媒體：在資訊時代中影響外交政策 THE MEDIA: INFLUENCING FOREIGN POLICY IN THE INFORMATION AGE 作者 華倫 P. 史特羅貝爾 By Warren P. Strobel     華倫 P. 史特羅貝爾，美國新聞與世界報導週刊資深編輯，著有《外交政策：新聞媒體對和平行動的影響》，他指出，「全球即時電視、網際網路、及其他近期的技術進展已明顯地影響最高外交政策制定者如何工作。」他說，外交政策「非由媒體制定」，但是「在資訊時代，沒有媒體就無法制定。」 冷戰時期最嚴重的外交政策危機－1962年古巴飛彈危機－的多年以後，時任國防部長的羅伯特‧麥克納瑪拉回顧時，幾乎不經意地評論說，他在甘乃迪總統及其顧問們正處理那些可能將美蘇捲入核戰的事件期間，沒開過電視機。現將時空快轉至1999年科索夫的衝突，則清楚顯示，新聞媒體（及資訊，廣泛而言）在美國外交政策制訂的角色成長得多驚人。從電視中阿爾巴尼亞裔難民逃亡的影像，和網際網路上的宣傳戰，到柯林頓總統高層助手的委員會討論如何傳達其目標，資訊在科索夫衝突時期的美國外交政策中，扮演重要的－甚至是主導的－角色。 　　全球資訊技術的革命已如何改變了美國外交政策的制訂？首先，說些警告的話。當前媒體盛行的世界並未取代堅強外交領導的需求。還可說，它強化了此等需求。假如美國的領導不確定─像是有時在多事地區，例如索馬利亞、海地、波士尼亞─新聞媒體（而美國的敵人，運用媒體），迅速自行填補真空。伊拉克的沙達姆‧海珊、索馬利亞的默罕默德‧法勒‧艾德、及前南斯拉夫的斯洛勃登‧米洛塞維奇，運用新聞媒體，特別是電視，阻撓美國外交政策目標的達成。 媒體也無法取代秘密外交。它是補充。華盛頓的領袖人物可能最先從「有線電視新聞網」（CNN），得知某個危機的消息，而非從大使館的電報，但是外交官仍需要從外國當地提供詳細的政治報告。美國外交政策制定者例行運用新聞媒體傳送訊息給外國領袖，尤其在危機時期，與敵方的外交聯繫可能遭切斷。然而其他訊息的傳達，只能透過秘密的外交互訪。塞爾維亞從科索夫撤軍，最後是經由俄¡¦歐¡¦美面對面的外交達成的，並運用北約組織的空軍力量為後盾。 不過，全球即時電視、網際網路、及其他近期的技術進展已明顯地影響最高外交政策制定者如何工作。此一改變在當今官員面對的時間壓力上最顯而易見。麥克納瑪拉長期在幕後為甘乃迪就古巴危機建言，對今日的國防部長而言是無法想像的奢求。資訊的快速傳遞和無所不在、隨時發問的媒體意味著，官員必須更迅速地（非其所欲）決策並公開陳述政策。誠然，告訴媒體和公眾去等待答案，是一個選項，但通常會讓官員們看似毫無準備或猶豫。緊要關頭，加上敵方的「資訊戰」，可能導致出錯。北約組織對科索夫難民車隊的意外炸毀，所作的不完整報告，後來數度修正，即削弱了在「聯軍行動」關鍵時刻對聯盟的信賴。 不過如同資訊時代所帶來的多數改變，這一點是雙面刃。制定與執行外交政策時，與盟友和敵方─還有其公眾，在某些情況─均可迅速而直接溝通的能力，是很大的優勢。布希總統曾因擔心沙達姆‧海珊身邊的左右手不敢報壞消息，而會根據美國的反戰示威，推論華盛頓缺乏決心，因此在 1990-91年波斯灣危機期間，數次利用電視直接向伊拉克領袖喊話。更近期的是柯林頓總統與國務卿瑪德蓮‧阿爾布萊特，及其他高層官員，在科索夫戰爭時運用媒體對許多聽眾講話。當衝突、外交與維和行動日益成為多邊事務，這將變成更富挑戰性的任務。有時，對不同聽眾送出的訊息，需有細微差異或不同重點。 自冷戰結束，已有兩項而非一項革命影響美國外交政策的溝通。全球通訊遽增是其一。其二是地緣政治革命：蘇聯威脅不再，外交事務對許多美國人來說似可不那麼緊要。這些變革共同驅使高階政策制訂者採取更複雜而有創意的溝通策略，運用各種新舊媒體。國務卿記者會和對國務院記者團的背景簡報仍然重要，但這還不夠。柯林頓總統在 1998年訪問阿根廷時，在市政廳與南美洲和美國的西班牙裔或葡萄牙裔年輕人，進行電視轉播的討論，他強調美國期盼一個整合的西半球。今年，國務院的年度人權報告在發布當天張貼上網－毫無疑問，記者、非政府人權團體、及該文件提到的外國政府，都可取閱。又如在科索夫等地方的維和與人道行動，結合軍事部署與外交，提供了特別富挑戰性的溝通環境。目標聽眾包括國際、區域、和地方媒體；美軍和其他支援國的軍隊；可能有所抱怨的地方種族團體；以及可能想看到努力成功或失敗的鄰近國家。 美軍尤其已必須調整與媒體的互動。在戰爭或其他國家緊急狀態時期，新聞媒體與資訊流通在某種程度上可藉由正式手段（也就是，挑選的記者團，即所謂記者「人才庫」，由公共事務官員護送，以及對報導的安全審查）或非正式手段控制。維和與人道行動─軍中稱為「非戰爭的行動」─就無法提供此種機會給官員。