图4.1
联邦制联盟
权力的分散ˇ各州及其下属区域
联邦主义制衡的变化
国家权力的增长
国家主义的发展
焦点透视ˇ美国联邦体制下的州
建议读物
我对大会的议程感到极大的不安和焦虑。可以肯定ˇ如果不做实质性的修改ˇ它将成为内战的隐患。
ˇˇ艾尔布里奇ˇ杰里
《美国ˇ法》的起草者们在确立美国联邦制度的框架时ˇ就已设计出构成整个美国政治发展结构的计划ˇ这个计划已被其它国家广泛模仿。一切都只是设ˇˇ他们不清楚新制度将ˇ何处发展ˇ也没有先例可循ˇ他们只得去创新。怎样才能创造出一个将由13个独立的、各自为政的州组成的真正的国家ˇ而又避免产生恐惧和猜忌呢?联邦主义就是他们的答案。
很ˇ然ˇ必须有按地域划分权力的形式。追溯到英国王室颁布的殖民地ˇ章ˇ州是有各自独立的政治和历史的实体ˇ无论是历史环境还是公民意愿ˇ都不允许发展成一种单一的政府。在如英国和法国的单一制政府中ˇ中央政府对全国ˇ有权威ˇ不受下属地区的干扰(下属地区也被称为州、省、行政区、专区ˇ或共和国)。实际上也存在某种形式的下属地区ˇ但它们基本上是中央政府的代表。另一方面ˇ当时仅存的邦联形式ˇ也不是一种令人满意的形式。邦联仅仅是近乎独立的个体之间的联合ˇ而不是我们今天意义上的国家。真正的权力还在下属地区。中央政权ˇ如果有的话ˇ也很软弱ˇ对下属地区的公民没有直接管辖权。
因为当时存在的唯一选择ˇˇ欧洲模式ˇˇˇ得不切实际ˇ创业者们不得不创立一种新的模式ˇ他们希望把一元化的充满活力的中央政府与强有力的下属地区邦联起来。他们的易洛魁邻居具有一个“强有力的联盟体制ˇ由自治的单位组成五国”ˇ这也极有助于美国的联邦主义的形成。正如我们提到过的ˇ诸如福兰克林和杰弗逊一类人很熟悉易洛魁人的体制。新的形式定名为“联邦主义”ˇ给以前用过的ˇ与“邦联”同义的词赋予了新的意思。联邦主义的实施意味着从此以后ˇ人民不仅仅按邦联条款所规定的那样ˇ要受州政府的制约ˇ也不仅仅如英国那样受中央政府的制约ˇ而是要受州和国家两个“主权”政府的特殊管辖。美国联邦制度保留了势力强大的各州ˇ国家政府不能废除它们的权力ˇ同时也为国家政府增加了州政府不得干预的权力。每一级政府对每一个公民拥有直接的权威ˇ可以征税及施以处罚。图4.1对比了联邦制政府与单一制和邦联制的区别。
图4.1
《美国ˇ法》是美国所有政府权威的源泉。《ˇ法》分别规定了国家及州政府的权力。如图4.2所示《ˇ法》将某些权力特别授予国家政府ˇ其中包括执行国家职能的权力ˇ如发行钱币、宣战、调整州际间及对外贸易、执行对外政策。《ˇ法》授予国家政府的其它权力ˇ诸如征税权ˇ是重合管辖权ˇ即国家和州政府都可以行使这些权力。《ˇ法》规定国家政府不能行使某些权力ˇ州政府不能行使的权力以及两者都不能行使的权力。《ˇ法》没有列举州政府的权力。这些被认为是“保留权力”ˇ根据《ˇ法》修正案第10条ˇ未授予国家政府的权力而或又未禁止各州政府行使的权力ˇ由各州或由人民保留。每个州都有自己的ˇ法ˇ州ˇ法在《美国ˇ法》的框架内将权力授予州政府ˇ并调整权力的实施。每个州的法律必须与本州岛岛ˇ法保持一致ˇ而所有各州的ˇ法都必须与《美国ˇ法》保持一致。
图4.2
在联邦制中ˇ每个州都有一整套政府机构ˇ行使立法、行政及司法权ˇ在州政府之下还有其它一些政府组织ˇ在全国范围内约有8万至10万个这样的独立机构ˇ这些自治市、ˇ、学校区及特别区在整个体制中分别ˇ有不同等级的决策权。
大多数州的主要下属区域是ˇˇ小到仅有100个居民(得克萨斯的洛应ˇ)ˇ大至有500万或更多的居民(伊里诺斯州的库克ˇ和加利福尼亚的洛杉矶ˇ)。在一些州ˇ郡ˇ等将自身起源追溯到殖民时期ˇ具有很强的自我意识。而在有些州ˇ郡ˇ可能是新设立的。无论哪一种情况ˇ它们都是州政府的产物ˇ州政府可以根据自己的需要改变ˇ界或章程ˇˇ政府充任州政府的行政工具。他们通常不遵循分权原则ˇ由委员会负责管理(有时称为“ˇ法院”ˇ尽管实际并不是司法机构)ˇ委员会实质上具有行政和立法职能。ˇ司法机构或法院可能存在也可能不存在。改革ˇ政府是件乏味而又需要加以专门考虑的事。但是ˇ这个问题变得越来越重要了ˇ因为ˇ政府负责土地的使用权ˇˇ例如ˇ它们经常在促进或阻碍发展方面起重要的作用。同时ˇˇ政府还为辖区内居民提供基础服务ˇ如安全保卫ˇ交通及医疗服务ˇ许多居民也许根本不住在提供这些服务的城镇内。ˇ政府基本收入依靠征收财产税。这也成了税制改革中的一个主要的、久而不决的问题。
所有的州都有自治市ˇ大的市依自己的章程组成ˇ如底特律ˇ小的市依一般法组成ˇ更有些小的镇和村没有自己的特殊权力ˇ通常依靠ˇ及特区的服务。城市通常依照州政府授权通过的ˇ明确权力及责任的章程进行运作。一般是采取三种主要政府形式之一。委员会制的重要性日渐减弱ˇ并趋于ˇ亡。它不实行权力分割制。选举产生的委员们分别担任市政府一个部门的行政长官ˇ他们集合在一起ˇ形成委员会ˇ或叫城市立法局ˇ负责通过市政法令。例如ˇ选举人可以选举一个税务委员ˇ一个公共事务委员ˇ一个公共安全委员ˇ每个人负责执行其特定的行政职能。但是作为委员会的一员ˇ他同时也是立法委员会的一员。这种形式的市政府中所存在的问题之一在于ˇ每一个委员都在市政部门有一定的实权ˇ就好比有好几个市长ˇ每人都有独立的权力ˇˇ互合作的意愿很小。
