ˇ法的起源
ˇ法的基本原则
ˇ权政府
公民自治
权力分立
司法审查权
联邦主义
ˇ法的改变
非正式的演变
ˇ法修正案
今天的ˇ法ˇ是否可以防止独裁政府的出ˇˇ
焦点透视ˇ最新ˇ也是最老的ˇˇ法修正案
建议读物
“内政管理需要了解善行的复杂性。任何善行都不是独立存在的ˇ每一种善行的实施都是在牺牲另一种善行基础上实ˇ的ˇ而且善行与恶行是紧密ˇ联的。”
ˇˇ爱德华ˇ希尔斯
“ˇ法的确与游戏有着很多的共同之处ˇ两者都是事先设定的规则。要认识到ˇ假如没有规则ˇ那些野蛮人就总会取胜。”
ˇˇ休ˇ托马斯
从英国获得独立后的新生的美国各州似乎需要某种政治联盟的形式。因为当时还没有“美国”这个国家ˇ每个州都是独立的ˇ互ˇ嫉妒各自的特权ˇ如果他们ˇ以某种联邦形式合在一起的话ˇ必须达成13个州的一致同意。因此ˇ在各州最初尝试建立联盟ˇ签订《南部邦联条例》之后ˇ各州仍旧是权力中心ˇ这在当时也是不足为奇的。
1774年9月ˇ美国独立战争爆发前夕ˇ来自12个殖民地的代表聚集在一起ˇ召开第一届大陆会议ˇ但这届会议的决议并没有明ˇ地改变英国对殖民地的政策。战争爆发后ˇ1775年5月召开的第二届大陆会议负责协调和指挥各殖民地的军事力量。在这届大陆会议上ˇ每一个殖民地均有一票投票权ˇ代表们于1776年7月4日通过《独立宣言》ˇ并草拟了《南部邦联条例》ˇ于1777年11月交给各州讨论通过。至1779年ˇ除马里兰州以外ˇ所有其它州均通过了这一文件。在其它州同意将西部一部分土地割让给邦联以后ˇ1781年3月马里兰州才批准通过这一文件。随之ˇ《南部邦联条例》开始生效。
《南部邦联条例》设立了只有一个议院的中央政府(一院制议会)ˇ在这个议会中ˇ每州代表团有一票的投票权ˇ重要决议必须由9个州同意ˇ对《条例》做出的任何修正案都必须经由所有13个州全体同意批准。尽管国会在海事问题及州际间争端问题上被赋予了有ˇ的司法职能ˇ但当时尚未有分立的行政或司法机构。起初ˇ国会由于行政工作需要设立各委员会ˇ但很快发ˇ有必要设立一些受其控制的固定机构。“总统”不是行政总长ˇ只是主持国会工作的官员。《条例》明确规定ˇ“每一个州拥有自治权ˇˇ有自由和独立”ˇ各州之间形成一种“彼此友好盟邦”的关系(《条例》第2和第3条)。
很ˇ然ˇ《条例》所确立的政府是反映各州意见的协商性议会ˇ而不是一个国家的政府。当时的体制只是几乎完全独立的各单元体的联盟ˇ不是ˇ代意义上的统一国家。最大的难题是财政。国会可以ˇ各州征收税赋ˇ取得活动所需资金ˇ但却没有办法监督各州交付税款。所有试图通过征收关税以保证国家财政收入的努力都失败了。这类行动都必须得到所有各州的一致同意ˇ然而总是至少有一个州反对关税。加之ˇ国会对于公民毫无权威ˇ公民只服从他们各州的政府。
考虑到这些情况ˇ在《条例》规定范围内ˇ邦联成绩斐然。1781年国会设立了诸如外交部、国防部和财政部等机构ˇ这些机构都有可能发展成为内阁政府。这种议会制的政府或许比ˇ今的政府的工作在许多方面更有成效。随着吞并了西部的一些土地ˇ美国已不再是ˇ有主权和独立的各州的联盟ˇˇ在美国各州共有了国有的土地。在这个阶段ˇ政府最重要的行动就是1787年《西北法令》的正式通过。该法令禁止在西北部地区实行奴隶制(俄亥俄河以北的国有土地内)ˇ并规定按一种适当的程序接纳这一地区内形成的任何一州加入邦联。最终ˇ这一地区内形成的州有俄亥俄州、印第安纳州、依利诺斯州、密执安州和威斯康星州。
这种标新立异的区域管理ˇ不仅为其它国有土地上形成的未来各州的发展创下了先例ˇ而且也为世界上其它殖民地如何发展成自治独立国家树立了榜样。除此之外ˇ该法令还通过一ˇ权利法案ˇ保证该地区内的居民ˇ有签订合同、陪审团判决、宗教自由和人身保护权等权利。当新ˇ法出台以后ˇ新政府开始管理国家时ˇ也重新采纳了这一伟大法令中的条款。《南部邦联条例》规定禁止在西北部实行奴隶制ˇ这是国会最重要的决策之一。它为未来西部各州的发展树立了一个里程碑ˇ而且ˇ如果国会更进一步采纳杰弗逊的建议ˇ在所有西部地区ˇ从北到南全部废除奴隶制的话ˇ该法令也许会避免后来发展起来的地域冲突。不幸的是ˇ该法令并末做到这一点。
尽管取得诸多成就ˇ《条例》中有关政治的规定ˇ然是远远不够的。由于中央政府只是被赋予了很少的权力ˇ既使在最好的情况下ˇ它也很难作为一个政府来发挥作用ˇ何况情况不是最好的。经济状况尤其糟糕ˇ18世纪80年代中期ˇ国家面临严重经济衰退ˇ而《条例》有关国际贸易的规定非常没有权威性。除此之外ˇ《南部邦联条例》中有一致命弱点ˇ国会无法对任何公民或各州实施制裁ˇ因此也就无法有效地实施它应当拥有的有ˇ权力。许多领导者ˇ尤其是那些认为应加强中央的权力和建立强大的国家实体的人一致认为ˇ政府实在是太软弱了ˇ不改变就无法维持下去。
除罗得岛以外ˇ所有州的代表于1787年聚集在费城讨论《南部邦联条例》ˇ提出改革建议ˇ试图改进原条例的不足之处ˇ建立有效可行的国家政府。尽管此次会议实ˇ的目标有ˇˇ代表们仍很快达成协议ˇ国家所面临的难题完全可以通过建立一种新式政府结构得到有效地解决ˇ而不必试图维护原有的邦联体制。正如一个新生国家通过暴力反对权威导致了一场革命ˇ第一个稳定的、持久的政府也可以从反抗权威走ˇ权威。代表们没有理睬他们接到的命令ˇ而是创立了世界政治史上最了不起的文件之一ˇˇ《美国ˇ法》。
这部ˇ法是在一系列争执不下的商讨妥协和达成基本共识的基础上诞生的。最后ˇ所有13个州就是否在某几个州执行这一文件进行了言词激烈、艰苦卓绝的争论之后ˇ才通过了这一新文件ˇ前提条件是对那些对新修正建议仍持怀疑态度的各州代表做出承诺ˇ由首届国会在新成立的政府领导下ˇ再提出一份“权利法案”交各州批准。《权利法案》包含l至10条修正案ˇ很快成为新ˇ法的一部分。整个ˇ法诞生过程的突出特点不仅仅是争论双方意见分歧、情绪激动ˇ集中地反映了宗派的利益ˇ还有一个特点是涌ˇ出一批杰出人物ˇ他们在政治上勤于思索ˇ在如何建立国家最高统治秩序方面颇有理论建树ˇ其中也不乏ˇ阿比盖尔ˇ亚当斯(Abigail
Adams)这样的参与幕后操纵的女性。在这一动荡时期还产生了许多精辟深刻的政治著作ˇ创立了许多有深远影ˇ的政治理论原则和道德规范。例如ˇ由詹姆斯ˇ麦迪逊(James
Madison)、亚历山大ˇ汉密尔顿(A1exander Hamilton)和约翰ˇ杰伊(John Jay)共同使用“普布利乌斯” (“Publius”)为笔名而创作的《联邦党人文集》一书已成为议会制政府的经典著作。除此之外ˇ这一时期公众参与政治的人数有ˇ着的增加ˇ到处可见人民热烈地讨论提呈的议案ˇ民众的参与使ˇ法“序言”中所明确表述的观点没有成为一句空谈ˇ那就是ˇ人民创立了《ˇ法》。
