美國外交政策制定上的多元影響勢力
THE MULTIPLE INFLUENCES ON
U.S. FOREIGN POLICY-MAKING
作者 史帝芬 J. 韋恩
By Stephen J. Wayne
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史帝芬¡¦韋恩，喬治城大學政府學教授，也是美國總統職位的專家，他表示，美國外交政策制定的分權化，「反映出美國政府的成長和外在利益團體與它接觸機會的增加。」他指出，外交政策目前是「由更多來自公共與私人部門中具備外交事務實際訓練與經驗的人士，從事論辯並執行。」 |
當人們想到美國國內的外交政策制定，他們通常想到總統。畢竟，自從開國以來，總統就是美國外交政策的首要設計者與執行者。美國的制憲者們有注意到總統職位帶給制憲工程的益處：一個單一首長的階層式制度，此一制度會有連續的任期，而且，引用制憲會議代表之一詹姆斯¡¦威爾遜的話來說，其行事可運用最大的「活力、效率、和責任」。
但是制憲者也擔憂最高行政首長獨裁而不負責任的行動，例如他們所認定英王喬治三世的一些作為，並指其為美國革命的一個成因。為了使總統可能從事傷害國家利益活動之發生機率降低，憲法對一系列的行政權，特別是涉及戰爭與和平方面，施加若干限制。條約必須經過參議院三分之二多數決的批准，而行政人事任命，包括大使在內，需要參議院多數的同意。國會也被賦予以下權威，去管制對外商務；宣戰；常備陸、海軍的招募、維持、及制定規則；召集國民兵；以及政府運作和外交政策執行上的撥款。
分割的權力乃需要機構合作以制定外交政策。這就是為什麼制憲者要建立參議院（兩個立法議院中較小者），作為一個諮議機關，協助總統制定外交政策。條約簽署與人事任命都需要參議院的「建議與同意」。不過，美國首任總統喬治‧華盛頓發現，當他的行政部門希望與住在喬治亞州西部的原住民協商一項條約，而他嘗試徵求參議院的建議時，參議院回應遲緩，議員們的建議充其量是枯燥乏味。華盛頓未再重回參議院徵求外交政策建言，轉而求助主要的行政部會首長，此團隊被詹姆斯‧麥迪遜稱為總統的內閣。這個名稱自此沿用，而運用內閣作為外交與國內事務諮議部門的慣例也是如此。
由華盛頓開始，總統成了最高外交政策制定者，而其國務卿是主要的外交政策顧問與執行者。參議院繼續在批准條約，然而總統很少按制度徵詢其建議。總統提交參議院的條約，約70﹪是只有少許更動或隻字未改。
歷經十九世紀，及邁入二十世紀時，總統支配外交政策的制定過程。他們接受大使，承認他國，並與其他國家對等元首締結正式條約以外的協定。身為最高統帥，總統也部署軍隊捍衛美國人的生命與利益。湯瑪斯‧傑佛遜總統命令海軍和海軍陸戰隊對威脅美國航運的北非巴巴里(Barbary)海盜，進行報復攻擊。詹姆斯‧波克總統指揮陸軍進入與墨西哥爭執的領土，以強化德州人認定的正當邊界。亞伯拉罕‧林肯總統召集國民兵，並對南方實施封鎖。國會可以反對這些總統的行動，但卻選擇不這麼做。不過，當一項政策失敗，國會議員就覺得可隨己意譴責，正如他們經常所為。唯有在貿易和關稅的領域，國會扮演積極的政策設定角色。
二十世紀初，在希奧多爾‧羅斯福和伍德羅‧威爾遜兩任總統的政府期間，美國在國際舞台的參與開始擴展。兩位總統為美國構思了新的國際創舉，而且都用職位當作「天字第一號講壇」（bully
pulpit），嘗試號召民眾的支持。羅斯福贏得同意，建造了巴拿馬運河，但是威爾遜則無法讓終結第一次世界大戰的凡爾賽和約，及美國參加國際聯盟一事，獲得批准。
然而，總統於外交事務的廣泛特權穩固確立。最高法院在1936年於「美國政府對克提斯-萊特公司」的案子中承認了這項特權，判定總統擁有憲法上推定的與固有的權威去處理外交事務，而在國內領域政策制定職責則清楚地賦予國會。
外交與國內政策制定的區別持續了另一個30年。由於美國參加第二次世界大戰，冷戰又接踵而至，導致危機氣氛持續，促使國會追隨總統的領導。這段時期中，政治被認為是擱在一邊。直到1960年代尾聲，兩黨合作成為外交政策制定的特色。