同美国的州及国家政府最ˇˇ的政府形式是市长ˇ议会制。在这种体制下ˇ由一位经独立选举产生的市长担任行政部门的首脑ˇ由选举产生的议会或市政委员会组成立法机构。这种“市长强权”制的政府同美国的国家政体很ˇ似。市长有权任命主要部门的领导ˇ并对议会的议案有否决权。而在“市长权力薄弱”制下ˇ议会有权任命政府部门的领导ˇ市长没有否决权ˇ尽管市长仍在政治上承担主要责任ˇ但实际上市政府倾ˇ于由议会掌握ˇ市长ˇ议会制存在于绝大多数大城市中。选举产生的行政首脑能够让选举人对他们不喜欢的政策提反对意见ˇ并有可能“排除恶势力”。通过选区或行政区选举市政委员会委员或议会成员ˇ能使不同种族、民族或不同收入阶层选举出代表他们利益的代表。市长ˇ议会体制至少能为倾ˇ于在大城市里存在的主要少数派团体选举代表本集团利益的代表提供了可能。
议会ˇ行政长官体制是本世纪初期改革者们致力于“整治”城市政治、ˇ除腐败、低效率及“老板统治”的结果。最初的ˇ法是ˇ行政是一个中性的过程ˇ能够与制订政策区分开来ˇ尽管ˇ在一般认为行政在政治上并不是中立的ˇ而且行政官员们对政策的解释也极大地影ˇ着政治进程。在这一体制下ˇ选举人选出市政议会ˇ然后由议会聘任城市行政长官ˇˇ通常是受过公共管理训练的人员ˇˇ负责管理城市的行政部门。市长可由议会挑选ˇ或直接选举产生ˇ他或她主持议会工作ˇ没有行政大权。议会作为市立法机构ˇ负责通过政令ˇ制定总体行政政策ˇ行政长官负责政策法令的具体实施。议会有权在任何时候以任何理由解聘行政长官。因此ˇ谨慎的行政长官不应当在城市里充当政治上的活跃分子ˇ但他们处理城市行政工作的方式也是政治程序的一部分。议会ˇ行政长官逐渐推广开来ˇ尤其在地区ˇ对差异不大的中小城市ˇ更是如此。大多数改革者们以及许多政治学家都赞成这种体制ˇ因为行政职业化提高了工作效率。并且抑制了市长ˇ议会制的市政管理中经常出ˇ的公开的政治偏袒ˇˇ。然而ˇ没有哪种制度能保证在市政管理上毫无瑕疵。值得注意的是ˇ密苏里州的堪萨斯城通过著名的潘得葛斯特机制(Pendergast
machine)维持其市长ˇ议会制ˇ这是个典型的“老板统治”模式ˇ在本世纪初统治该市达几十年之久。
议会ˇ行政长官政府制的批评者们认为ˇ它不仅仅是一种类似商业经营的活动ˇ而且也趋ˇ于为商业盈利及精英们的利益服务。选举人不直接挑选市政的管理者ˇ也就很难对他们可能不喜欢的政策发表指责性意见。而且ˇ在全市范围内选举理事会成员ˇ而不是通过选区或地区进行选举的典型做法ˇ使少数派不能有自己的代表。一些联邦法院已清楚地认识到这一点ˇ已经在一些城市中取ˇ这种选举方式ˇ理由是ˇ大范围内的直接选举剥夺了少数派应得的代表席位。评论家们还发ˇˇ在无党派基础上选举理事会的习惯做法令人不安ˇ这种做法使在位的委员不大可能被选掉ˇ因为选举程序倾ˇ于极为混乱ˇ而且大多数市民甚至不愿意去投票。
议会ˇ行政长官体制优点或缺ˇ暂且不论ˇ这种制度通常都能很好地运作ˇ尤其是在中小城市ˇ随着更多的城市采纳这种方式ˇ看来它有可能成为除大都市之外的未来市政管理潮流。有些城市采纳了混合模式ˇ将典型的分权制同专职行政长官结合起来。在这种体制中ˇ管理者ˇ或叫做行政部门主管官员ˇˇ市长而不是ˇ理事会负责。因为行政长官受过很好的培训ˇ因而是职业化管理。然而选举人也可以通过选举ˇ保留或是替换ˇ任市政管理人员ˇ也就是说ˇ通过选举市长或不投市长的票ˇ直接发表他们的意见ˇ由市长任命或免去行政官员的职务。
城市作为政府的一个单元ˇ通常在教育、卫生保健、安全保卫及ˇ防方面ˇ及文化娱乐设施ˇ诸如公园、博物馆ˇ及娱乐场所方面负有基本责任ˇ它们通过征收所得税或营业税ˇ借贷以及接受州或联邦援助的方式筹集资金。它们为市民提供服务的能力也差别很大ˇ美国许多较老较大的城市正逐步地走ˇ衰败ˇ因为社会责任不断加重ˇ而税收来源却日渐缩小ˇ人口大量移居市郊ˇ但却仍希望继续ˇ受以前在市区的优厚待遇。
除了这些政府单元之外ˇ还有一个学校区和特殊地区的网络。由一个选举产生的委员会管理的学校ˇ很久以来就已存在了。它们主要通过征收财产税及发行债券筹得资金(这些债券实际上是必须由地方选举人同意才能取得的贷款)。诸如供水、排水ˇ自然资源保护及交通等ˇ服务也越来越依赖于特殊地区。这些特区可以征税、支出并借款。由于可以由州政府根据需要随时建立或改组ˇ所以特区迅速地对付突发问题。它们可由选举或任命的委员会负责管理。有时也会因特区权力过大而妨碍其它政治单元。最突出的例子是纽约和新泽西的港务局ˇ这是一个州际机构。起初由罗伯特ˇ摩西斯领导ˇ几乎全权负责整个纽约市的交通。事实上ˇ纽约市的基本框架ˇ以及纽约州的许多方面ˇˇ公园管理ˇ公路以及住房ˇˇ都是由一个非选举产生的官员通过一个精心构筑的、内部紧密的管理委员会和权威人士控制长达近50年。因此ˇ特区的职责尽管范围较窄也是成为另一个值得关注的方面ˇ同时也需要协调这些数量不断增长ˇ职责各异的特区活动。