在最近几十年中ˇ一些历史学家一直对这些开国元勋的成就和动机提出质疑。1913年ˇ著名的历史学家查尔斯ˇ比尔德(Charles AˇBeard)出版了他的研究名著《美国ˇ法的经济观》。书中ˇ他认为那些创立新政府的人的初衷就是要ˇ制民主的发展ˇ以确保他们自身及富裕阶层财政上的保障和既得利益。比尔德的观点ˇ然夸大了事实。毫无疑问ˇ《独立宣言》较之ˇ法ˇ在实质上更加“激进”ˇ更加民主。ˇ法字里行间写满了对公民权力的制约ˇ例如ˇ对ˇ法提出修正案ˇ规定极为严格ˇ必须由绝大多数州同意ˇ尽管这也许代表少数人的意志。而且他们不让公众直接介人选举程序。根据ˇ法还成立了一个强有力的最高法院ˇ大法官全部采用任命制和终身任职制。ˇ法规定要对由参议院提呈的所有立法建议实施倾斜政策ˇ而参议院最初不必经过公民选举ˇ至今按联邦体制的规定ˇ参议院的议员也只是代表各个地区ˇ而不是以人口比例选出的。ˇ法体制下的公民选举团和其它许多制度均与《独立宣言》激进的突出个性的实质大ˇ径庭。
尽管如此ˇ也不能把ˇ法中一些反民主的条款列为极端保守一类。举个例子ˇ被委任的法官的终身任职ˇ使他们可以在某个民主团体试图ˇ制自由时ˇ站出来利用法院为其自由辩护。ˇ法还反映出普遍存在的对权力集中的恐惧ˇ其基本职能就是要ˇ制政府和国家的权力ˇ即使这种权力是在公民一致同意的基础上产生的。ˇ法这一职能从历史意义上讲是颇具自由色彩的。毋庸置疑ˇ制ˇ者都受到他们个人的考虑和经济因素的影ˇ。比尔德在他的著作中提醒读者注意经济所起的作用ˇ这自然是不应忽视的ˇ但他夸大了经济作用的重要性ˇ把经济问题说成是制ˇ者创立新政府的唯一标准。我们不能ˇ有些人声称的那样ˇ认为《ˇ法》完全“背叛”了独立战争的基本原则ˇ其实ˇ按当时全世界盛行的标准来看ˇ《美国ˇ法》是独特的、自由的、开明的。尽管ˇ法在多数派原则方面有一些ˇ制ˇ但总的来说ˇ它创立了一个以公民权力为基础的政府ˇ创立了一个比当时存在的任何政府更加民主的政府。
创立《ˇ法》并为《ˇ法》的通过而努力的人们ˇ信政府内各机构的作用。他们ˇ信ˇ只要能建立起ˇ应的机构ˇ建立一个公正、自由社会的梦ˇ就一定会成为ˇ实。权力当然是必要的ˇ但权力也是危ˇ的ˇ只有保持各机构间适度的权力平衡ˇ才能正确地实施权力ˇ同时制约掌权者滥用权力。他们设计的政治体制正好体ˇ了他们头脑中美国社会的蓝图。他们在一些基本问题上达成一致ˇ认为应该建立一个国家政府ˇ这个政府要有足够的权力行使管理权ˇ但是政府的权力也必须受到ˇ制ˇ最终权力必须归属公民所有(正如我们所看到的ˇ这里的公民也没有包括每个人)ˇ由公民通过直接或间接选举产生的代表和任命的官员行使权力。这一政体从某种意义上讲也必须是联邦制的ˇ允许国家和各州政府的共同存在。
在这些基本问题上达成的协议反映出制ˇ者的共同的政治背景以及对美国政治思ˇ的基本原则的广泛接受。虽然如此ˇ在一些具体问题上仍存在着ˇ当大的分歧。在富人和工人之间ˇ在大州和小州之间ˇ在沿海地区和内陆地区之间ˇ在小农业地区和大农业地区之间ˇ在制造业和农业之间ˇ在债务人和债权人之间ˇ在奴隶主利益和其它国家公民利益之间ˇ在国家主义者和那些只拥戴各自州、为各自州效力的人之间ˇ在各宗教派别或不信教者之间ˇ都存在着紧张局面。简言之ˇ冲突的来源多种多样ˇ令人吃惊。制ˇ者认识到这一点ˇ并努力去缓解这些矛盾。ˇ法一方面在ˇ当大的程度上反映了普遍存在的极度的紧张和对立局面ˇ同时也反映了使ˇ法得以诞生的妥协过程。一些紧张局势得以ˇ失了ˇ但另外一些紧张局势也更加突出了。尽管在全国实行统一公路制ˇ汉堡包快餐连锁店在全国范围内迅速蔓延ˇ电视娱乐无处不在ˇ美国仍是一个变化多样的国家ˇ这也证明了开国元勋的实际的智能ˇ他们的创造光辉灿烂ˇ虽尚欠完善ˇ但却能留传至今。
《ˇ法》最重要的原则就是对权力加以ˇ制。正如第一章所指出的ˇ任何ˇ法都是对政府行使权力加以一系列的ˇ制ˇ任何一个遵守这一系列ˇ制的国家都是立ˇ制国家。最重要的是对ˇ法的履行ˇ而不是ˇ法的形式。例如ˇ前苏联就曾拥有一部形成了文字的ˇ法ˇ但苏联统治者ˇ来忽视ˇ法的规定ˇ因此前苏联就不能被称为一个立ˇ制国家。另一方面ˇ英国没有一部可被称为ˇ法的成文法典ˇ但经过几个世纪的斗争ˇ英国已形成一整套明确的原则ˇ严格地ˇ制政府的行为。因此ˇ英国是一个立ˇ制国家。《美国ˇ法》的每一ˇ规定都明确地说明了在总体上对政府权力的ˇ制和具体地对政府各机构的权力的ˇ制。事实上ˇ我们的ˇ法已经成为全世界许多国家效仿的模式了。
除非人民和政府官员都认为必须遵守ˇ法ˇ共同保护和维护ˇ法ˇ否则任何ˇ法都将毫无价值。尽管美国也有不少ˇ法原则无法导引政府行为的事例ˇ但总的记录是好的。保持下来的模式是坚持ˇ法ˇ遵守对政府行为的制约。因此ˇˇ权政府仍然是ˇ也必须是我们ˇ法体制中的重要原则。所以ˇ政府必须与人民的价值观一致ˇ保护个人权力ˇ而不是为人民创立或诠释价值观。
《美国ˇ法》体系的另一重要原则是“公民自治”。根据这一原则ˇ假如公民行使他们的权力ˇ他们就有至高无上的权力。他们创造了这种权力ˇ虽然他们不直接控制政府的工作ˇ甚至选举ˇ但他们通过ˇ法授予政府以权力。另外ˇ我们已经提到整个机制中有一些可以防止公众控制决策的机制。然而ˇ在《ˇ法》之下的政府不能创造权力ˇ并授予公众。是公众允许政府行使权力ˇ公众是理论上的权力拥有者。一条始终如一贯穿美国政治思ˇ以及ˇ法和政府赖以建立的理论就是ˇ政府只能在征得人民同意的情况下才能管理国家。如果人民不支持政府ˇ政府就不再能合法地统治国家。这一问题至今未困过这个国家。自从依据ˇ行ˇ法创立政府以来ˇ人民就一直拥护这个体制ˇ尽管内战似乎是个例外。即使在那时ˇ双方也都认为他们所竭力维护的是开国元勋所希望的体制。公众或许转而反对某个政党或某届政府ˇ但他们决不转而反对政府的体制。
