非政府組織：人民的心聲
NON-GOVERNMENTAL ORGANIZATIONS:
THE VOICE OF THE PEOPLE
對助理國務卿茱莉亞¡¦塔夫特的訪談
An interview with Assistant Secretary of State Julia Taft
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茱莉亞¡¦塔夫特，人口、難民與移民事務助理國務卿，她表示，外交政策制定者仰賴非政府組織（NGOs）提供的建議，以有助確保美國外交政策反映美國人民的看法與構想。塔夫特說：「假如一個議題引起一個非政府組織社群―真正是良知社群―的共鳴，而且非政府組織運用其國際分會與人脈，則不僅在美國的政策中會感受到其影響，在歐洲與世界其他地區，也會如此。」她是接受撰稿編輯蘇珊¡¦艾利斯的訪問。 |
問題: 妳會如何評估非政府組織對美國外交政策制定的影響？
塔夫特: 美國有超過100萬個非政府組織，其代表了各種宗教信仰、文化團體、環境組織、社會服務團體、及商業協會。非政府組織是任何非營利的、志願的公民團體，以地方的、全國的、或國際的層次組織而成，採任務取向，由具有共同利益的人士所推動。我們能向這些團體徵求建言，而且我的理解是，它們對我們的外交政策具有非常重大的影響力。因為我們是民主國家，外交政策制定者向非政府組織代表徵詢看法與構想，以有助於確保美國外交政策反映寬廣的美國人民利益光譜。
問題: 什麼主要因素導致世界各地非政府組織的規模與影響力的成長？
塔夫特: 在某些國家，我們目睹非政府組織確實的激增。我記得最近讀到有個非洲國家有20,000萬個非政府組織。當中許多是地方自助團體，就像美國發起的許多非政府組織一樣。
因此，非政府組織日益增多，是因為人們需要掌控自己生活的某部分。我們看到了開發中國家的世界裡，非政府組織嘗試對影響其成員的共同議題作決策，以協助他們改善生活。
而在一些欠缺健全的政府基礎結構的地區，非政府組織本身常在自我統治上發揮作用。所以非政府組織的確有真正的成長，甚至是在不習慣它們的社會中，像是前蘇聯中的各國。
問題: 非政府組織在哪些方面，是與國務院和其他美國政府的實體，在外交政策領域中合作？
塔夫特:
「美國國際開發總署」針對志願性對外援助，設有一正式顧問委員會。它在1950年代早期就已成立，而它為民間組織與個人提供一個途徑，藉以更加了解美國政府的援助方案，並對其方向提出建言。
還有一個由一些非政府組織組成的顧問委員會，與國務院有定期的經濟政策對話。
在由我主管的「人口、難民與移民局」，我們約有三分之一的時間，是與非政府組織會談。它們是我們的伙伴，一起對難民提供國際救援，並協助在美國安置難民。
此外，有一群非常活躍的人口與家庭計劃組織，它們大大幫助了美國政府與聯合國，針對世界應做什麼事使家庭計劃更易達成，精心製作行動計畫與文件。
還有環境團體，而現在我們還有婦女團體正致力於1995年北京婦女會議的後續工作，即「北京五週年」（Beijing
Plus-Five），此將是聯合國大會六月議程的一部分。
問題: 妳認為國務院在與非政府組織建立全球伙伴關係上，表現良好嗎？一些成功的故事是什麼情形？
塔夫特:
我認為最佳的例子是存在於我們實際地在實地合作，那就是難民救援方案。我們有指派的人員，與難民們，與非政府組織和聯合國機構，相互合作，而且我們以成為真正不可分割的伙伴，大家都嘗試盡力保全難民的生命。
我們在環境領域也有很好的成效，於此，非政府組織經常與國務院，在國際環境政策、全球暖化和類似議題上合作。
1999年「開羅五週年審查」(Cairo-Plus-Five
Review)文件也是傑出的成功故事，它針對1994年在開羅舉行的人口與發展國際會議所提出的行動綱要，概述其執行上的進展與挑戰。1999年整年，我們與許多非政府組織合作，草擬此一審查，而它們在該文件的協商中，非常有幫助。
問題: 非政府組織在什麼領域最具影響力？
塔夫特:
常用兩個例子說明非政府組織是確實多麼重要。其一是國際捕鯨業委員會對商業性的捕鯨強制暫停。此暫停是緊接先前一項國際努力，那是有志一同的一些政府，與若干美國的非政府組織及其全球各區域的對等組織，合作減少殺害鯨魚，以保存維護鯨魚群。
相同方法也用在禁止殺傷性地雷的議題。主要的國際組織與非政府組織聯手合作，且多半透過一個網站。他們設計了一個通達全球的電子郵件系統，以嘗試登錄請願書簽署人，並開發出有意義的訊息，以及籌謀策略。此地雷禁用的行動完全顛覆了眾多世人對地雷的思考方式，包括需要處置地雷受害者，及禁用傷害性地雷。
這兩個例子證明，假如一個議題引起一個廣泛的非政府組織社群―真正是良知社群―的共鳴，且非政府組織運用其國際分會與人脈，則不僅在美國的政策中會體認到其影響，在歐洲與世界其他地區，也會如此。政府會注意傾聽，因為這是人民心聲。
在人道主義領域，如我早先指出的，非政府組織對每年獲准赴美國作難民安置的人員挑選與數量，有很大的影響。
美國對於永久安置的難民，目前是最慷慨的接納者。在聯合國難民事務高級專員送交全球作永久安置的難民中，我們收容約50﹪。而我們這麼做的原因當然是我國就是由難民創建的，因此這是我們民族性的一部分。
每年美國入境移民配額的8﹪左右是保留給難民。美國政府提供資助，但安置每位難民的職責是在志願機構－其與國會，人口、難民與移民局，美國健康與人道服務部，及全美國的社區，共同合作。
以今年為例，我們的許可水準是85,000人。85,000位難民中所有來到美國的人，會由志願機構處置後，再前往全國的社區。這讓我們非常仔細傾聽這些非政府組織的建言，並去了解是否我們能滿足其請求的許可水準。若非有它們的支持、倡導和諒解，我不認為我國會有穩固的難民安置方案。
雖這樣說，我們在外交政策的其他方面還有一段長路要走。外交政策的許多工作有一個國家安全的層面，因而會比較不願意跟沒有保安許可證的人士，及非隸屬政府的人士，開啟對話。
儘管如此，我們有許多在國務院中的議題，很遺憾未受惠於廣泛的論辯、廣泛的探索、及來自非政府組織的想法。
我的領域涉及的全球議題，其蘊含的秘密性比較低。但我認為，我們作為一個部會需要更努力有系統地開放我們的心和觀念。我們需要，透過別人加以省思，儘管他們身處政府外，但對於什麼可奏效，難題是什麼，常有很好的理解。
問題: 非政府組織用來影響外交政策制定的主要工具是什麼？
塔夫特:
你會看到設置罷工糾察隊。你會看到網站。許多非政府組織發起各種議題的運動。它們都有業務通訊。它們都有董事會，其成員在社區富影響力，還有那些社團的社團，其召集具有相近利益的非政府組織組成聯盟。
該類型中在國際運作而規模最大的一個是稱為「國際行動」(InterAction
)，此團體在我進入國務院之前是由我領導。我們當時為了散出我們的訊息，是就該年我們想告訴國會的兩、三個訊息，和所有會員組織非常密切地合作。
在我擔任「國際行動」的主席時，我們嘗試傳達的訊息之一是，美國需要增加其對外援助，及美國人民支持對外援助的觀念。
我們發起所謂「百分之一運動」，旨在說明每一元稅金中，用於涉外事務者還不到一分。而它確實開始掌握。我們是在四年前發起該運動。很遺憾，我們在「國際行動」為該運動開發的所有鈕釦與小冊子，我今天還可以用，因為涉外事務仍用不到美國每一元稅金中的一分。
問題: 當你發展有關人口、難民、及移民的政策，你會例行地徵求非政府組織的意見嗎？
塔夫特: 我們常發送傳真給利害相關人士，表示，「這是我們正在思考的事。假如你有任何想法，就聯絡我們。」而且我們運用論壇，定期在國務院開會。對於無法到場的人，對於不能前來的組織，我們用電話交談。
問題: 有任何理由阻止非政府組織對美國決策的影響力嗎？
塔夫特: 它們是由公民組成，而且有權利被傾聽。那正是我們嘗試去做的。然而，政府就所收到的建言，必須保有評估與決定的權利。有時如果非政府組織從政策制訂者，聽到不喜歡的東西，它們可以反對該政策，訴諸國會或新聞界。不過，我認為我們藉著定期對話，獲益良多。我們不總是同意每件事，但我們一定－至少在人口、難民與移民局－能為我們正在嘗試做的事，保有一群非常穩固的支持者，部分原因是我們熟悉非政府組織的經驗及其想法。