所有这些下属区域都在某种意义上从属于州政府ˇ这就使得它们同州政府的关系与州同联邦政府的关系截然不同。事实上ˇ州政府基本上是单一性的制度ˇ能够很好地运作ˇ一旦联邦突然ˇ失ˇ也不会有什么变化。很多州实际上比大多数独立的国家还要大。诸如加利福尼亚、宾夕法尼亚、伊利诺斯、得克萨斯及纽约州的政府职责之大ˇˇ外交事务外ˇˇ就如同管理荷兰、丹麦或比利时这些独立的国家一样。然而ˇ在联邦体制中ˇ另一个权力机构ˇˇ国家政府ˇˇ也同州政府一样对同一片土地行使管辖权ˇ根据《ˇ法》的规定ˇ一方不得侵犯另一方的权力。一般情况下ˇ这种关系一直是这么维系着ˇ尽管也免不了发生一些ˇ互抵触ˇ以及州政府抱怨联邦官僚机构的干预ˇ或华盛顿方面抱怨地方政府过分顽固。
这种ˇ当复杂的体制需要有一些不仅能够在州及国家政府之间ˇ而且能在ˇ邻州之间解决纠纷的机制。这种机制就是联邦法院系统ˇ通常是美国最高法院。只要国家政府在《ˇ法》规定的权ˇ内行使权力ˇ它就具有最高权威。根据《ˇ法》第6条ˇ联邦法律及条约是“国家最高法律”ˇ尽管这些法律可能并不与最高法院对ˇ法的解释ˇ互冲突。因此ˇ任何州法律如果与联邦法律或条约发生冲突ˇ就是无效的ˇ即使是在州政府权ˇ内实行也不例外。
今天ˇ州所独ˇ的司法管辖权已变得很小ˇ因为从建国之初ˇ最高法院对ˇ法的解释就趋ˇ于赋予国家更大的权力。今天的州政府有权制定税收政策ˇ行使警局ˇ建立自己的教育、保健及福利制度。即使在历来属于州的职权范围内ˇ联邦政府也通过提供援助参与州的活动ˇ这笔援助款对每个州都是一大笔收入ˇ联邦以此要求州政府按联邦的标准行使职权。在某些情况下ˇ联邦政府也会就其管辖权之外的事务要求各州采取统一政策。例如ˇ州政府有权制定高速公路上的速度ˇ制ˇ但是ˇ在ˇ速标准必须是在州际间高速公路上不超过65英里/小时ˇ在其它公路上不超过55英里/小时ˇ才有资格取得联邦高速公路拨款。同样ˇ尽管里根总统一贯强调各州的权利ˇ他仍于1984年签署了一ˇ法案ˇ要求各州将饮酒最低年龄ˇ制在21岁ˇ方能取得政府的拨款。各州独立行使的职权也必须符合《ˇ法》要求ˇ这就使得联邦法院在一定情况下具有管辖权。
这些例子并不能说明联邦制正在ˇ亡或者说各州已不再是充满活力、不断发展的政治实体了。州政府的发展速度极快ˇ如同地方和国家政府一样ˇ正不断发挥着更大的作用。
州在今天具有双重属性ˇ它们作为实体政府有自己的权力和职责ˇ同时它们还自觉地在行政方面负责很多联邦ˇˇ州之间的合作ˇ目。如果有人认为国家政府不顾州的利益ˇ或者在可能的时候试图努力ˇ弱州的权力的话ˇ他应当到华盛顿联邦总部呆一段时间了解情况。总之ˇ即使有一点点迹ˇ表明一个行动会引起州各机构的广泛不满ˇ联邦机构的官员都会竭力采取措施加以避免。
纯属于联邦国内的ˇ目非常少ˇ大多数ˇ目都需要借助州的参与和积极合作。尽管一概而论是不恰当的ˇ但仍可以放心大胆地说ˇ作为一ˇ原则ˇ联邦机构对于州的意志太过于敏感而不是不够敏感。这种趋势常常容忍某些做法的继续存在ˇ如在公立学校中实行种族隔离ˇ建立在州或地方偏见基础上的歧视性的福利待遇。国会方面对此不采取行动也纵容了这些行为及其它类似违反《ˇ法》要求的行为继续存在ˇ直到最后ˇ不得不由最高法院采取行动。甚至在国会和法院已采取了行动时ˇ由于政府机关胆小怕事ˇ或者对此漠不关心ˇ或者甚至对此类要求怀有敌意ˇ也会在很大程度上阻碍行政方面的拨乱反正。
联邦原则根植于美国政府机构中。由各个州ˇ同数量的代表组成的参议院ˇ是最纯粹的联邦主义的表ˇ形式ˇ而其它政府组织(仅除最高法院之外)也在不同程度上反映了联邦原则。例如ˇ美国众议院是代表人民的ˇ而不是代表州ˇ按各州人口分配各州众议员名额。但是ˇ不论多么小ˇ每个州都至少应当有一名代表。因此ˇ就使得“人民的代表机构”众议院ˇ也在一定程度上反映了州的存在。选举团也是以州为基础ˇ既体ˇ人口的数量ˇ也能体ˇ州作为单元的存在ˇ因为每个州的选举团成员名额与它在国会中的代表数目ˇ同。在选举团未能选出总统的情况下ˇ选举总统的重任落在了众议院头上。众议院选出一位总统时ˇ不论州议员代表团人数多少ˇ每个代表团只有一票投票权。政党是以州为基础的ˇ而且在州和地方一级ˇ对地比在国家一级实力强大。因此ˇ尽管实权已在ˇ当程度上转到国家政府一边ˇ并不能说明联邦主义正逐步退出历史舞台。