《ˇ法》最基本的原则之一是树立政府的“总统制”的那条原则ˇ也就是“权力分立”原则。根据ˇ法ˇ政府应由选举产生的执政官ˇ也就是总统执政ˇ由总统掌管行政部门以及各行政机构。总统完全独立于国会这一立法部门ˇ不必对国会负责。这两大部门还要加上以最高法院为首的司法部门。许多人士认为这三大部门应该是平等的ˇ但《ˇ法》明确地将国会置于权力的中心ˇ如果国会选择行使这一权力的话。然而ˇ在最近几十年内ˇ总统的光彩使国会ˇ然失色ˇ连法院也只是做为第三位权力持有者。每一部门都有各自的权力范围ˇ制约着另外两大部门的权力。当然ˇ也存在着形式上权力重叠ˇˇˇ例如ˇ美国副总统ˇ虽然是行政部门的成员ˇ同时也是参议院的议长ˇ再比如ˇ国会有着准司法机构的职能ˇ可以弹劾政府要员ˇ并审判那些遭弹劾的官员。说到非正式权力交叠情况就更多了ˇ例如ˇ许多行政机构在颁布法规和审理纠纷时也常常行使其准立法、准司法的职能ˇ而且也常有国会议员担任军事储备委员会等要职。虽然如此ˇ这三大部门仍各自保持ˇ当程度的独立。对于这种部门之间权力分立的管理方式ˇ传统的描述是ˇ这三大部分互ˇ制约ˇ求得平衡。
开国元勋所设计的政府使得所有立法全部源自国会。但即使在国会ˇ也存在着监督ˇ因为国会本身也划分为两院ˇ参议院和众议院ˇ而且两院必须以一致的方式批准所有的法律。总统对法律的实施负责ˇ而法院则就有关法律的问题的争议进行裁决。这种政体结构与一些民主国家的议会制截然不同。在议会制下ˇ立法机构选出执政者ˇ这一执政者可以随心所欲ˇ而且在一些机构中容易出ˇ职能交错重叠ˇˇˇ就ˇ英国的上议院和枢密院(这些机构各自均保留着一些司法职能ˇ尽管上议院是立法机构ˇ而枢密院本质上是执法机构)。
许多政治学家不喜欢“权力分立”这一原则ˇ因为监督和平衡会导致效率低下。例如ˇ某一政党控制了总统职位的同时ˇ另一政党可能控制着国会。有时甚至连国会内部也会分裂ˇ众议院由一个政党把持着ˇ而参议院则在另一政党手中。
当然ˇ划分控制权不总是造成僵局。例如ˇ艾森豪威尔威尔威尔总统(President Eisenhower)属共和党温和派ˇ在他执政的头两年(1953到1955年)就曾感到与国会共事困难ˇ那时国会由共和党控制ˇ但许多共和党是极端保守派。在他执政8年的后两年中ˇ他与国会则合作得十分融洽ˇ尽管后来国会是由民主党控制的。势力强大的民主党领袖人物ˇ其中包括参议院多数派领袖林登ˇ约翰逊(Lyndon
Johnson)ˇ就曾与艾森豪威尔威尔威尔总统密切合作ˇ把国家利益置于党派政治之上。1981年共和党人里根当选总统ˇ国会对他具有广泛的公众性而惧怕有加。尤其是在里根执政的头两年ˇ国会趋ˇ于支持里根的极端保守政策ˇ尽管民主党仍把持着众议院。当时有ˇ当一部分被戏称为“讨好ˇ鼻虫”的民主党保守分子ˇ他们与共和党人一道将里根的许多政策写入立法。然而ˇ民主派这样支持共和派的政策并不奇怪。里根之所以能在立法方面取得成功ˇ不是来自于民主党人异乎寻常的支持ˇ只能归功于众议院内共和党人紧密的团结ˇ他们在极大的程度上作为一个集团在国会参与投票。
在议会制政体中ˇ如果执政者无法与议会合作下去ˇ那就立刻进行新的一届选举。而在总统制政体中ˇ这种局面不得不持续到下届规定的选举期ˇˇ因此ˇ一旦政局ˇ入僵局ˇ这种僵局就得持续4年之久。1992年的总统大选ˇ无论是选举出一位民主党的总统ˇ还是产生一个共和党的国会ˇ都是部分地集中在要结束“ˇ识不ˇ通的藩篱”局面的需要上。然而ˇ创立这么一种政体ˇ本来就是为了ˇ制权力ˇ如果这样做可能会造成效率低下的话ˇ开国元勋也认为付出的代价很小。正如詹姆斯ˇ麦迪逊(James
Madison)在《联邦党人文集》第51期中所陈述的ˇ制ˇ者的目的是“用野心对抗野心”。只是太多的人看不到这条原则的睿智之处ˇ听凭野心的滋长和支持野心的存在。
近一些年来ˇ总统的权力惊人地加强ˇ也许是权力太大ˇ而不是没有能力行使权力才是总统制政府最大的缺ˇ。在外交事务上ˇ尽管分配给参议院并行的权力和制约职能ˇ美国总统仍然是地球上权力最大的官员之一。但是ˇ观念发生了转变。60年代后期的一些政治分析家们曾批评制约和平衡使得政府工作效率不高。到了尼克松执政时期ˇ转而抱怨制约太少。然后ˇ随着苏联进军阿富汗ˇ伊朗扣押美国人质ˇ又重新呼吁减少对总统权力进行制约。1983年ˇ里根总统ˇ格林纳达派军的行动得到了广泛的支持。令人费解的是ˇ当时政府拒绝随军记者采访ˇ甚至有几天不允许他们着陆时ˇ竟得到广泛的支持。
当然ˇ新闻界没有做任何报导ˇ仅有的报告皆来自政府。许多人认为新闻界没有“权利”去格林纳达ˇ似乎这只是各种新闻媒介的权利问题ˇ而不是一个民主社会中人民需要得到准确无误信息的问题。至少这一事例充分表明ˇ公众似乎接受了这样一个原则ˇ支持一个权力强大的总统ˇ也就是ˇˇ信政府会ˇ人民提供一切他们需要的信息。
1991年海湾战争期间ˇ情况大同小异。民众立即狂热地支持起战争来ˇ对政府一如既往的ˇ当公开地“控制新闻”、严格审查战争讯息的做法几乎没有多少抱怨。除了有ˇ新闻网(CNN)记者彼得ˇ阿耐特(Peter
Arnett)从巴格达发来的报导之外ˇ所有美方战争报导全部由美国军方控制。阿耐特的报告受到强烈谴责ˇ甚至被控是在为伊拉克做宣传。怀俄明州的共和党参议员阿兰ˇ辛普森(Alan
Simpson)甚至进一步指控他犯有叛国罪ˇ因为他播送了由伊拉克人准许ˇ但却未经美国军方审查的战时新闻。极具讽刺意味的是ˇ战后为所周知ˇ由有ˇ新闻网(CNN)反复播送的有关所有“飞毛腿”导弹基地均被摧毁的官方报导完全失真。其实ˇ一枚可移动发射器也未被摧毁ˇ而绝大多数美国公众至今还蒙在鼓里ˇ这得归功于那些五角大楼技巧娴熟的新闻控制人员。
“大政府”的含义令人十分吃惊。公众必须依赖政府提供信息的任何一个国家很可能是任凭政府摆布的国家。当然ˇ美国的信息流动还是ˇ当活跃的ˇ但是ˇ对公众得到有关政府行为信息的ˇ制的许可ˇ暗示着一种无视自由社会的必要条件的可能ˇ而这种无视确实具有不良的影ˇ。
1987年底又出ˇ了令人意ˇ不到的转折ˇ有ˇ息透露里根总统秘密批准ˇ伊朗出售武器ˇ可他却一直公开宣称伊朗是“恐怖主义国家”ˇ并表示绝不与恐怖分子打交道。此举目的是使美国被扣在黎巴嫩的人质得以获释ˇ据猜测ˇ这是伊朗的同情分子干的。此次交易并未成功ˇ武器ˇ售所得利润全部由国家安全委员会的工作人员奥利弗ˇ诺思(Oliver
North)上校支配。一部分资金不见踪影ˇ而另一部分则违法地被转移拿去支持企图颠覆尼加拉瓜政府的“反政府武装”。虽然一直有传闻说当时的副总统布什与此事有关ˇ但当选总统的布什坚决否认曾与伊朗ˇˇ尼加拉瓜反政府武装事件有任何瓜葛。这些令人迷惑不解ˇ甚至危ˇ的政策引起公众的义愤ˇ重新呼吁对行政部门加强某种监督。
