通过竞选取得重要职位。这也是少数派政党经常抱怨的。在这一点上ˇ他们都取得了一致的意见ˇˇ从极左派到极右派都是如此。另外ˇ怎样进行报导也是很重要的。
恰当的新闻报导能树立候选人的形ˇ。1946年ˇ年轻的理查德德德ˇ尼克松首次参加竞选ˇ大量的新闻报导加强了他的候选人地位。亨利ˇ路斯(Henry Luce)的杂志对德怀特ˇDˇ艾森豪威尔威尔威尔所做的积极报导ˇ极大地帮助了他的总统竞选。1976年ˇ作为前乔治亚州州长的吉米ˇ卡特并不怎么有名ˇ由于他在爱荷华党内提名会议上的不俗表ˇˇ成为新闻界关注的中心ˇ直到后来成为总统。
另一方面ˇ不适宜的新闻报导能彻底毁掉候选人的候选资格。1987年末ˇ在争取1988年竞选民主党提名中排在前列的似乎是前参议员加里ˇ哈特。迈阿密的一家报纸发ˇ了一桩桃色新闻ˇ说它也许涉及哈特ˇ从而制造了一个丑闻。随后的新闻报导揭露ˇ这只是多起桃色事件中的一个。尽管哈特承认多数指控是事实ˇ并试图重振受挫的竞选运动ˇ但最终却落得受人愤恨、遭人嘲笑的下场ˇ尤其是当他要求新闻界"拿出证据时"。
适宜的新闻报导ˇ具有受人尊敬的地位ˇ它可以说明"议事日程确定权"的重要性。迟至1979年末ˇ甚至是1980年初ˇ大众宣传材料还没把罗纳德ˇ里根的思ˇ当回事ˇ认为它们过于简单ˇ但是当里根作为总统候选人被报导时ˇ突然间ˇ新闻界开始尊重他的意见了。作为美国社会的一种机构ˇ新闻媒介在公众心目中的排序并不比国会及其它政治机构高多少。它们似乎也ˇ政府一样不受公众的欢迎。这也部分说明为什么会出ˇ"杀了报信人"的ˇˇ。新闻媒介热衷于报导不愉快的事实。这种做法可以追溯到副总统阿格纽对新闻界的指责ˇ并反映出某些政客对任何使他们不悦的报导精心编排出对传媒进行责难的偏激。保守派在全国范围内形成了一个有组织的网络ˇ这个网络几乎一呼百应ˇ一俟他们的领袖对媒体的报导感到不悦时ˇ批评信件就会雪片般飞ˇ报纸、电视台、广播电台和联邦通讯委员会作为回答。这个网络也许是"特福龙涂层"中的一个因素ˇ某些政客及其政治生涯似乎很早就保持了这一特色。
对新闻界感到不快还源于对它的技术上的批评(不仅仅来自副总统丹ˇ奎尔)ˇ说它们反映的是知识界或精英的利益ˇ与平民百姓的生活脱节。此外ˇ如今更常见的是ˇ在报导政治竞选的背面信息中ˇ新闻媒介往往以反对派的面目出ˇˇ他们对"挖掘"候选人的丑事更感兴趣ˇ而不是审视问题ˇ或者是对他们的言论做有意义的报导。对新闻界的指责ˇˇ尤其是商业电视ˇˇ反映问题趋于片面肤浅ˇ常常是有道理的。电视上有一个具有一定深度的新闻节目ˇ麦克内尔一莱勒新闻报导(McNeilˇLehrer
Report)ˇ每个工作日的晚上都在公共广播公司电视台播出一小时的新闻节目。然而ˇ多数商业电视台把报导政治内容的时间都贡ˇ给了广告。
由于购买电视网络时间的费用昂贵ˇ也由于广告商认识到ˇ假如给观众足够的时间来思考ˇ他们就会忽视广告的自吹自擂ˇ所以电视上播出的政治广告都很简短ˇˇ大约在一分钟或者甚至15到30秒。因此ˇ唯一能呈ˇ给观众的只是一个形ˇˇ而不是对问题的真实探讨。然而ˇ我们也会提问ˇ是否公众ˇ在ˇ或者曾经有过足够的耐心来寻求对问题的全面探讨?如果不是的话ˇ那么ˇ在公众对候选人进一步知悉和关注之前ˇ公众根据电视上的形ˇ做出直觉性的反映ˇ也许就是这个制度所能做到的一切。其它国家的政治制度ˇˇ例如英国ˇˇ就禁止这种花钱的广告宣传。1992年ˇ所有的总统候选人都运用形式新颖的电视访谈及"免费新闻媒介"ˇ这些形式也不再ˇ于广告ˇ而是能给公众提供更大量的信息。在这一进程中ˇ电视网里的新闻部就失去了它们对政治新闻的垄断。
新闻媒介是一种重要的服务ˇ是维护民主制度所不可或缺的东西。它也受到正当的批评ˇ并且由于它权力大ˇ人们对新闻媒介不受有效控制而产生担忧。然而ˇ事实上ˇ政治制度本身对它有所制约。它是政治制度的产物ˇ分担实ˇ该制度目标的任务和分ˇ它的荣耀。没有任何一个单独的机构来约束它ˇ这是事实。如果有的话ˇ它就无法履行ˇ公众传播信息的职责。1992年的竞选ˇ新闻媒介的报导有了改进ˇ这是值得一提的高兴事。报纸和电视都开始对政治宣传的准确性和真诚性做定期分析。他们对所有的候选人都持批评的态度ˇ帮助驳斥来自各竞选阵营的误导。新闻媒介不算完美无缺ˇ但它既充满活力又认真负责ˇ是美国民主的重要支柱。它们时常招人讨厌ˇ但为了把ˇ息带给公众ˇ为民主政体服务ˇ它们必须如此。它们尤其必须使政府感到头痛。尽管它们也可以做得更好一些ˇ但是从长远看还没有哪一个国家在新闻媒介为政治制度服务方面比美国做得更好。