但是ˇ联邦呈ˇ的这种活力是否是一件好事?是否联邦主义已经变得过时而无用了呢?有些学者是这样认为的ˇ但其它人则极力反对。联邦主义固然有一定的缺ˇˇ例如ˇ一个州的法律可能同其它州ˇ差很大。州际间行车的卡车司机必须很清楚地知道这一切ˇ因为他们必须确保他们所载货物的重量、高度、长度、宽度符合他们途经各州的不同要求。在每个州他们都有可能被拦截下来ˇ以检查是否符合规定。最近联邦在卡车司机问题上的立法ˇ除了很多州内的ˇ制规定。例如ˇ尽管一些州认为挂多节拖车的大卡车是安全隐患ˇ但各州不得予以禁止。离婚法的差异在过去也造成一些争议。在很少的一些情况下ˇ一个州认为可以离婚的情况在另一个州却不能得到允许。总之ˇ根据《ˇ法》第4条的“完全忠诚及信用”条款的规定ˇ这类不便之处能够保证被控制在最低ˇ度。同时ˇ在正常情况下ˇ每个州必须承认其它州的行为。
然而ˇ联邦主义的批评者们指出ˇ州的存在容许了种族隔离及对各种人权和自由的侵犯等非法行为的长期存在ˇ因为权利法案并未ˇ制州的行动ˇ这些论点似乎很有说服力。另一方面ˇ种族隔离的开始是因为国家政府要为是不予关心ˇ要么是同情顽固势力。在这种情况下ˇ种族隔离同样也会存在于单一制的州地区范围内。例如ˇ最高法院对普莱西诉弗格森(Plessy
vˇFerguson)一案(1896年)做出的决定ˇ允许在南部及边境地区实行种族隔离ˇ就是在ˇ法第14条修正案颁布很久以后做出的。这一修正案的目的之一ˇ就是为了防止州侵犯少数种族的权利。更有甚者ˇ到20世纪伍德罗ˇ威尔逊(Woodrow
Wilson)任总统期间ˇ哥伦比亚特区还正式确立了种族隔离制度。根据这一结论ˇ州也采取了一些其它违反民权及自由的做法。如果这些行为ˇ如种族隔离ˇ能够得到最高法院、国会和总统的准许ˇ并能被人民接受或容忍ˇ那么也说明问题根源并不在于联邦组织结构ˇ而在于公众舆论。
那些认为60年代国家政府是美国政治体制中推动司法、民权、自由发展的主要力量的人ˇ对于联邦主义持有一定异议。这种对于那个时期国家政府所起的作用的理解是正确的ˇ同样地ˇ认为在美国历史上的大多数时候ˇ尤其是在50年代和60年代ˇ许多州政府都站在反对的一面的理解同样也是正确的。然而ˇ鲜为人知或很少有人承认许多州政府本身所起的作用ˇ他们在司法、民权及自由等问题上引导国家政府ˇ并且在很大范围内负责实施社会规划ˇ目。
在法院系统有这么一个例子。ˇ在许多州的最高法院在很多问题上都走在美国最高法院的前面ˇ但以前却不是这样。在由艾森豪威尔威尔威尔总统于1953年任命的首席大法官厄尔ˇ沃伦(EaralWarren)的领导下最高法院极富创新精神。然而ˇ沃伦大法官于1969年退休了ˇ他的继任者和尼克松总统任命的其它法官改变了最高法院。新法院做出的许多裁决表明ˇ在与政府发生冲突时ˇ法院裁决正迅速偏离一贯重视个人自由并倾ˇ于保护个人权利的立场ˇ而这一点正是沃伦时期法院裁决中ˇ十分突出的地方。卡特总统未能有机会任命大法官ˇ而里根总统和布什总统所任命的官员保持了尼克松时代就已形成的这一倾ˇˇ进而发展成为一个非常保守但又充满活跃分子的组织。由于这种转变ˇ很多州的法院ˇˇ包括阿拉斯加、夏威夷、缅因州、密执安州及南达科他州ˇˇ都在某些问题上远远比ˇ今的美国最高法院更有创新性。
同样地ˇ很多州在其它方面也超过全国政府。例如ˇ明尼苏达州和科罗拉多州早在联邦于1964年通过的真正非常重要的民权法案之前就通过了确立少数民族民权的法案。怀俄明州允许妇女投票比第19条修正案的通过早了将近30年。今天ˇ州政府同国家政府间仍存在分歧ˇ例如ˇ州政府希望将某些卫生、安全及质量标准订得高于华盛顿的要求ˇ而联邦政府则不允许各州在核电站方面制定的安全条例要求比核能管制委员会(前原子能委员会)的标准更加苛刻。而有些州及一些知名科学家认为该委员会制定的标准过于宽松ˇ不利于安全。1980年发生于阿肯色州的一桩事件清楚地说明联邦政府在公共卫生及安全方面处于落后的情形。州卫生部发布命令ˇ禁止核电站官员将放射性气体释放于大气中。核电站的官员不服从州的命令ˇ仍坚持释放放射性物质。他们认为ˇ他们的行为受联邦规定的保护ˇ而联邦规定可以释放那些物质。联邦机构也采取行动ˇ禁止州政府制定超过联邦标准的机场噪声ˇ制规定ˇ或者要求熏肉及热狗的质量高于联邦政府的要求(联邦的标准允许熏肉及热狗中含有大量脂肪及水)。很容易举出例子说明联邦政府如何采取行动ˇ促使顽固的州调整其政策ˇ遵守联邦ˇ法。同样也很容易举出另一些例子ˇ说明当州政府在一些问题上走在联邦政府前面时ˇ联邦政府会有意拖延在这些州内采取进步性举措。
联邦制一直被斥为是碍事的ˇ低效率的。事实也如此ˇ但这并不一定是个缺点。效率太高的政府是很危ˇ的ˇ而且ˇ如果太没有效率会造成严重的社会及政治问题的话ˇ效率太高也会有同样的问题。联邦制仅仅是分散政府权力的另一种方式而已。联邦制的赞同者们认为ˇ联邦制的混乱状态在很大程度上有可能阻止政治领导人违背ˇ法的约束ˇ采取独裁专制。评论家们还指出ˇ也确实存在这样的情况ˇ由于职责权ˇ不明ˇ引起争议ˇ联邦制倾ˇ于耽搁许多必需的社会ˇ目的实施。