这一切似乎确实存在着有比以往更加严格控制行政权力的必要ˇ尤其是在过去的几年里。但这并不必然地意味著作为行政官员的总统权力已经太大了。这其中必定存在着一种平衡。毫无疑问ˇ行政部门的权力是ˇ当大的ˇ许多人士认为ˇ从整体上看ˇ它是太大了、但总统办公室自身要ˇ行必果就必须有能力。权力是一把双刃剑ˇ既可以办好事ˇ也可以办坏事。不幸的是ˇ对立的事物不总是纯粹地对立着的。这当然也是制ˇ者面临的难题ˇ而且他们当时最为关切的是国内事务。另外ˇ事过境迁ˇ许多制约机制已经ˇ弱了。
从历史角度看ˇ总统本应在处理国内事务方面ˇ较之处理外交事务方面ˇˇ有更多的权力ˇ但进入本世纪ˇ尤其是在第二次世界大战之后的年代ˇ国会发觉许多传统的制约手段已不再奏效ˇ或者说实际上不可能灵验。甚至连弹劾也过于麻烦ˇ过于严肃ˇ除非局势紧急ˇ否则基本上不可能成功地弹劾。弹劾或弹劾警告ˇ然是行之有效的ˇ但是在局势要求稳健的情况下ˇ无论弹劾还是弹劾警告都不可能成功。
尽管ˇ法对此未做任何规定ˇ但司法审查权应被认为是美国ˇ法体制中最为重要的原则之一。司法审查权是法院宣布法令、条例与ˇ法ˇ悖ˇ因而无效的权力。首席大法官约翰ˇ马歇尔(John
Marshall) 在“马伯里诉麦迪逊案” (1803年Marbury vˇMadison)中做出的宣布国会制定的法令是违ˇ的裁决通常被认为是最高法院行使司法审查权的首例。这裁决已成为美国ˇ法中一条确定不变的原则。其实马伯里案的裁决并非首次行使司法审查权ˇ更不是大法官马歇尔的创举。各州法院早已在此之前对制定州法行使过司法审查权。英国枢密院早在独立革命前ˇ也曾采用过司法审查权来审查北美殖民地法令。1796年ˇ最高法院在海尔顿诉美国(Hylton
vˇUnited States)案的裁决中ˇ支持一ˇ联邦法令ˇ这一做法明确地表示ˇ最高法院可能做出不同的裁决ˇ宣布该法令是违ˇ的。另外ˇ有ˇ当多的证据表明ˇ开国元勋的设ˇ是ˇ法院凭借所有的行动必须与ˇ法保持一致才能有效的实际事实而具有这一权力。如果某一个法令与ˇ法不一致ˇ法院就可以拒绝维护该法令。这也正是亚历山大ˇ汉密尔顿在《联邦党人文集》第78期中论述的。从制ˇ会议记录以及詹姆斯ˇ麦迪逊(James
Madison)在国会做的陈述中均可以明ˇ地看出ˇ他们赞成采纳《权利法案》。
司法审查权是美国成文ˇ法存在以来合乎逻辑的发展结果。迄今为止ˇ许多国家以不同的方式效仿。在大多数以美国或英国政府的规则为基础制订成文ˇ法的新生国家里ˇ法院将被要求行使司法审查权。因此ˇ司法审查权有着ˇ当广泛的影ˇ。然而ˇ极少数国家会把司法审查权授予最高法院ˇ几乎没有哪家高级法院表示愿意行使哪怕是有ˇ的司法审查权ˇ更何况他们一旦这么做了ˇ会形成对抗政府的局面。当然ˇ即使在美国ˇ虽然行使司法审查权由来已久ˇ最高法院在使用这一权力时仍小心谨慎。由于法院的权力远比不上总统或国会ˇ所以法院必须依赖法官的游说和领导才能来行使司法审查权。不仅最高法院缺乏执行自己所做出的裁决的能力ˇ而且ˇ法还给了国会控制最高法院审理下级法院上诉案件的权力ˇ这是最高法院最重要的权力。因此ˇ最高法院更情愿去否决州法案或州行政条例。
开国元勋在设计美国联邦主义的框架时就已经表明了他们的初衷。他们认定当务之急是强化国家的政府职能ˇ建立统一的国家ˇ但是他们并不打算取ˇ或者严重ˇ弱ˇ存的各州。他们的解决办法是ˇ在强有力的中央政府和强大的有选举权的各组成单元之间按照地理区域进行权力分配ˇ联邦及各州在各自权ˇ范围内ˇ有行动自由的权力。应该注意到ˇ这种制度的某些方面可能源于本杰明ˇ富兰克林(Benjamin Franklin)等人所非常熟悉的易洛魁和其它美洲印第安土著人建立的复杂社会制度。由此建立起来的联邦制在不同程度上成为全世界许多国家效仿的模式。尽管“联邦”这个词不是一个新词ˇ但开国元勋的创新精神赋予这个词以新的含义。早先这个词所表示的是我们今天称之为“同盟”的一词(参阅第四章)。
政治学专业的学生通常按修正的难易程度将各种ˇ法划分为刻板的和灵活的两大类。但美国ˇ法则很难按此法归类。虽然在形式上ˇ它明ˇ地是刻板的ˇ也就是说ˇ修改起来很困难ˇ但是仅仅通过司法审查权做出不同的可能解释ˇ就可以很容易地随着条件的变化而对ˇ法做出修正。这种可改编性部分地是解释ˇ法的方式发展所致ˇ但也是ˇ法自身语言功能的表ˇ。《美国ˇ法》非常简短ˇ只概括地陈述原则ˇ而不涉及政府运作的细节。把基本法律ˇ制在基本原则上是制ˇ者的睿智。也许没有一个需要时常修改的文件能ˇ《美国ˇ法》那样博得持续的尊祟ˇ并为大众所熟悉。对政府如何运行的每个方面都做出具体规定的那些ˇ法(例如印度和得克萨斯州的ˇ法)只要稍有细微改变ˇ就要进行修正ˇ《得克萨斯州ˇ法》在过去一百年中已经修改两百多次了。ˇ比之下ˇ美国ˇ法虽经历了实践中的重大演变ˇ但其原文中的基本原则却未发生根本的或急剧的变化。
除了司法审查权ˇ总统和国会的行为以及传统做法对ˇ法的演变也起了积极的作用。例如ˇˇ法明确授予总统否决国会通过的立法方案的权力。然而ˇ在安德鲁ˇ杰克逊(Andrew
Jackson)就任总统之前ˇ总统极少行使这种否决权ˇ许多总统认为ˇ只能在范围很小又做了明确界定的情况下ˇ才能行使立法否决权。但是ˇ杰克逊总统给立法否决权赋予了新的意义ˇ只要他ˇ行使否决权ˇ他就行使。这种做法只是改变了ˇ法的实践ˇ并未改变ˇ法本身。无论是对否决权所做的松散的还是严格的解释都是与ˇ法的要求ˇ一致的。不过ˇ杰克逊的做法已成先例ˇ对其后政府的运转有很大影ˇ。
同样ˇ在过去几十年内ˇ国会改动了许多ˇ立法ˇ授予某些行政机构准立法权。这些机构有权颁布具有法律效力的规定。虽有提出任何正式的ˇ法修正案ˇ但政府的结构、对权力的传统概念和行政、立法部门的职责均发生了急剧的变化。变化之大ˇ以至不断地ˇ法律提出变革性的挑战。例如ˇ里根执政时期ˇ联邦经济调控机构的很大一部分被取ˇ。这种变化也得归功于传统力量ˇ因为ˇ只要看看ˇ代美国社会中政党的地位就清楚了。政党对于美国政府的运作是如此的重要ˇ以至它们几乎被认为是ˇ法体制的基础。然而ˇˇ法本身却只字未提政党。
因为一些不成文的总统职位的惯例更改不易ˇ所以ˇ还通过了正式的ˇ法修正案ˇ以确保这些惯例的持续存在。例如ˇˇ法最初规定ˇ总统因死亡、辞职或丧失“履行总统权力和责任的能力”时ˇ总统职务应“移交副总统”。1841年ˇ威廉姆ˇ亨利ˇ哈里森(William
Henry Harrison)总统上任不久就去世了ˇ第一次使用了ˇ法第2条中的规定ˇ但副总统约翰ˇ泰勒(John Taylor)究竟应该继任总统还是只是“代理总统”即刻成了问题。泰勒坚持要继任总统ˇ从而解决了争议。以后继任总统的副总统们再也没有遇到这个问题了。1967年获批准通过的第25条ˇ法修正案将长期应用的总统继任惯例正式写入ˇ法。此修正案第1款规定ˇ
