媒体ˇ在信息时代中影ˇ外交政策 THE MEDIA: INFLUENCING FOREIGN POLICY IN THE INFORMATION AGE 作者 华伦 P. 史特罗贝尔 By Warren P. Strobel     华伦 P. 史特罗贝尔ˇ美国新闻与世界报导周刊资深编辑ˇ着有《外交政策ˇ新闻媒体对和平行动的影ˇ》ˇ他指出ˇ「全球实时电视、因特网、及其它近期的技术进展已明ˇ地影ˇ最高外交政策制定者如何工作。」他说ˇ外交政策「非由媒体制定」ˇ但是「在信息时代ˇ没有媒体就无法制定。」   冷战时期最严重的外交政策危机ˇ1962年古巴飞弹危机ˇ的多年以后ˇ时任国防部长的罗伯特‧麦克纳玛拉回顾时ˇ几乎不经意地评论说ˇ他在甘乃迪总统及其顾问们正处理那些可能将美苏卷入核战的事件期间ˇ没开过电视机。ˇ将时空快转至1999年科索夫的冲突ˇ则清楚ˇ示ˇ新闻媒体ˇ及信息ˇ广泛而言ˇ在美国外交政策制订的角色成长得多惊人。从电视中阿尔巴尼亚裔难民逃亡的影ˇˇ和因特网上的宣传战ˇ到柯林顿总统高层助手的委员会讨论如何传达其目标ˇ信息在科索夫冲突时期的美国外交政策中ˇ扮演重要的ˇ甚至是主导的ˇ角色。 　　全球信息技术的革命已如何改变了美国外交政策的制订ˇ首先ˇ说些警告的话。当前媒体盛行的世界并未取代坚强外交领导的需求。还可说ˇ它强化了此等需求。假如美国的领导不确定ˇˇ是有时在多事地区ˇ例如索马利亚、海地、波斯尼亚ˇ新闻媒体ˇ而美国的敌人ˇ运用媒体ˇˇ迅速自行填补真空。伊拉克的沙达姆‧海珊、索马利亚的默罕默德‧法勒‧艾德、及前南斯拉夫的斯洛勃登‧米洛塞维奇ˇ运用新闻媒体ˇ特别是电视ˇ阻挠美国外交政策目标的达成。 媒体也无法取代秘密外交。它是补充。华盛顿的领袖人物可能最先从「有ˇ电视新闻网」ˇCNNˇˇ得知某个危机的ˇ息ˇ而非从大使馆的电报ˇ但是外交官仍需要从外国当地提供ˇ细的政治报告。美国外交政策制定者例行运用新闻媒体传送讯息给外国领袖ˇ尤其在危机时期ˇ与敌方的外交联系可能遭切断。然而其它讯息的传达ˇ只能透过秘密的外交互访。塞尔维亚从科索夫撤军ˇ最后是经由俄—欧—美面对面的外交达成的ˇ并运用北约组织的空军力量为后盾。 不过ˇ全球实时电视、因特网、及其它近期的技术进展已明ˇ地影ˇ最高外交政策制定者如何工作。此一改变在当今官员面对的时间压力上最ˇ而易见。麦克纳玛拉长期在幕后为甘乃迪就古巴危机建言ˇ对今日的国防部长而言是无法ˇˇ的奢求。信息的快速传递和无所不在、随时发问的媒体意味着ˇ官员必须更迅速地ˇ非其所欲ˇ决策并公开陈述政策。诚然ˇ告诉媒体和公众去等待答案ˇ是一个选ˇˇ但通常会让官员们看似毫无准备或犹豫。紧要关头ˇ加上敌方的「信息战」ˇ可能导致出错。北约组织对科索夫难民车队的意外炸毁ˇ所作的不完整报告ˇ后来数度修正ˇ即ˇ弱了在「联军行动」关键时刻对联盟的信赖。 不过如同信息时代所带来的多数改变ˇ这一点是双面刃。制定与执行外交政策时ˇ与盟友和敌方ˇ还有其公众ˇ在某些情况ˇ均可迅速而直接沟通的能力ˇ是很大的优势。布什总统曾因担心沙达姆‧海珊身边的左右手不敢报坏ˇ息ˇ而会根据美国的反战示威ˇ推论华盛顿缺乏决心ˇ因此在 1990-91年波斯湾危机期间ˇ数次利用电视直接ˇ伊拉克领袖喊话。