一些拥护联邦制的人则声称ˇ由于绝大多数联邦计划都是由州负责具体实施ˇ联邦制有助于使这些计划更接近人民。这种观点同早期民主理论家们的观点是一致的ˇ他们认为ˇ人民一般更关注地方及州政府ˇ因而更能注视地方及州政府的举措。然而ˇ实际情况却不是这样。过去和ˇ在存在于许多地方及州政府上层内的腐败ˇˇˇ证明公众对它们缺乏足够的关注。还有一个事实足以说明这一点ˇ当国家面临紧急问题需要进行选举ˇ尤其是总统选举时ˇ参加投票的人数往往远远超过任何其它选举活动。普通市民是否对州或者地方的计划比对华盛顿直接实施的ˇ目了解得更多ˇ这也是个疑问。
联邦制的一些实实在在的优点是ˇ它为将来的国家领导人提供了在州及地方一级积累政治经验的机会ˇ并且ˇ州政府可以在其它州或全国采纳某些ˇ目之前先作为试点采用或对ˇ目进行评估。在80年代ˇ很多州在某些方面ˇ尤其是在卫生保健及福利方面试行社会计划ˇ目ˇ这就为90年代联邦政府在全国范围内推广这些ˇ目提供了借鉴意见。作为前州长的克林顿总统就很好地运用了这种经验。
联邦制最ˇ着的优点是ˇ它能调整政府的要求ˇ使其适应各地方的不同情况。尤其是对那些不同种族、语言或宗教集团按地区聚居的国家来说ˇ情况更是如此。总的来说ˇ尽管主要讲西班牙语的地区可能会逐步发展ˇ但美国还没有出ˇ此类的地区性集团。事实上ˇ新墨西哥州官方使用两种语言ˇˇ但州的一些机构ˇ包括公立学校ˇ并没有按照要求行事。然而ˇ由于各地区月初在民族及其它方面的差别ˇ使各地区之间存在ˇ当大的文化差异。例如ˇ得克萨斯州同佛蒙特州就ˇ差甚远。美国地域辽阔采用联邦制看来有一些好处ˇ因此存在某种形式的分支管理机构是有必要的。
很ˇ然ˇ美国的联邦制发展成为ˇ在的程度ˇ是创始者们所始料不及的。演化过程是漫长的ˇ其间只有一次急剧的突变ˇˇ美国内战。生活条件不仅随着国家不断积累经验ˇ而且也随着时代不断变化。可以ˇˇˇ作为创新设计的一种体制ˇ同时又或多或少是ˇ实性妥协结果的体制ˇ是要发生ˇ当一些变化的。
ˇ法的制订者们似乎预料到了这种变化ˇ因而在文ˇ中对联邦制的规定使用了十分笼统的措辞ˇ允许并鼓励对其修改。尽管这个体制已经扩充并且已经成熟ˇ但它仍然是真正的联邦形式。全国政府不能取代强大的州政府ˇ也不能干涉属于州政府的权力ˇ另一方面ˇ州政府不能取代国家政府ˇ也不能侵犯属于国家的权力。起初有些州曾宣称有权在本州岛岛土地上“废除”联邦法律的实施ˇ或者“行使”州的权力保护人民不受联邦政府约束。这些声明一直未得到法律上的认可ˇ到内战时就寿终正寝了。但是ˇ可以肯定地说ˇ当最高法院正式决定学校内的种族隔离为非法时ˇ南部一些州又旧事重提ˇ但这也只不过是小打小闹罢了。
不是所有在ˇ法中规定实行联邦制的国家都符合最初设ˇ的标准。除美国之外ˇ世界上还有许多国家真正实行联邦制ˇ如加拿大、澳大利亚、瑞士、尼日利亚及德国ˇ然而ˇ美国的联邦主义就其广度ˇ尤其是就美国特有的真正的联邦司法体制来说ˇ美国的联邦制仍是这些国家中出色的典型。印度在大多数情况下实行真正的联邦ˇ但在特定情况下ˇ中央政府可以发布“紧急法令”ˇ暂时将州政府搁在一边。也有一些国家在组织上是联邦形式ˇ但实践中并不是真正的联邦。例如ˇ巴西根据当权政府的不同情况ˇ有时实行联邦制ˇ也有时国家政府可以剥夺大部分ˇˇ如果不是全部的话ˇˇ州的权力。然而ˇ它的正式组织形式看起来与美国的体制很ˇ似。前苏联的情况也是个很有意思的例子。苏联ˇ法保障各成员国ˇ有自治权ˇ但是ˇ法又规定中央政府有权采取严格控制ˇ甚至有权诸如通过各成员国的预算方案等。因此ˇ尽管许多正式的ˇ法和法律的规定都明确表示确立联邦组织形式ˇ苏联的制度实际上是单一制。随着信仰共产主义的体制的瓦解ˇ一些明ˇ带有联邦色彩的因素出ˇ了ˇˇ但是ˇ前苏联时期就存在的民族主义势力的重新抬头正威胁着新生尚弱小国家的存亡。
在建国初期ˇ对《ˇ法》做狭义解释者ˇˇ即那些主张将全国政府的权力严格ˇ制在《ˇ法》明文规定中的人们ˇ与对《ˇ法》做广义解释者ˇˇ即那些强调《ˇ法》本身“蕴含”着某些可以从条文中引申出来的权力的人们ˇ在他们之间展开了一场激烈的争论。以杰弗逊为首的对《ˇ法》做狭义解释者坚持认为ˇ如果接受以汉密尔顿为主的《ˇ法》广义解释者提出的《ˇ法》的引申解释ˇ将会是危ˇ的。
当汉密尔顿作为财政部长ˇ建议全国政府特许设立国家银行时ˇ这场争论沸沸扬扬地达到了顶点。1791年ˇ华盛顿总统要求任国务卿的杰弗逊做一个报告ˇ论述拟设立的国家银行是否符合《ˇ法》的规定。杰弗逊认为ˇ《ˇ法》中根本就没有关于准许全国政府颁布特许令的规定ˇ如果这么做ˇ就使全国政府的权力范围超出了《ˇ法》的规定。他坚持认为ˇ政府的权力仅ˇ于《ˇ法》明确规定的范围。汉密尔顿为反驳这种意见ˇ准备了一份理由充足的报告ˇ论证蕴含权力的理论。他指出ˇ《ˇ法》列举的各ˇ权力都是指ˇ一个终极的ˇ而为此所采取的任何手段ˇ除非是明确为《ˇ法》所禁止ˇ都是允许的。华盛顿接受了汉密尔顿的观点ˇ在国会通过了关于建立国家银行的法案后ˇ他签署了这ˇ法律。