“如遇总统免职、死亡或辞职ˇ副总统应成为总统。”1974年ˇ理查德德德ˇ尼克松总统辞职时ˇ副总统杰拉德ˇ福特(Gerald Ford)继任总统ˇ对此并未引起争议ˇ尽管他是根据第25条修正案第2款的规定被提名为副总统ˇ而不是民主选举产生的。
关于总统任期ˇ长期的惯例做法曾被废除ˇ但很快由正式的ˇ法修正案恢复了。乔治ˇ华盛顿(George Washington)在连任两届总统之后ˇ拒绝连任第三届ˇ从而奠定了总统任职不超过两届的范例ˇ直到富兰克林ˇ罗斯福(Franklin Roosevelt)ˇ不仅三届连任ˇ还第四次当选ˇ打破了总统任职不超过两届的惯例。他去世后ˇ国会提出第22条ˇ法修正案ˇ要求将保持到1940年的总统任职不超过两届的传统明确写入ˇ法。1951年ˇ该修正案得到批准。该修正案规定任何人当选总统ˇ任职不得超过两届。
正式修正ˇ法的过程通常是漫长而困难的。为了通过一ˇ对ˇ法的修正ˇ首先必须由某一全国性的机构提出ˇ然后经由各州准予。ˇ法规定有两种办法提出修正案ˇ但至今只有一种在使用着ˇ即由国会提出ˇ同时要求参众两院各有2ˇ3的票数。另一种办法是在有2ˇ3的州立法机关要求的情况下ˇ由国会召开的全国制ˇ会议提出。
修正案必须有3ˇ4的州批准才能通过ˇ也有两种办法。国会指定采用哪种方法。只有一ˇ修正案例外ˇ所有的修正案均提交给州立法机关批准。然而ˇ如果国会决议要求各州召开制ˇ会议来考虑一ˇ修正案ˇ那么ˇ由制ˇ会议批准的修正案必须有3ˇ4的州批准才能通过。后一种办法只使用过一次ˇ是就第2l条修正案而言ˇ内容是废除(有关禁酒的)第18条修正案。首先ˇ支持禁酒的农村和原教旨主义者的势力支配着许多州立法机关ˇ由立法机构通过该ˇ修正案是不可能的ˇ所以ˇ国会规定由州制ˇ会议ˇ而不是州立法机关来考虑这ˇ修正ˇ因为ˇ制ˇ会议更能反映绝大多数公众废除禁酒的愿望。鉴于公众支持的民意测验所反映的对权利平等修正案的建议ˇ由州制ˇ会议来批准修正案是可能的。州立法机构大部分由男性控制ˇ不能充分反映公众舆论。
权利法案和美国公民自由 对ˇ法的第1至10条修正案统称为“权利法案”ˇ该法案是美国政府体制中最具特点的ˇ当然也许是最常被误解的一部分。与公众的概念不同的是ˇ法院一直坚持认为ˇ“权利法案”的意图只是保护公民不受全国政府行为的侵犯ˇ而不是针对州政府的行为的。最高法院在1833年ˇ审理巴伦诉巴尔的摩(Barron
vˇBaltimore)案时ˇ首次就“权利法案”对各州的适用性做出裁决ˇ首席大法官约翰ˇ马歇尔(John Marshall)在裁决时宣布ˇ前10条ˇ法修正案从未适用于各州。
历史上美国人倾ˇ于惧怕联邦政府权力过大ˇ却不太关注各州政府的权力。很ˇ然ˇ他们与各州政府ˇ处得较为融洽些ˇ他们ˇ信ˇ无论对错ˇ州更容易得以控制ˇ因为州离公众近一些ˇ或是由于各州势力不十分强大ˇ因而危ˇ要小些。这种情绪自然在争取通过“权利法案”的历史中得以体ˇ。“权利法案”能得以通过ˇ也是由于公众害怕新成立的联邦政府会侵害公民的生活和各州的正常活动。当然ˇ也不是所有的美国人都有这种恐惧ˇ毕竟制ˇ会议就不包括在“权利法案”之中ˇ而且许多人士认为ˇ汉密尔顿也是其中一位ˇˇ法中包含权利法案是多余的。汉密尔顿等人的论据是ˇ由于制订ˇ法的本来目的就是制约政府权力的ˇ从这个意义上讲ˇˇ法本身就是一部权利法案。但是ˇ民众惧怕“庞大政府”的心理如此普遍ˇ那些反对权利法案的人也就不得不同意批准权利法案ˇ这样才能说服一些州批准ˇ法。首席大法官约翰ˇ马歇尔的观点大概与提出前10条修正案的人的观点基本一致(詹姆斯ˇ麦迪逊曾试图使保护公民权利不受州的侵犯获得通过ˇ但没有成功)ˇ最高法院从未推翻过对巴伦诉巴尔的摩案所做出的裁决。
由此产生的结果是ˇ多年来ˇ在联邦和各州之间对这些权利存在着认识上的很大差异。幸运的是ˇ虽然前10条修正案仍无法ˇ制各州的行为ˇ但情况却有所改变。真正的突破还是内战之后不久ˇ1868年第14条修正案的通过。此修正案禁止各州制定或实施“ˇ制美国公民的特权或豁免权的任何法律”ˇ禁止各州“不经正当程序而剥夺公民的生命、自由或财产或拒绝给予任何人同等的法律保护”。此修正案还给公民下了定义ˇ“所有在合众国出生或归化合众国的人”都是美国公民。长达半个多世纪最高法院对第14条ˇ法修正案的解释是这样的狭义ˇ以致在司法实践中没有发生意义深远的变化。然而ˇ在第一次世界大战和战后的倒退时期ˇ许多州对言论和出版自由施加严格的ˇ制条件ˇ局势压抑得令人难以忍受ˇ最终导致法院采取行动。1925年ˇ在吉特洛诉纽约州(Gitlow
v. New York)一案的判决书中ˇ最高法院依据第1条修正案所保护的言论和出版自由不能被国会剥夺ˇ它对美国人的生活是这样的重要ˇ以致他们应“得到第14条修正案正当法律程序条款的保护ˇ各州不得侵犯”。因此ˇ就《美国ˇ法》而言ˇ是第14条修正案保护公民权利不受州政府行为的侵犯ˇ而不是“权利法案”。
“权利法案”保障绝大部分的个人自由和权利ˇ从第14条修正案扩大到ˇ制各州政府ˇ只有与审判程序有关的权利属例外。己故大法官雨果ˇ布莱克(Hugo B1ack)认为ˇ第14条修正案扩充了权利法案ˇ使公民免于州政府的行为侵犯而得到保护ˇ最高法院最接近于认同他的观点的是亚当姆森诉加利福尼亚州(1947年Adamson
v. California)一案。在此案的裁决中ˇ少数派的4名大法官取得了支配权。当然ˇ各州ˇ法本身也包括“权利法案”ˇ绝大多数法案与联邦权利法案很ˇ似ˇ并且有些比联邦权利法案适用范围更广。不过ˇ各州公民可以ˇ对容易地修正他们的ˇ法ˇ因此ˇ各州权利法案不足以保护公民权利不受被激怒的公众舆论的影ˇ。另一方面ˇ在许多情况下ˇ各州在各种问题上都会走在联邦政府的前面。例如ˇ《弗吉尼亚权利宣言》堪称为联邦权利法案效仿的模式。目前的情况是各州有关公民言论、宗教、集会、结社自由ˇ以及公民不受搜查、逮捕的权利ˇ不必自证其罪的权利的规定必须达到最高法院制订的联邦标准。在各州和联邦的刑事诉讼中也保证公民ˇ有聘请律师为其辩护的权利(必要时ˇ由政府提供律师咨询)。州与州的做法各不ˇ同ˇ而且在陪审团审判、大陪审团以及程序公正标准等方面也有别于联邦政府的做法。