更近期的是柯林顿总统与国务卿玛德莲‧阿尔布莱特ˇ及其它高层官员ˇ在科索夫战争时运用媒体对许多听众讲话。当冲突、外交与维和行动日益成为多边事务ˇ这将变成更富挑战性的任务。有时ˇ对不同听众送出的讯息ˇ需有细微差异或不同重点。 自冷战结束ˇ已有两ˇ而非一ˇ革命影ˇ美国外交政策的沟通。全球通讯遽增是其一。其二是地缘政治革命ˇ苏联威胁不再ˇ外交事务对许多美国人来说似可不那么紧要。这些变革共同驱使高阶政策制订者采取更复杂而有创意的沟通策略ˇ运用各种新旧媒体。国务卿记者会和对国务院记者团的背景简报仍然重要ˇ但这还不够。柯林顿总统在 1998年访问阿根廷时ˇ在市政厅与南美洲和美国的西班牙裔或葡萄牙裔年轻人ˇ进行电视转播的讨论ˇ他强调美国期盼一个整合的西半球。今年ˇ国务院的年度人权报告在发布当天张贴上网ˇ毫无疑问ˇ记者、非政府人权团体、及该文件提到的外国政府ˇ都可取阅。又如在科索夫等地方的维和与人道行动ˇ结合军事部署与外交ˇ提供了特别富挑战性的沟通环境。目标听众包括国际、区域、和地方媒体ˇ美军和其它支持国的军队ˇ可能有所抱怨的地方种族团体ˇ以及可能ˇ看到努力成功或失败的邻近国家。 美军尤其已必须调整与媒体的互动。在战争或其它国家紧急状态时期ˇ新闻媒体与信息流通在某种程度上可藉由正式手段ˇ也就是ˇ挑选的记者团ˇ即所谓记者「人才库」ˇ由公共事务官员护送ˇ以及对报导的安全审查ˇ或非正式手段控制。维和与人道行动ˇ军中称为「非战争的行动」ˇ就无法提供此种机会给官员。在索马利亚、海地、科索夫这类地方ˇ记者可能在军队抵达之前ˇ已「身处民众之中」ˇ而且由于军队伤亡上的政治关注ˇ他们或许在行动上受ˇˇ比军人少。美军已重返学校ˇ在某些例子ˇ实际接受份量较重的媒体训练。很多会议与著作已探讨此一新的军队ˇ媒体关系ˇ双方尝试了解在新环境中彼此的需求。然而ˇ鉴于其迥然不同的专业与文化ˇ似可确定若干紧张会持续。 新闻媒体ˇ又特别是电视ˇ能影ˇ美国外交政策议程。从1992到1995年ˇ布什与柯林顿两位总统不ˇ信波斯尼亚的战争对美国利益的威胁ˇ会大到要派遣美国地面部队。然而对大屠杀与人道折磨几不中断的新闻报导ˇ使他们确信必须处理冲突。同样地ˇ去年东帝汶在独立公投后爆发有组织的暴行ˇ最初并未视其为政府议程上的重大议题。电视画面和记者对政府政策的质疑ˇ乃确定此议题进入白宫的议程。ˇ反地ˇ就没有那么大的压力ˇ得去注意西非内战之类的冲突ˇ如果它们未引发媒体注意ˇ而且不涉及其它国家安全利益。 信息时代引发的最有趣发展之一是媒体工具取得上的民主化ˇ意味着越来越多团体能影ˇ外交政策。如开头所述ˇ政策制订者与外交官尚未看到其地位遭ˇ夺。但是他们ˇ在必须与非政府行动者分ˇ舞台ˇ包括人权与救援团体、各种社运活跃人士的松散联盟、甚至是游击队与恐怖份子。布什总统于 1992年做出最终决定ˇ要派美军去索马利亚护卫救援补给品ˇ但ˇ在已知道ˇCARE (贫穷援助组织)等救援团体的松散联盟、国会议员们、及中阶层美国官员ˇ透过鼓励与促进对当地的新闻报导ˇ有助使布什注意到索马利亚的挨饿状态。