尽管全国政府建立了银行ˇ但对《ˇ法》做狭义和广义解释之间的争论仍在继续ˇ而不管杰弗逊作为总统ˇ曾援引蕴含权力的理论来证明1803年兼并路易斯安那地区及1807年实行外贸禁运是正当的这样一个事实的存在。如果对于最终结果仍有疑问的话ˇ则由最高法院来掌握这个平衡。在著名的首席大法官约翰ˇ马歇尔的影ˇ下ˇ最高法院做出的一些决定加强了国家的政权ˇ促进了国家化的趋势。最高法院偏ˇ于汉密尔顿的观点ˇ这可以从最高法院1819年对麦卡洛克诉马里兰州(McCulloch
vˇMaryland)一案的裁决中反映出来。首席大法官写道ˇ尽管政府的权力受到ˇ制ˇ但如果目的是合乎ˇ法的ˇ那么ˇ为达到目的而采取的所有手段ˇ如果与目的ˇ一致而且不为《ˇ法》所禁止的话ˇ也是合乎《ˇ法》的。这一裁决的根据是《ˇ法》第l条第8款的第18ˇ规定ˇ该条款规定国会可以制定所有“必需的和适宜的”法律ˇ来行使它的具体的、指定的职能。该条款也经常被称为弹性条款ˇ因为能够包容如此众多的法律!这一裁决否定了马里兰州对美国银行分行征税的权力ˇ使这一条款成为《美国ˇ法》中的固定条款。
是内战的爆发给其余大部分关于国家最高权威的疑问划上了句号。《ˇ法》第6条明确规定ˇ条约和联邦法律只要与《ˇ法》保持一致ˇ就是“国内至高无上的法律”ˇ对各州的法官也有约束力。内战爆发之前ˇ一些州宣称ˇ州如果对联邦政策持反对意见ˇ有权宣布脱离联邦ˇ以求得问题的最终解决。但是ˇ内战的爆发使问题得到实际的解决ˇ最高法院随后以法律的形式加以确认。内战之后制订的第14条修正案为国家公民的权利和义务提供了根据ˇ也加强了联邦司法的权威ˇ使联邦司法有权审查州的行为ˇ以保证与国家政策保持一致。多年来ˇ法院一直对第14条《ˇ法》修正案做ˇ制性解释ˇˇ制它对各州的影ˇˇ但过去的几十年里ˇ该修正案已成为在全国坚持确立美国人民民权和自由体制的工具ˇ而对州政策置若罔闻。
在19世纪末期ˇ改革者们指望中央政府在控制诸如大规模生产和运输托拉斯等具有社会破坏性生产方面成为他们的同盟军ˇ因此ˇ他们赋予中央政府新的有明文规定的权力。本世纪30年代大ˇ条ˇ呈ˇ在国家面前的是如此巨大的困难ˇ只有全国性的政府才有可能有足够的力量来对付这些困难ˇ从而国家的权力得到了强化。大ˇ条之后不久即爆发了第二次世界大战ˇ这就更要求有强大的国家权力。在随后的几年ˇ由于冷战的紧张局势ˇ由于世界缺乏领导ˇ也由于很多人担心美国面临实力变弱的危ˇˇ国家继续维持战时状态。在ˇ代社会里ˇ没有ˇ当的时间投入和具有强大的国家实力ˇ任何一个国家都不可能经得起一场大战。在混乱的世界里ˇ战争和防御的需求不可避免地加强了中央集权的趋势。那些不希望有联邦政府而又希望有强大的军力的人无异是白日做梦。军队是政府的一个主要部分。大ˇ条对国家集权化的影ˇ是ˇ当大的ˇ但ˇ对而言ˇ第二次世界大战以及战后经济政策ˇ包括朝鲜战争、越战以及冷战对集权化趋势的作用ˇ又使得大ˇ条的作用ˇ得无足轻重。
当然ˇ并不仅仅是政治力量促使国家走ˇ集权化。超越于民主之上的技术力量也在其中发挥著作用。汽车(及州际间的高速公路系统)及计算机ˇ仅此两例ˇ就革命性地改变了我们的生活和美国的特性ˇ而在这巨大变革的背后不存在着什么计划和预测。通讯工具的发展ˇˇ电话、电影、无ˇ电和电视ˇˇ同样缩小了地区差异ˇ代之以一个无形的、统一的同步网络ˇ从而加强了集权化趋势。
最近ˇ有一些人士呼吁归还部分权力和责任给各州ˇ以阻止国家集权化的趋势。这些观点一直是那些为装得不够巧妙的种族主义ˇ或者是企图证明为自身利益的那些看法是合情合理的。但是ˇ那也可能得出这样的结论ˇ一个强大得足以完成重大社会目标的政府也同样强大得能够反对这些目标的实ˇ或抑制它们的实ˇ。对庞大政府的恐惧是否合理ˇ以及将来是否有变化的可能ˇ只有时间能说明。很多情况下ˇ就ˇWˇHˇ奥登(W.H. Auden)所说的ˇ“时间什么也不说ˇ只是说‘我告诉你如此。’”
最初ˇ美国的白人只不过是移居的欧洲人罢了。随着他们的到来ˇ还带来了欧洲的理ˇ、观念和做法ˇ并根据需要做些调整ˇ使之适应新的初始环境。到大革命之时ˇ发生了巨大的变化。美国人不再是充当其它社会和文化在当地的代表了ˇˇ反ˇ他们已经产生了强烈的民族意识ˇ以及自身的富有生机的新文化。很难说从历史的哪一刻起ˇ美国人有了作为美国人的自我意识ˇ但是很多因素清楚地说明了美国人特有的性格发展。
大革命结束时ˇ一位名叫克雷伍格(Crevecoeur)的法国移民在他所着的《美国农夫来信》中问道ˇ“美国人是什么?是一种新人吗?”他回答说ˇ这里原属于欧洲的一切都变成了一些新东西ˇ变成了一个新的有别于欧洲的心理状态的个体。不论是在社会上还是地理上ˇ美国人都具有很强的活动潜力ˇ虽然不ˇ欧洲人那样生于斯ˇ长于斯ˇ但却与这个社会休戚与共。在这块受民主理论熏陶的土地上ˇ他们创立了自己的国家和政府。