美国联邦制的复杂性使得各州法院体制几乎完全与联邦体制脱离ˇ联邦体制表ˇ出一种不同的特点。在有些情况下ˇ某个案子既可以在州法院提起诉讼又可以在联邦法院提起诉讼ˇ如果遇到这种情况ˇ该案律师会选择一种最有利于自己客户的方式。许多年来ˇ处理有关个人权利的律师们一般更愿意尽可能把他们的案子拿到联邦法院ˇ而不是州法院进行审理。因为联邦司法机构比起大多数州司法体制来更关注ˇ法对个人权利的保护。
如今ˇ情况发生了很大的变化。里根执政期间ˇ司法部在任命司法部门官员时极其谨慎ˇ以确保这些官员能反映一种确定的观点。被提名的候选人要求能经受住对他们信仰的反复质询ˇ官员们还会仔细地研究他们的文章ˇ以便确定他们在许多问题上的立场观点。从某种程度上讲ˇ尼克松政府已采取了这种做法ˇ但在里根和布什任职期间ˇ司法部门的努力更有章有法。持批评态度的人指责司法部门只是任命那些通过“化学试纸测试”的法官。前司法部长爱德华ˇ米斯将军(General
Edward Meese)曾为里根政府制定并实施这一措施。他认为ˇ司法部门所做的努力仅仅是保证任命的法官能严格地遵守ˇ法ˇ不允许他们自己的社会或法律哲学观影ˇ未来的裁决。当然ˇ任何法官的观点都会反映该法官本人对法律的解释ˇ而这种解释必须建立在一定的法律哲学基础上。认识到这一点ˇ在提名法官时ˇ很ˇ然要努力确保他的法学观点与在位政府一致。结果ˇ在目前的联邦司法机构中60ˇ的法官是里根或布什任命的(在上诉法院ˇ70ˇ的法官是这一时期任命的)ˇ他们在裁决案件时ˇ不再ˇ以前那样注重维护个人权利ˇ而是会比以往几十年内的法院更加强调政府对个人权利的控制。
许多州法院也发生了变化ˇ更有可能比过去把公民个人自由放在首位。有些州ˇ法甚至比美国联邦ˇ法维护公民个人权利的范围更广ˇ包括《美国ˇ法》中含糊其词的个人隐私权ˇ在州ˇ法中都有明确的规定。而且ˇ美国最高法院一ˇ鼓励律师到州法院ˇ而不是联邦法院处理涉及个人权利的案件。法律学者们已经注意到ˇ在过去的大约10年内ˇ由州法院审理的保护公民个人权利的案件急剧增多ˇ超过了美国最高法院。这种状况导致了支离破碎的局面ˇ使得州与州之间权利差异很大。然而ˇ在目前条件下ˇ将案件交付州法院审理ˇ对于那些寻求扩大ˇˇ或者甚至是维持ˇˇ保障个人自由的人来说ˇ是唯一的出路。
很难预计“权利法案”和第14条修正案所规定的保护将会如何。许多公民毫不关心ˇ甚至对这些法案充满敌意ˇ尤其对那些有关刑事审判的条款。加之ˇ最高法院的一些成员就扩大对州政府权力的ˇ制的理论表示了不同意见ˇ他们当然不支持额外附加的ˇ制条例ˇ而且还可能投票废除那些目前正在ˇ制各州权力的某些条款。
“权利法案”确立了对中央政府的这些ˇ制ˇ并且保障个人自由不受政府的侵害。共和国早期的公民ˇ信这些ˇ制和保障对于维持一个自由的社会是必不可少的。实际上ˇ正是为了这些ˇ制和保障ˇ美国人才参加了独立革命。然后ˇ在制ˇ会议期间ˇ他们把这些观点凭借坚定不移的鼓动宣传ˇ强加给美国ˇ法的支持者。
第1条修正案保障的是最核心的自由ˇ宗教信仰、言论、出版和和平集会的权利。第2条修正案则规定人民置备和携带武器的权利不受侵犯ˇ这一条反映了公民普遍对常设军队的存在会构成对自由社会的威胁的恐惧心理。ˇ法权威机构否认该条修正案保障公民ˇ有购买、拥有或携带武器的权利。尽管第2条修正案得到了维护ˇ但仍然是为它所保障的神圣不可侵犯的权利的ˇ群吧哂谖ˇＵ掀渌ɡˇ群吧ˇˇ切ˇɡˇ嬲ˇ厥且桓ˇ杂缮缁岬幕救ɡＴ诿拦ˇ佣匀魏涡问降那怪Э刂频那苛曳炊灾校ˇ梢钥闯ˇˇ角剐ˇthe
National Refle Association) 所具有的强大实力ˇ这是一个ˇ国会和州立法机构进行游说ˇ反对对拥有武器或弹药进行任何形式ˇ制的特殊利益集团。全国步枪协会(简称NRA)在反对对枪支进行控制方面卓有成效ˇ使美国公民比任何其它发达国家的公民更容易置备各种枪支武器。无论谁怎样认为全国步枪协会的地位(该组织无疑已使美国成为世界上最充满暴力的国家之一)ˇ都很容易地理解那些争辩第2条修正案使得联邦控制武器成为违ˇ行为的理由ˇ也很容易理解为什么取ˇ那条修正案会引起不快ˇ甚至连那些赞成联邦控制武器的人也反对ˇ因为ˇ一旦这样做ˇ很可能会形成一ˇ先例ˇ日后权利法案中的其它条款也不免会受到攻讦。
第3、4条修正案是有关隐私权的。第3条修正案规定禁止要求公民在和平时期为军队士兵提供食物和驻扎地ˇ而将这种要求的提出ˇ制在战争时期。第4条修正案保证公民不受无理调查的权利ˇ并规定了司法程序。
第5、6、7和8条修正案确立了被控有罪的人的权利ˇ并要求采取严格的司法程序ˇ以保护公民个人及财产免受独断专行的侵害。这些修正案确立了司法程序中公正不偏的基本原则ˇ明确规定不得强迫任何人自证其罪ˇ对被告的审判应当迅速快捷ˇ被告有权同原告证人对质ˇ并且能以强制程序取得对其有利的证人ˇ如同各州在取得控方证人时所做的那样。这几条修正案保障公民在案件审理中不会处于双重危ˇ的境地之中。就是说ˇ在一家联邦法院宣告无罪的公民不能因同一案件被另一家审判。这就可以防止某个武断的或过于狂热的政府持续反复审判政府谴责的那些人ˇ直到政府找到某个法院愿意给被告定罪为止。正如法院解释的那样ˇ这几条修正案ˇ制官员们用欺骗或强迫的手段获取罪犯的认供ˇ规定在所有刑事诉讼案件中和绝大多数民事案件中必须由陪审团参加审判ˇ在挑选陪审团成员时ˇ要采取公正态度ˇ并且规定被告在审判程序的任何阶段都可以ˇ律师进行咨询。这些修正案已被解释得非常ˇ细ˇ因为它们确立了一些基本的程序上的权利保障ˇ意在当权利受到最大威胁时ˇ也就是说ˇ当公民与政府间发生冲突时ˇ维护公民的权利。试ˇ一下ˇ如果一个公民被指控有犯罪行为ˇ但他又被剥夺了与原告对质或以强制程序取得证人为其作证的权利ˇ而控方拥有传唤被告的全部权力ˇ这样的审判会是什么样的结果?过去ˇ这种状况在各州法院都出ˇ过ˇ而在殖民地时期更屡见不鲜。
第9条修正案规定ˇ权利法案中未列举的自由并不表明不是公民的权利。例如ˇ这一条修正案曾被引用来保护公民免于政府破坏环境的侵害ˇ或保护个人隐私权。第10条修正案则保障公民免受中央政府过多的权力累积的干预。
其它诸条修正案 尽管ˇ法诞生已近两百年了ˇ社会政治、经济状况与ˇ法诞生时已发生了令人难以置信的变化ˇ但对ˇ法的修正案总共只有27条。第l至10条修正案在ˇ法诞生之后立即提了出来ˇ因此ˇ几乎被当作ˇ法原文的一部分。其它17条修正案给美国社会带来了ˇ当的变化ˇ一些变化很大ˇ而另一些则不太ˇ着。
1798年通过的第11条修正案是在权利法案之后最先通过的修正案ˇ意在禁止公民在未得到当事州同意的情况下ˇ在联邦法院起诉该州。此修正案实际上是对最高法院在克里斯霍尔姆诉乔治亚(Chrisho1m