同样地ˇ「先进的」团体运用因特网ˇ筹办针对世贸组织的抗议活动ˇ扰乱了ITS1999年的西雅图会议ˇ并改变了美国对缅甸的政策ˇ造成一系列对该国国家层次的制裁。 新闻媒体真正改变了美国的外交政策吗ˇ不ˇ某些人所认为的那么多。但是它确实似乎在某一狭义界定的领域有所影ˇˇ人道救援政策。电视上人们因饥荒、疾病、或天灾而受苦的影ˇˇ借着对世界舆论的效应ˇ或假定在政策制订者心中的效应ˇˇ使美国与其它工业化国家涉入那些地方ˇ而其它情况下却未必如此。自1980年代中期的伊索比亚饥荒开始ˇ介入已再三发生ˇ从1994年的卢安达ˇ到前南斯拉夫战事造成的人道危机ˇ再到2000年在莫桑比克惨重的水灾。如前所述ˇ往往不是单靠媒体ˇ而是非政府组织透过媒体运作ˇ让人注意到某地区ˇ进而影ˇ政策。一ˇ关注是电视是否使政策制订偏ˇ人道关怀ˇ而远离较困难ˇ且冒ˇˇ的解决根本冲突工作。乔治亚的艾杜尔‧谢瓦讷兹总统说得好ˇ「第四权的独裁ˇ电视画面的独裁ˇ用大规模暴力的影ˇ惊吓了数百万人民ˇ促使我们采用人道决定ˇ而避免政治决定。」 美国外交官大体上并未花时间解读民意调查。不过他们ˇ白宫官员更是如此ˇˇ信ˇ他们从媒体、公众事务顾问、及本身过去的经验ˇ就能清楚了解美国大众心态。这是一个理由ˇ说明为什么单是新闻媒体报导ˇ还不足以将美军送入ˇ境ˇ若是没有任何国家利益似乎有危ˇ。美国就未介入并制止卢安达的种族灭绝ˇ尽管有大幅的媒体新闻报导。布什总统与柯林顿总统也都不支持美国在波斯尼亚实行持续的军事涉入ˇ直到后者察觉到ˇ那边的战争正威胁一ˇ重大的美国安全利益ˇ北约组织与大西洋联盟的团结。在其它情况ˇ例如海地与科索夫ˇ国家利益促使美国政策制定者选择干预ˇ甚至是面对怀疑的「第四阶级」ˇFourth Estateˇ译者按ˇ即媒体ˇ。 最后再一个例子ˇ示了媒体在美国外交中的角色ˇ是如何不总是表面上呈ˇ的ˇ以及政策制定者是怎样既利用媒体ˇ却也同等被媒体利用。很多人认为ˇ在1994年2月于塞拉耶佛发生的「市场大屠杀」ˇ录ˇ带捕捉到画面ˇˇ将美国在波斯尼亚的政策ˇ转变为更强有力、干预主义的角色。68个人被杀ˇ而且其它近200人受重伤ˇ当时一枚被认为是由波斯尼亚的塞尔维亚人ˇ所发射的迫击炮炮弹ˇ落在波斯尼亚首都中心的市场。数天内ˇ北约组织要求波斯尼亚的塞尔维亚人ˇ在面临空袭威胁的情况下ˇ从围绕塞拉耶佛的「封锁区」内撤出重型武器。于是自1992年4月战争爆发以来ˇ塞拉耶佛第一次尝到正常状态的滋味。 这是实际发生的情形ˇ在迫击炮炮弹落下的几天前ˇ美国受到来自法国的强大压力ˇ就已推断美国ˇ在的政策不可行。当时的国务卿华伦‧克里斯多福写了便笺给白宫与五角大厦的高阶同僚ˇ提出论据支持更主动进取的美国政策。当迫击炮炮弹落下时ˇ一些讨论新政策细节的会议实际已在进行中。录ˇ拍到的惨状ˇ帮助柯林顿政府针对所ˇ实行的更强有力的政策ˇ赢得公众的支持。许多高层官员在后来的访谈中ˇ证实此一连串事件的时间顺序。而当时的美国驻联合国大使玛德莲‧阿尔布莱特和她的同僚去哪里为新政策ˇ说明论点呢ˇ当然ˇ是在电视摄影机前面。 外交政策非由媒体制定ˇ但是在信息时代ˇ没有媒体就无法制定。