自ˇ矛盾的是ˇ这种非常的活动性和无根性促使美国人发展成为国家主义的一个特殊类型。1893年ˇ美国历史学家弗里德里克ˇ杰克逊ˇ特纳(Frederick
Jackson Turner)在芝加哥的一次历史学家集会上宣读了一篇题为“论边疆在美国历史上的重要意义”的论文ˇ特纳的“边疆理论”试图把美国特性的发展归结为有一个边疆的存在ˇ这一边疆不断地召唤美国人从城市ˇ西部发展。他总结说ˇ正是这场开拓西部荒野地区的运动ˇ使美国具有了自立更生和民主的传统。
特纳的理论在很多方面是不恰当的ˇ并且它忽视了美国人过去和ˇ在与外部世界的联系。但值得注意的是ˇ这个理论很快在美国人的心中引起了共鸣。有一段时间ˇ这一理论似乎成了完美的解释。它告诉美国人ˇ历史学家们已总结得出了美国人凭直觉所感知的一切ˇˇ他们与众不同ˇ他们已经同旧的、腐败的欧洲体制彻底决裂ˇ他们能够以自己的方式进行创造ˇ而且他们已经按自己的方式做了。他们席卷了整个大陆ˇ所到之处ˇ对土著美国人实行几乎灭绝的政策。他们以掠夺、购买和协商的方式取得原属于他人的大片土地。从佛罗里达州开始ˇ之后又购买了路易斯安那的大片内陆地区ˇ直到太平洋沿岸ˇ行进中又占有了得克萨斯以及西南部的荒芜土地。即使海洋也未能阻挡他们前进的步伐ˇ他们继续前进ˇ取得了遥远的阿拉斯加和夏威夷。不论美国人走到哪里ˇ都将自己的传统和体制带到哪里ˇ最终在这些领土上成立了新的州。
这种取得新土地并将其归入美国新帝国的运动被称为“天赋使命论”。美国上至政府要员下至平民百姓ˇ都认为吞并整个大陆ˇ启蒙“劣等”民族ˇ发挥美国文明的优势ˇ以及扩大联盟是美国的使命。到19世纪末美国已经从大西洋沿岸扩张到了太平洋沿岸ˇ正瞄准西部和南部做新的征服。
古典形式的天赋使命论在太平洋之岸结束了。但扩张的欲望并没有熄灭。19世纪中叶高涨的扩张运动ˇ到19世纪90年代又重新兴起ˇ持续到20世纪ˇ发展成为公开的帝国主义。凭借其强烈的国家主义及巨大的财富和资源ˇ美国又成功地兼并了夏威夷ˇ从西班牙手中夺取了菲律宾、古巴和波多黎各ˇ并据为美国的殖民地。它干涉中国的主权和内政(伙同其它国家一起)ˇ并声称有权充当拉丁美洲国家的行为和道德警察。
国家主义已在世界范围内形成一种主要力量ˇ它经常超越其它诸多因素ˇ包括社会阶级、种族、经济或意识形态等因素。当今世界典型的特点似乎是ˇ所有的人民和他们的政府都具有强烈的民族意识ˇ新近成立的国家更是如此。马克思主义者一贯认为ˇ工人阶级的利益将使各国工人阶级联合起来ˇ共同对付资本家。在ˇ实中ˇ国家主义势力如此之强大ˇ以至没有什么跨国家的政治行动ˇ只有欧洲共同体是个例外ˇ欧共体本身也遇到了一些困难ˇ因为各独立的国家都对集权化趋势持审慎态度。可以说ˇ大的多国合作也会轻松地超越国界。到21世纪ˇ这些合作对政府会有怎样的影ˇˇ这将是一个很有意思的政治问题。
甚至被称为民族解放的战争也倾ˇ于带有国家主义运动的自我意识。尽管伊斯兰原教旨主义的持续复苏似乎是个例外ˇ但伊斯兰教狂热的情绪本身就是一种超越国界的民族主义的宗教文化ˇ伊斯兰的好战分子们认为边界是人为设置的。伊朗推翻国王的革命很ˇ然是起因于伊斯兰原教旨主义。但同样明ˇ的是ˇ革命者也是出于狭隘的国家主义的动机。与ˇ邻的ˇ也是伊斯兰教的伊拉克进行旷日持久的战争ˇ就说明即使是在当今伊斯兰世界内部ˇ国家主义仍有很大势力。
美国很早就形成了强烈的国家主义情绪ˇ部分原因似乎是ˇ许多逃离欧洲的移居者以此对抗欧洲的制度。其国家主义从开始起就具有多种不同形式ˇ有些甚至自ˇ矛盾。国家主义的发展ˇ产生了几次世界历史上最感人的慷慨的国际行动ˇ例如马歇尔计划ˇ帮助重建了被战争摧毁的欧洲。但有些时候ˇ它又发展成为一些非理性行为ˇ这方面也有不少的例子。50年代ˇ在过激的麦卡锡时代中轻率地指控“共产主义”ˇ破坏了人们的事业和生活ˇ建立在纯粹种族主义观点上的、二战时期把日裔美国人赶入集中营ˇ是侵犯基本人权的行为ˇ第一次世界大战后ˇ仅因政治信仰问题而不经审判就放逐许多合法的但不具有居民身份的美国人的帕尔默袭击行动ˇ也同样违反人权。不论是最好的行动还是最坏的ˇ美国的国家主义都反映了美国社会的长处和弱点。更主要的是ˇ它以强有力的方式ˇ示了美国本身的力量。
美国人有许多东西值得引以为自豪。美国的政治思ˇ在过去的200年里一直是世界启蒙思ˇ。美国在经济上的巨大成就可能是世界上迄今为止最为瞩目的。但是美国式的自豪也有其对立的一面ˇ诸如马克ˇ吐温及其它批评家所指责的美国20世纪初在菲律宾的帝国主义行径。一个民主的国家怎么在国内维持民主而在其它地方则大ˇ径庭呢?民主也会在海岸ˇ处停止吗(政治本该如此ˇ但却很少如此)?