v. Georgia)案中的裁决做出的反对意见。在该案中ˇ联邦法院可以接受另外一州公民对某一州的指控ˇ这便引起各州的恐惧ˇ他们害怕这样一来ˇ联邦司法机构就会拥有过多的权力干预各州的事务。第12条修正案于1804年批准生效ˇ是为了防止再次出ˇ1800年总统大选的混乱局面。1800年ˇ当托马斯ˇ杰弗逊(Thomas
Jefferson)和阿尔伦ˇ布尔(Aaron Burr)同时作为一个政党的候选人竞选总统和副总统时ˇ在两人之间出ˇ了得票ˇ等的情况ˇ这是由于原ˇ法规定中要求选举团不加区别地同时投票选举总统和副总统。那次选举抛给了众议院来处理。在杰弗逊最终作为赢家出ˇ之前ˇ局面是ˇ当令人不快的。因此ˇ第12条修正案所采取的新办法是将总统和副总统的选举分开ˇ这样就可以避免出ˇ候选人得票ˇ等的局面。修正了的ˇ法ˇ适合于各党分别指定竞选总统和副总统候选人的党派体系。
联邦取得内战胜利之前ˇ没有通过一条修正案ˇ之后ˇ有3条修正案通过。1865年批准生效的第13条修正案取ˇ了奴隶制。3年之后通过的第14条修正案是《美国ˇ法》最为重要的部分之一。这条修正案连同前面讨论过的修正案一起ˇ奠定了国家的基础ˇ并为公民的权利和自由不受各州政权的侵犯提供保护。该条修正案的最初目的是要确保那些刚刚获得解放的黑奴得到自由ˇ并给予他们公民权。1870年出台了最后的内战修正案ˇ即第15条修正案。该修正案规定不得因种族、肤色ˇ制公民的选举权。历史发展表明ˇ仅仅用一条ˇ法修正案来保障一种权利是远远不够的ˇ在南方的许多地区ˇ黑人公民的选举权一直遭到否认ˇ直到20世纪60年代中期才有所改变。
接下来的两个修正案都是在1913年批准生效的ˇ是狂热的19世纪末和20世纪初所产生的势力强大的第三党派ˇ例如人民党引起的“进步运动”的结果。第16条修正案规定联邦政府有权征收所得税ˇ推翻了1895年最高法院在普洛克诉农民贷款及信托公司
(Pollock v. Farmer's Loan and Trust Co.)一案中所做出的否认政府拥有这一权力的决定。第17条修正案将选举参议员的权力从州议会直接移交给了人民。
1919年批准的第18条修正案ˇ即灾难性的禁酒修正案ˇ导致了在这个国家里真正有组织的犯罪的开始ˇ并极大地增加了全国对法律和秩序的无视程度。
1920年批准通过的第19条修正案保证妇女可以与男子平等地ˇ有选举权ˇ这是ˇ法历史上民主得以最大发展的唯一一次。妇女真正ˇ有选举权是经过许多杰出人物数十年的坚韧不拔、坚定不移的努力才争取到的ˇ其中包括苏珊ˇ安东尼(Susan
B. Anthony)、卢克丽特ˇ莫特(Lucretia Mott)和伊丽莎白ˇ凯迪ˇ斯坦顿(Elizabeth Cady Stanton)。今天ˇ人们很难真正意识到这种努力需要的是怎样的勇气和独立的头脑。就ˇ是为种族平等辩护的人们那样ˇ他们是在与整个社会ˇ存的设ˇ对抗。他们的反对者所使用的是许多未获成功的平等权利修正案的极端反对者近些年来的ˇ同的观点以及堕胎权利反对者的一些论点。不同之处在于ˇ那时ˇ这些论点广为大众所接受。当伊丽莎白ˇ凯迪ˇ斯坦顿最早在19世纪中期提倡妇女应当有投票的权利时ˇ她的许多改革活动的狂热支持者们也不禁为这位温顺文雅的贵格派妇女所表ˇ出的大胆无畏而震惊。有人这样对她说ˇ“伊丽莎白ˇ你会使我们ˇ得十分滑稽的ˇ”
第20、2l条修正案均是1933年批准生效的。第20条修正案修改了总统任期和国会会期的起始日期ˇ缩短了从选举之后到新总统上任的时间ˇ以此ˇ除了漫长的“ˇ鸭”局面ˇ并澄清了有关总统继任的几个问题。第2l条修正案宣布废止第18条修正案ˇ因此在全国范围内取ˇ禁酒ˇ但是(也许由于采纳这一修正案的代价太高)此修正案规定各州有权按其意愿禁止酒类的输入、运送或使用。
第22条修正案于1951年批准生效。该条规定不允许总统连任两届以上。其后的第23条修正案是10年之后ˇ于1961年通过的。第一次准许哥伦比亚特区派选举人参加选举团ˇ使该区公民有权参加总统和副总统的选举。1964年第24条修正案进一步扩大了民主范围ˇ该修正案否定了各州通过用人头税的办法ˇ制公民参加联邦选举的权利。
1967年通过的第25条修正案赋予总统在副总统职位空缺时ˇ提名一位副总统ˇ经由国会两院批准后就职。该修正案也规定了副总统在总统出ˇ身体上或精神上无法行使总统职权时ˇ如何行使总统权力的具体程序ˇ当然这些程序的规定是十分严格的。
第26条修正案是1971年批准生效的。作为另一条对民主原则堪称是一次很大推进的修正案ˇ此修正案将选民年龄降到18岁。曾提出的平等权利修正案ˇˇ不得因性别而在法律、经济和政治上歧视任何人ˇˇ于1982年6月30日宣布流产ˇ尽管该修正案长期以来一直得到两大政党的支持。1980年,共和党全国代表大会采纳了完全不同于该党长期以来支持商议中的平等权利修正案的政党纲领ˇ因此ˇ这一举措早就表明ˇ此修正案注定要失败。
第27条修正案是最新提出的ˇ但从某种意义上讲ˇ也是最早的。它的独到之处是作为“权利法案”的修正案的一部分在1789年提出来ˇ但直到两个世纪后的1992年才得到批准生效。国会议员加薪ˇˇ尤其是国会议员任职期间给自己加薪ˇˇ 200多年来一直不得人心ˇ此修正案正文中就体ˇ了这一点ˇ众议院选举结束前ˇ任何改变参议员和众议员任职报酬的法律ˇ均不得生效。
随着公众的压力以及增强国内外安全感的呼声越来越大ˇ出ˇ独断专行的政府的可能性也有ˇ当的增加。司法系统通常只是划在公民与政府错误行为之间的一条细黑ˇˇˇ柔弱而不起眼的监督机构。然而ˇ我们不应该就此推断政府里充斥着热衷于窒息自由的官员。大多数政府官员ˇˇ无论是选举产生的ˇ还是任命的ˇ或是终身从政的ˇˇ都是要把自己份内工作做好的正直人士。较为微妙又较为常见的难题源于政府和公众双方对ˇ法程序的要求不够敏感。产生独断专行政府的原因既来自于公众的迫切要求ˇ也来自于那些企图获得更大权力的野心勃勃的官员的欲望。
一个自由社会的使命就是要保障社区的权利而不侵犯每个公民的权利。例如ˇ随着公众对劫机以及其它恐怖主义活动与日俱增的关注ˇ每个乘坐商业飞机的乘客ˇ在都要接受人身检查。每个公民大概都不会反对这种做法ˇ因为他们认为他或她的人身安全比起个人隐私权来要更加重要。然而ˇ还是有一些人ˇ比如ˇ印第安纳州的前参议员万斯ˇ哈特克(Vance
Hartke)和保守派专栏作家小威廉姆ˇ巴克利(William F. Buckley, Jr.)ˇ他们认为人身检查就是对ˇ法所保障的权利的侵犯。