問題: 美國政府如何在非政府組織與其他利益團體的看法之間取得平衡，以免在外交政策制定上給予任一團體不當的份量？
塔夫特: 我們嘗試擴大論辯，涵蓋具有各種看法的團體。但納進對立團體，卻未維持平衡，則人們很少會真正感到自在。所以幾乎所有會議有代表廣泛意見光譜的人士。以此種方式，我們不會只得到一個令我們自在的觀點，或一個完全反對我們想法的觀點。
問題: 非政府組織在努力影響外交政策時，如何能更有成效？
塔夫特:
就我來看似乎是，非政府組織真正的挑戰是要更廣泛地與世界其他地區的對等組織來合作，以確保它們維繫對話，並且能得悉其他國家中的特殊關注與議題是什麼。以此種方式，當我們傾聽我們的非政府組織時，它們理解其對等組織的關注，且能置於脈絡中，同時它們能針對其有所建言。
我看到這幾類由美國非政府組織與其外國對等組織共組的網絡已出現。美國國際開發總署已花了許多年與金錢，協助在開發中國家和前蘇聯，創設非政府組織。但是我認為美國非政府組需要非常密切地配合其他國家的草根非政府組織，以確保我們了解那些接受美援的國家的人民有何需求。
問題: 你認為能做些什麼來提高涉外事務社群中的主要非政府組織與國務院之間，彼此對話的層次或頻率？
塔夫特:
國務院每個區域性、功能性和政策性的局處都各自發展「策略計畫」－即一份精心構思的文件，概述主要的關注議題，優先加以處理，並詳述某幾類目標將如何達成。我會想要看到我們在此策略規劃活動初期，開啟一個程序，來測試是否我們認為重要的目標，對於相關非政府組織也是重要的。
我們需要讓智庫參與。我們需要讓企業與勞工團體參與。我們需要向任何在國際事務有利害關係的團體，徵詢意見。我認為我們能透過「市政會議」來做。
我們或許能透過網站做些事，我們會在上面創造互動程序，表示，「如果你對這議題真正有興趣，這些是部分的我們正在思考的事情。如果你有任何想法，就讓我們知道。」
我們也許會發現有很大的興趣。這必須有效率，因為我們沒有專屬時間或人員處理廣泛諮詢。不過以新技術與開放的態度，對我而言似乎我們應能做些事。
問題: 你想要在哪方面看到非政府組織角色的提升？
塔夫特:
我們不需要怯於向這些組織招手，而且我們的公共推廣應是雙向道。我們想告訴它們，我們正在做什麼，但我們也需要得知他們的反應，發現它們的優先事項是什麼。
民意調查有時非常重要，能讓我們了解，我們正在交涉的國家，其各自的優先事項是什麼。我們需要時常提醒自己，政策會演變；它並非固定不變。我們認為世界是非常動態的，而且我們需要善於接受構想，其有關如何改善及如何說出我們以更好的方式在做的事。
問題: 非政府組織如何影響美國在聯合國和北約等國際組織中的角色與參與？
塔夫特:
對於許多聯合國專門機構，特別是人道機構，非政府組織是堅強的夥伴。聯合國家庭計畫委員會在其方案中，與全球的非政府組織合作，或透過它們運作。聯合國難民事務高級專員與超過400個非政府組織合作，或透過它們運作，而能對難民提供救援與協助。所以運作上有堅強的關係。
在主要的聯合國全球會議─包括開羅的人口與發展會議、北京的婦女會議、及里約的環境高峰會─非政府組織的角色是絕對關鍵的，其協助發展行動計畫，並嘗試引起全球對議題的注意，也針對將議題推向國際舞台的最佳方法，提供建言與支持。
那些會議有數千位來自全球非政府組織的代表人士，這同一批人將在世界各地維持著倡議、覺察和會議的後續工作。我認為那樣非常好。
問題: 非政府組織在政府彼此互動的方式上，有其扮演的角色嗎？
塔夫特: 我認為它們的角色比較是在於使其各別政府，善於接受其他國家將會提出的政策，以及在於爭取政府支持此等政策。
讓我給你一個實例：
我們將在聯合國人權委員會針對中國，提出一項決議案。我們已經與委員會的所有會員國談論此中國決議案，而同一時間，全球各地的西藏人組織分別對其政府表示：「我們想要你們支持這個決議案。」我們認為，各政府在此類議題不僅聽我們說，而且也聽聽自己的人民。
因此人權團體藉著影響其政府在日內瓦做正確的事，參與了聯合國人權委員會多數決議案的基礎準備工作。非政府組織在此一領域的基本職責是設定氣氛，確立優先順序，並讓其政府知道，不論是什麼議題，人民有其政治意志。