自豪感使国家ˇ入了军事暴行(如越南战争)ˇ这对于美国的制度尤其危ˇ。一般情况下ˇ战争与民主立ˇ制是格格不入的。民主强调公开讨论ˇ而战争则需要保密ˇ民主在异议和争论中得到发扬ˇ而战争则压制一切由冲突引起的波澜(可以看到海湾战争中官方对新闻报导的严格控制)。民主是建立在以理性来解决问题的基础上的ˇ而战争则借助强权和暴力ˇˇ这是对法律和秩序的最大程度的破坏。民主注重个人的价值ˇ而战争则用严酷的专制压抑个性。不幸的是ˇ同样是在民主理论以及美国的历史基础上树立起来的国家主义ˇ如果不加ˇ制的话ˇ就会导致毁灭产生民族自豪感的体制的严重地步。
美国人性格中最突出的两个特点ˇ一是使命感ˇ一是ˇ信没有什么是美国做不到的。第一次世界大战是对上述两点的沉重打击。美国人怀着崇高的理ˇ主义信念投入战争ˇ试图“在世界范围内捍卫民主”。然而ˇ在国内却存在着镇压民主ˇ用煽动叛乱罪的条令对批评政府的行为定罪ˇ把成百上千的人投入监狱。战后各战胜国为寻求本国的发展不惜牺牲民主原则的做法ˇ也使得美国人的理ˇ幻灭。高尚的理ˇ主义和随后而来的理ˇ幻灭ˇ部分原因是因为美国人倾ˇ于接受过分简单化的概念ˇ这些概念将世界上的偶发事件的深远意义遮盖住了。
这之后ˇ美国的政策开始转ˇ国内ˇ参议院拒绝批准总统关于加入国际联盟的申请ˇ就是政策转ˇ的标志。政府甚至将以前曾促进帝国主义发展的种族主义理论变成法律ˇ采取ˇ制性移民法规ˇ有效地排除了某些种族ˇ极大地ˇ制了另一些移民的移入。在国内事务中ˇ政府未采取任何行动来ˇ除或减轻种族隔离及其它种族政策。实际上ˇ政府采取的是既不提倡也不禁止的态度。
第二次世界大战又使美国恢复了部分自信ˇ使美国人能够自豪地ˇ示其强大的工业和科技。但随着冷战的到来和美国坚持只有美国和苏联是“世界的领导者”这一观点而带来了理ˇ的进一步破灭。“其它国家必须接受两个‘超级大国’之一的领导”这一过分简单的观点ˇ反映了美国对除美国之外的其它国家自己的强烈的民族主义缺乏认识。它阻碍着美国了解其它国家ˇ尤其是那些被称为是发展中的国家ˇ要求政治独立ˇ不受强权干涉的愿望ˇ这些理解上的失误很大程度导致了美国在东南亚的悲剧性发展ˇ这在某种程度上是由于过分夸大国家主义ˇ致使许多美国领导人错误地理解世界其它地方的形势。例如ˇ中东及中美洲当前的形势ˇ部分是由于美国政策制定者的误解造成的。潜在的危害是巨大的。
| 焦点透视ˇ美国联邦体制下的州 |
《美国ˇ法》第10条修正案明确规定ˇˇˇ法未规定授予美国的权力ˇ也不禁止州政府行使ˇ分别属于州或人民。ˇ该规定的措辞很清楚ˇ但却成了纷争之源。早在1819年在麦卡洛克诉马里兰州一案中ˇ最高法院首席大法官约翰ˇ马歇尔就在书面的决定中强调了国家的最高权威性。马歇尔写道ˇ第10条修正案仅仅“表达”了授予国家政府权力ˇ所以ˇ从整个ˇ法的含义来考虑确定哪些权力的授予是暗指的这一问题是有必要的。
然而ˇ在此之后。最高法院在首席大法官罗杰ˇBˇ唐尼(Roger B. Taney)的领导下ˇ提出了“双重联邦主义”的理论ˇ认为每一级政府在各自的范围内ˇ有主权。从1890年至1937年ˇ最高法院运用这一理论否决了那些被认为是干涉州权的联邦立法。然而ˇ在1941年。最高法院又一次改变了方ˇˇ出ˇ了一系列支持联邦法律干预州及地方权力的判例ˇ美国诉达比(United
States v. Darby)一案是最典型的例子。在这个判例中ˇ哈兰ˇ费斯克ˇ斯通(Harlan Fiske Stone)大法官(后来被任命为首席大法官)
做出判决ˇ认定公平劳动标准法符合《ˇ法》ˇ并指出ˇ第10条修正案“不言而喻地说明ˇ所有未交出的权力归联邦所有”。
这种状况持续到1976年ˇ直至最高法院在全国城市联盟诉乌瑟里(National League of Cities v. Usery)一案中以5比4的票数做出裁决ˇ重新确立了第10条修正案的内容。在裁决中ˇ威廉ˇ伦奎斯特(William
Rehnquist)大法官代表多数派的意见ˇ坚持认为第10条修正案保护“州的主权”的核心不受联邦政府的侵犯ˇ因而据此发布了公平劳动标准修正案ˇ裁定要求各州遵守联邦制定的关于最低工资及工时的规定是违反《ˇ法》的ˇ这是40年来最高法院首次在州际间商务活动中否决国会的立法权威。
正如可以预ˇ到的ˇ下级法院也根据第10条修正案做出了一系列否定联邦法律的裁决ˇ而许多裁决被上诉至最高法院。最高法院推翻了一个又一个对联邦权威的异议。1983年3月ˇ最高法院明确宣布ˇ将第10条修正案恢复至全国城市联盟一案判决之前的状态。1983年对平等就业机会委员会诉怀俄明州(Equal
Employment Opportunity Commission v. Wyoming) 一案的裁决虽未正式推翻1976年的裁决ˇ但它的影ˇ力之大ˇ实际已达到了这个效果。这个问题是关于联邦政府有权实施法律ˇ要求州政府及地方政府遵守《禁止就业中年龄歧视法》的规定ˇ予雇员以保护。1985年ˇ大法官们最终纠正了混乱的局面。加西亚诉圣安东尼奥运输局(Garcia
v. San Antonio Transit Authority)一案的裁决推翻了全国城市联盟诉乌瑟里一案的裁决ˇ要求州及地方政府遵守联邦制定的最低工资及工时的法律。
代表多数派意见的威廉ˇ布里南(William Brennan)大法官认为ˇ最高法院1976年的裁决并不是ˇ“建立一个神怪的州的自治王国”ˇ而只是要保护各州免于“联邦插手所可能造成的对各州分离的、独立存在的威胁”。最高法院并未解释为什么要求州遵守联邦最低工资及工时法律就是威胁ˇ而是要求他们遵守联邦制定的年龄歧视标准就不是威胁。
因此ˇ对第10条修正案解释的历史变化不仅反映ˇ法的复杂性ˇ而且反映出持续的、细微的变化对维持联邦制度是必不可少的。
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