在索馬利亞、海地、科索夫這類地方，記者可能在軍隊抵達之前，已「身處民眾之中」，而且由於軍隊傷亡上的政治關注，他們或許在行動上受限，比軍人少。美軍已重返學校－在某些例子，實際接受份量較重的媒體訓練。很多會議與著作已探討此一新的軍隊－媒體關係，雙方嘗試瞭解在新環境中彼此的需求。然而，鑑於其迥然不同的專業與文化，似可確定若干緊張會持續。 新聞媒體，又特別是電視，能影響美國外交政策議程。從1992到1995年，布希與柯林頓兩位總統不相信波士尼亞的戰爭對美國利益的威脅，會大到要派遣美國地面部隊。然而對大屠殺與人道折磨幾不中斷的新聞報導，使他們確信必須處理衝突。同樣地，去年東帝汶在獨立公投後爆發有組織的暴行，最初並未視其為政府議程上的重大議題。電視畫面和記者對政府政策的質疑，乃確定此議題進入白宮的議程。相反地，就沒有那麼大的壓力，得去注意西非內戰之類的衝突，如果它們未引發媒體注意，而且不涉及其他國家安全利益。 資訊時代引發的最有趣發展之一是媒體工具取得上的民主化，意味著越來越多團體能影響外交政策。如開頭所述，政策制訂者與外交官尚未看到其地位遭簒奪。但是他們現在必須與非政府行動者分享舞台，包括人權與救援團體、各種社運活躍人士的鬆散聯盟、甚至是游擊隊與恐怖份子。布希總統於 1992年做出最終決定，要派美軍去索馬利亞護衛救援補給品，但現在已知道，CARE (貧窮援助組織)等救援團體的鬆散聯盟、國會議員們、及中階層美國官員，透過鼓勵與促進對當地的新聞報導，有助使布希注意到索馬利亞的挨餓狀態。同樣地，「先進的」團體運用網際網路，籌辦針對世貿組織的抗議活動，擾亂了ITS1999年的西雅圖會議，並改變了美國對緬甸的政策，造成一系列對該國國家層次的制裁。 新聞媒體真正改變了美國的外交政策嗎？不像某些人所認為的那麼多。但是它確實似乎在某一狹義界定的領域有所影響：人道救援政策。電視上人們因饑荒、疾病、或天災而受苦的影像，藉著對世界輿論的效應（或假定在政策制訂者心中的效應），使美國與其他工業化國家涉入那些地方，而其他情況下卻未必如此。自1980年代中期的伊索比亞饑荒開始，介入已再三發生，從1994年的盧安達，到前南斯拉夫戰事造成的人道危機，再到2000年在莫三比克慘重的水災。如前所述，往往不是單靠媒體，而是非政府組織透過媒體運作，讓人注意到某地區，進而影響政策。一項關注是電視是否使政策制訂偏向人道關懷，而遠離較困難（且冒險）的解決根本衝突工作。喬治亞的艾杜爾‧謝瓦納茲總統說得好：「第四權的獨裁，電視畫面的獨裁，用大規模暴力的影像驚嚇了數百萬人民，促使我們採用人道決定，而避免政治決定。」 美國外交官大體上並未花時間解讀民意調查。不過他們（白宮官員更是如此）相信，他們從媒體、公眾事務顧問、及本身過去的經驗，就能清楚了解美國大眾心態。這是一個理由，說明為什麼單是新聞媒體報導，還不足以將美軍送入險境，若是沒有任何國家利益似乎有危險。美國就未介入並制止盧安達的種族滅絕，儘管有大幅的媒體新聞報導。布希總統與柯林頓總統也都不支持美國在波士尼亞實行持續的軍事涉入，直到後者察覺到，那邊的戰爭正威脅一項重大的美國安全利益－北約組織與大西洋聯盟的團結。在其他情況，例如海地與科索夫，國家利益促使美國政策制定者選擇干預，甚至是面對懷疑的「第四階級」（Fourth Estate，譯者按：即媒體）。 最後再一個例子顯示了媒體在美國外交中的角色，是如何不總是表面上呈現的，以及政策制定者是怎樣既利用媒體，卻也同等被媒體利用。很多人認為，在1994年2月於塞拉耶佛發生的「市場大屠殺」（錄影帶捕捉到畫面），將美國在波士尼亞的政策，轉變為更強有力、干預主義的角色。68個人被殺，而且其他近200人受重傷，當時一枚被認為是由波士尼亞的塞爾維亞人，所發射的迫擊砲砲彈，落在波士尼亞首都中心的市場。數天內，北約組織要求波士尼亞的塞爾維亞人，在面臨空襲威脅的情況下，從圍繞塞拉耶佛的「封鎖區」內撤出重型武器。於是自1992年4月戰爭爆發以來，塞拉耶佛第一次嚐到正常狀態的滋味。 這是實際發生的情形：在迫擊砲砲彈落下的幾天前，美國受到來自法國的強大壓力，就已推斷美國現在的政策不可行。當時的國務卿華倫‧克里斯多福寫了便箋給白宮與五角大廈的高階同僚，提出論據支持更主動進取的美國政策。當迫擊砲砲彈落下時，一些討論新政策細節的會議實際已在進行中。錄影拍到的慘狀，幫助柯林頓政府針對所想實行的更強有力的政策，贏得公眾的支持。許多高層官員在後來的訪談中，證實此一連串事件的時間順序。而當時的美國駐聯合國大使瑪德蓮‧阿爾布萊特和她的同僚去哪裡為新政策，說明論點呢？當然，是在電視攝影機前面。 外交政策非由媒體制定，但是在資訊時代，沒有媒體就無法制定。 回目錄