多大程度的权利保障才是必要的?公民自由和隐私权要受多大ˇ制ˇ才不至于受到侵犯?这一直是自由社会所面临的抉择。许多利益集团都积极地投身于这场为了人身安全与权利的斗争中。
航空公司的例子只是一件小事ˇ没有引起过多的争议。但是ˇ一个重要的问题是ˇ当个人利益没有即刻的侵犯时ˇ公众和政府会怎样关注ˇ法对权利的保障ˇ以1987年生效的移民法案中的一ˇ要求为例ˇ此法案几乎未经审查ˇ对个人权利具有广泛的影ˇ。以前ˇ与其它许多国家要求每位公民持有个人身份证件ˇ反的是ˇ美国一直是个
“不需要证件” 的国家。然而ˇ到了1987年ˇ至少从理论上讲ˇ假如没有出示官方文件ˇ比如护照ˇ表明公民身份或ˇ有在这个国家工作的其它合法权利ˇ是没有人能被雇用的。这是一个重要的变化。另外一个主要的变化是ˇ在工作场所接受药物测试的要求。一个人也应该关心HIV呈隐性或患爱滋病
(AIDS) 的人所带来的潜在威胁。在目前尚未找到治愈办法或杀死爱滋病的疫苗时ˇ是否有可能在不违反ˇ法制度和ˇ法对人权保障的情况下ˇ制止这种骇人的疾病的蔓延ˇ
除非存在着普遍的关注ˇ除非认识到问题的实质ˇ否则ˇˇ法对人权的保障就会缓慢地被侵蚀贻尽。这种侵蚀既是由于公众的恐惧ˇ也是由于政府的欲望造成的。这些日益ˇ着的变化极少有明ˇ的错误或根本上的不合理ˇ但这些小举措会导致使开国元首制ˇ时希望保护的最基本的公民自由受到侵犯。
上文已提过ˇ如果公民不支持ˇ法ˇ那么ˇ法就不能保障公民的权利。正如当今所处的时代ˇ仍然存在着来自公众及政府官员的对ˇ法所保障的权利的威胁ˇ这就更有必要强调ˇ法脆弱的本质。公众应该警惕对个人以及群体自由的每一个蓄意的或偶然的侵犯。维护ˇ法应该是立ˇ民主制的首要原则。
詹姆斯ˇ麦迪逊 (James Madison) 是制ˇ会议上唯一的官方会议记录者ˇ这次制ˇ会议提议制定后来成为《美国ˇ法》的文件。正是由于这一点ˇ再加上其它原因ˇ麦迪逊很快就被誉为“美国ˇ法之父”。他在美国历史上的地位无与伦比ˇ因为他就是起草对ˇ法的最早的ˇ也是最新的修正案的人。作为新政府领导下的首届国会的众议院议员ˇ麦迪逊被授权草拟各州提出的要求保障新近获得的公民自由的新的ˇ法修正案。
在审阅了许多建议书之后ˇ麦迪逊ˇ众议院提出了修正案目录ˇ众参两院对其中12条表示赞同ˇ众参各院均以所要求的2ˇ3代表同意的多数票通过了这12条修正案ˇ并提交各州。很快ˇ按规定ˇ3/4的州议会(当时共有11个州)批准这12条修正案的10条生效ˇ这10条修正案即美国ˇ法的第l至10条修正案ˇ通称为“权利法案”。
剩下的那两条修正案ˇ其中一条是有关各州众议员人数分配比例的ˇ没有获得2/3议员的同意。另外一条修正案是关于国会议员是否有权为自己加薪的。就其所提出的修正案ˇ麦迪逊注意到ˇ“让一些官员在不受任何监督的情况下ˇ插手处理公共财务ˇ拿出钱来装入自己的腰包是不恰当的ˇ这种权力似乎是不适宜的。”他说ˇ“那使我提出了一个改动的建议。”改动后的语句为ˇ“众议院选举结束前ˇ任何改变参议员和众议员任职报酬的法律ˇ均不得生效。”
马里兰州很快于1789年12月批准了这条修正案ˇ在以后的两年中另外5个州也先后批准通过。紧接着ˇ此条修正案就ˇ入了僵局。几乎近一个世纪没有一个州加入批准的行列ˇ直至1873年俄亥俄州的批准。又过了一个世纪ˇ怀俄明州于1978年作为第8个州ˇ批准通过此修正案。然而ˇ到了80年代ˇ随着公众对政府不满的日益加剧ˇ该修正案争取批准通过的速度又有所加快ˇ到1991年8月ˇ已有35个州批准通过。1992年5月5日ˇ阿拉巴马州和密苏里州分别作为第36和第37个州表示赞同。通过每条修正案所需要的第38个州ˇ也就是50个州的3/4个州ˇ密执安州终于于两天之后ˇ5月7日正式宣布批准此修正案。
起初ˇ人们尚有疑虑ˇ历时这么久才得以通过的修正案是否有效。ˇ今的做法一般是宣布批准通过一条修正案的时ˇˇ通常是提出修正案之后7年之内。但那时候ˇ对这条修正案尚未规定时间ˇ制ˇ而且ˇ法对此也未做要求。鲜为人知的联邦档案保管员有权宣布正式采纳修正案。1992年5月7日ˇ档案保管员唐ˇ威尔逊(Don
W. Wilson)及时地宣布第27条ˇ法修正案生效ˇ并下令在联邦注册登记簿上正式写入。
总统在整个修正过程中不起任何作用。国会两院各以2/3议员投票赞同才能提出一ˇ修正案ˇ但无法参与此修正案的批准通过(但可以规定由各州制ˇ会议还是州议会来批准)。然而在第27条修正案的提出过程中ˇ国会急切地抛出了
“国会意ˇ”ˇ以表示国会已经同意。这一举动纯粹是ˇ征性的(当然修正案本身的重要性也基本上在于它只是个ˇ征)ˇ但是鉴于目前公众愈来愈藐视公共事务官员以及作为一个机构的国会ˇ所以许多国会成员认为此举动是必要的。参议院中赞成此修正案的投票结果是毫无争议的一致通过ˇ99票对0票ˇ在众议院ˇ投票结果是414票赞成对3票反对。
因此ˇ第27条修正案终于成为ˇ法的一部分ˇ这也是自1971年以来ˇ将选民最低年龄降至18岁的第26条修正案通过以来的第一条修正案。整个修正案的批准过程反映出广大公众对选举官员的特权的极大关注ˇ也表明两个多世纪以来一直困扰着美国人的一些问题几乎没有改变。此ˇ修正案的意图曾经是ˇˇ在仍是要阻止国会议员在选民尚没有机会表明他们是否同意时ˇ擅自给自己加薪。然而ˇ言称此条修正案能成功地阻止国会在其议员任职期间为议员加薪的许多出版界、新闻界的报导也不尽真实准确。对众议员来说ˇ此修正案能起到这个作用ˇ但对于参议员来说ˇ
由于参议员任职是6年一届ˇ所以此修正案只能约束1/3的参议院议员。
毫无疑问ˇ此ˇ修正案将比以往更使人注意有关给国会议员加薪的提案。最终结果只会使国会议员的薪金降至无法接受的程度ˇ造成整个政府部门薪水下降。无疑ˇ公众是愿意看到这种局面的ˇ但是ˇ也不能不认识到ˇ这样做ˇ会比以往更难吸引英明的并有ˇ身精神的人参与到政府中来ˇ无论他们是被任命的或是被选举的。公众对政府的敌意会造成政府实际运作水平的降低ˇ从而引起公众更大的敌意。这个恶性循环的形成ˇ是由于一些无耻的ˇ一心ˇ争权的竞选者在竞选时打着反政府的旗号ˇ诱导公众对公务人员的作用产生错误看法。如果公众继续不加思索地接受反政府的观点ˇ那将使政府政绩更加拙劣。受到损害ˇ而且正在受到损害的是公众。真正了解其中缘由的人实在是太少见了。
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