越戰終結了機構合作與政黨合作。國會因林登¡¦詹森與理查德¡¦尼克森兩位總統錯誤且誤導的聲明和承諾而激怒，又因美國人命的損失與深陷的軍事涉入而失望，就在國內批判升高下，抵制總統的延長與擴大戰爭的政策。1971年，立法限制政府花錢將戰爭擴延至鄰近的東南亞國家；兩年後，國會通過了戰爭權力決議案，推翻尼克森總統的否決，使眾院與參院對開戰的決策取得更大的發言權。1980年代中，國會也限制總統的經費支出，這次是在中美洲。後來雷根政府的官員違反此項政策，爆發伊朗-康特拉(Contra)醜聞，牽涉出售武器給伊朗，並將其利潤轉移給尼加拉瓜的康特拉游擊隊，因而導致對違法的兩位國家安全助理遭到起訴。
然而國會在外交政策制定的介入日增，並非只是回應不受歡迎的越戰。制度的、政治的、及資訊的環境中的變革，也導致擴大了對外交政策事務的興趣、外交政策參與者的人才庫、以及外交政策判斷做成時所需的資訊與專業知識來源。
制度的變革使權力分散。國會方面，委員會體制一向由控制立法機構的政黨資深議員所把持，被急於作為而較年輕的新科國會議員視為太獨裁而排外。1974年，他們發動了迷你革命，減少了委員會主席的權力，而分給一般議員。次委員會體制確立，當中每個次委員會是由多數黨的一位不同代表來主持。不僅更多國會議員參與外交政策制定，而且因支援委員會的擴張所需，乃創設更大的國會幕僚體制。幕僚提供國會立法所需的資訊與專業知識，而以往則依賴行政部門，因此增加了國會的自主行動能力。
行政部門的活動也有所擴張。美國參加第二次世界大戰與隨後冷戰時期的發展，使國務院與國防部負擔更大責任。此外，創設了個別的助理與新聞單位（雖然美國新聞總署近期被併入國務院），新情報單位也建立，還成立能源部，部分原因是為了監督日增的原子能與核能方案與設施。今日，所有行政部門內分設單位，處理其任務的國際層面。總統為了協調並監督這些努力，擴張了自己的行政辦公室。他們設立了貿易辦公室以協商協定，也設立經濟與國家安全政策的委員會，提出並協調建議，還利用管理與預算局監督政策制定與執行。
除制度改革外，政黨分享對政府的控制權促成國會對總統外交政策措施與執行事務，施加更密切的審視。控制國會的一院或兩院而為控制白宮的政黨，藉由調查行政部門外交政策執行的異常、不當管理、及失敗，獲取政治利益。這些調查包括卡特政府時期營救在伊朗成為人質的美國外交官的嘗試失敗；軍售伊朗的利潤轉移給尼加拉瓜康特拉游擊隊（雷根政府）；美國對失敗的巴拿馬政變毫無作為（布希政府）；以及索馬利亞人道任務中美國人的喪生與衛星飛彈技術出售中國（克林頓政府）。新聞媒體自然會突顯這些調查，給國會議員(尤其是屬反對黨)所欲的公眾注目。
更據調查性、負面性的新聞，也更多深入報導行政執行的難題、行政部門內和與國會之間的政策爭論，以及引發國際衝突與國內不和的議題。此外，通訊媒體的技術變革已迫使越來越多決策，推向公共舞台與媒體的聚光燈下，因而縮短了決策的時限，並讓平靜的妥協更困難。
其他的政治發展對外交政策制定的更大開放性與可接觸性，也有同樣深遠的影響。單一議題利益團體已激增與專業化，而且現在經常在立法與行政的場域，推銷其政策目標。團體活動的遽增於外交政策領域是特別明顯，畢竟其過往是相對免於強大而具廣泛基礎的壓力。除了這些眾多而日益有力的組織，還有更多外交與軍事事務的學者和政策專家，其進出政府，並代表許多利益團體，而且任何人看得到，美國外交政策舞台已變得多麼更為開放、可接觸而顯眼的。今日，多數多國籍公司、一些大型外商公司、甚至是外國政府，雇用具有立法與行政的經驗和「人脈」的美國人，為其在利益相關的待決議題上代言。
如此眾多人民和團體的參與已摧毀了國內政策與外交政策之間的區別。事實上，「國際暨國內」（intermestic）這個新字眼現在已用來描述對國際與國內議題都有所衝擊的政策。
雖然總統仍是美國外交政策的主要發動者，但是有更多相關的參與者、更多議題和更多壓力。外交政策已變成更多人的事情，而且大半是由更多來自公共與私人部門中具備外交事務實際訓練和經驗的人士，論從事辯並執行。政治也不像過去的擱置一旁。當今黨派與機構的政治實際上遍及外交政策制定的各方面。
美國外交政策制定的分權化反映了美國政府的成長及外在利益團體與它接觸機會的增加。這也印證了美國的國際關注擴展、世界經濟體的相互依存、政治面與文化面國際主義的成長；以及社會利益重疊，從人權到環境，從養生與健康到童工，從網際網路到遺傳工程和荷爾蒙研究。世界變得更小、更複雜。國外與國內及國家與國際的區別都模糊了。因此，壓力與參與者都增加，政治亦復如此。