| 焦点透视ˇ利益集团的唤起ˇ准许饮酒年龄的提高 |
美国历史上有许多少数派小团体通过施加强大压力来影ˇ、甚至支配公共政策的例子。最近也有对少数派而不是多数派意见做出反应的政策ˇ如对富有深远意义的枪枝管理规定和妇女平等权利修正案都遭到了失败。有时ˇ少数派也会说服多数派采纳他们的观点。当条件适宜的时候ˇ坚定的少数派ˇ不管人数多么少ˇ仍能支配公共政策。如果所指的对ˇ不参与政治、且又易受摆布ˇ例如青少年ˇ则少数派的压力尤其强大。
在利益集团施加有效压力方面ˇ一个较有趣的例子是关于美国饮酒年龄的规定。对于酒精的ˇ费ˇ美国人一直有着矛盾的情结。美国历史上甚至有过一段绝对禁止饮酒的时期。然而ˇ作为奉行个人主义的国家ˇ它也十分注重个人权利ˇ这些权利有时以反对ˇ政府告诉人民该做什么ˇ的形式出ˇ。在联邦制中ˇ还存在着州权的传统ˇ个人主义及州权这两种情绪在不同问题上的表ˇ强度不一样。美国人骨子里有很强的清教徒思ˇˇ总ˇ管理社会事务。作家门肯曾以其辛辣的笔调这样描述ˇˇ担心有人在什么地方自娱自乐的恐惧感萦绕在美国人的心头。ˇ一旦组织起来的利益集团恰好与清教徒思ˇ的回升ˇ符合ˇ政策就极有可能趋于更严厉ˇ个人自由也将减少。
60年代及70年代早期ˇ国家根本不是处于清教徒式的气氛中。军队大范围内的征兵活动提出了一个ˇ当合情合理的问题ˇ强迫一个尚无选举权的人入伍是不是不太公平ˇ无疑ˇ如果要求某人为公共政策而冒身体和生命的危ˇˇ他理应在决定公共政策方面有一定的发言权。这一推论导致产生了第26条修正案ˇ它规定ˇ任何州不得因为年龄而拒绝已年满18岁或18岁以上的公民的选举权。这也是征兵的合法年龄。
同样ˇ很多在军队中服役的不满2l岁的青年男女也在冒身体和生命的危ˇˇˇ更不用提失去人身自由了ˇˇ但在大多数州他们却不可以买啤酒。鉴于这种反常ˇˇˇ许多州将准许饮酒年龄降至18岁(当然ˇ有些州很早以前就规定饮酒年龄低于21岁)ˇ其它州也跟着效仿。
接着ˇ事情有了两方面的发展。首先是清教徒主义浪潮的兴起ˇ它试图要求比以前更加严厉地约束个人行为。这股浪潮受到两股力量的推动ˇ一是宗教右派势力ˇ二是利用宗教右翼势力来获取自己的政治职位的政客们。他们暗示说ˇ国家正处于无政府主义的边缘ˇ并编造了许多虚假的观点来支持他们的观点(例如ˇ有一种说法ˇ说是儿童色情活动正遍布全国。事实上ˇ研究表明ˇ国内的大部分儿童色情活动的传播是由于政府为捕捉罪犯而设的圈套。另一种说法是ˇ儿童失踪和遭绑架案件的确盛行。同样地ˇ研究表明ˇ这类案件极少发生ˇ只有一个例外ˇ一个家长因与另一位家长争吵而绑架了孩子)。
第二ˇ一个效率权高的政治行动集团ˇ"母亲反对酒后开车"组织(MADD)ˇ这个集团有着一种天然的感召力。对于父母来说没有比失去孩子更可怕的事了。MADD是由在车祸中丧命的孩子们的母亲组成的ˇ而驾车前饮酒则是车祸的最主要因素。MADD充满激情的呼声出ˇ时ˇ正赶上社会已经开始摒弃过去ˇ对宽容的态度ˇ尤其是对毒品和酗酒的容忍。母亲们的呼吁使国会通过了一ˇ议案ˇ要求各州将饮酒年龄提高到2l岁。罗纳德ˇ里根1984年签署此议案ˇ使它成了法律。对此有许多赞同和反对的意见。毫无疑问ˇ许许多多交通死亡事故都与酒后驾车有关ˇ而且这些交通事故中又以年轻人为多。然而ˇ一种反对意见认为ˇ21岁至25岁之间的年轻人在交通死亡事故中也占了很大的比例。无论是年龄歧视论还是州权论都无法阻止伤心悲痛的母亲们在国会听证上讲述她们催人泪下的故事。
当然ˇ各州仍有权根据自己的意愿制定饮酒方面的ˇ制ˇ包括绝对禁止饮酒ˇ或者不加任何ˇ制。因此ˇ新法律实际上并未把饮酒年龄死死地规定为21岁。它只是规定ˇ对于将饮酒年龄定得较低的州ˇ政府从该州收回10%的联邦高速公路拨款。威胁降低联邦拨款是很有威力的措施。这个办法已使用过很多次ˇ包括1974年全国车速ˇ速的规定。压力集团理解时代精神ˇ并用它来影ˇ政策的能力也具有同样的威力。
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