智庫：有助形塑美國外交與安全政策 THINK TANKS: HELPING TO SHAPE U.S. FOREIGN AND SECURITY POLICY 作者 羅伯特 E. 杭特 By Robert E. Hunter     羅伯特 E. 杭特，華盛頓特區蘭德公司的資深顧問，也是前美國駐北約組織大使，他指出，智庫在美國外交與國家安全政策上扮演的角色加重「是對美國在過去半個世紀在世界介入日深的一種自然反應。」他說，這些機構有助於「訓練美國的領袖人物、形塑未來政策¡¦¡¦吸引國會、邀集多種專業中對公共政策有興趣的領袖、及教育美國大眾。」 21世紀初期發現到美國深深介入外在世界，且在其歷史上無出其右，而以它全球涉入的範圍來看，其他國家無法比擬。它與180個左右的主權國家有外交關係；它的軍隊部署於世界各地，規模大小不一；它在全球經濟的角色無可匹敵，在某種程度上，實際涉足每一個國家；而且它是許多國際機構的會員。其他國家寄望美國的領導、協助提供安全與繁榮、從事止戰與媾和的外交、以及有關形塑國際機構(涵蓋廣範圍的人類活動)運作之智慧。 美國制訂和執行其外交政策─更正確而言，其許多的外交政策─是透過一些政府機構，各具有不同而常相爭的觀點。它們包括總統的白宮幕僚、國務院、國防部、財政部、數個情報機關、數十個其他部會與單位，它們對決定美國在國外有何作為，及接著的政府決策執行，都有直接的影響。 再者，美國國會有自己的外交政策職責，其授權有些來自美國憲法，有些是法律，其餘是習慣。國會也不只是被動反映美國總統的意志，儘管他在眾多美國外交與安全政策上，通常是至高的。行政部門的所有活動需要國會的撥款。藉由眾多的委員會，它仔細審查美國外交政策的提議、方案、及成效，密切審視每個部會與單位在國外的作為。大概沒有其他國家的政府立法部門占有此等的主要角色，常反對總統的意志，並嘗試形塑美國對外在世界的政策。 此國會的角色顯示，總統取得民眾對行政部門外交與國家安全政策的支持，是重要的。這點在全國的意見領袖之中尤其重要，以確保美國的海外活動具有穩固的國內支持基礎。雖然總統常受惠於外交政策上的疑點的利益(the benefit of the doubt )，但這並非自動或確定的。美國在世界上的角色也不是如此固定─或如此受有限的因素所決定，就如許多其他國家的注意力集中在鄰國或所處的區域─以至於大眾對美國在世界的適當方針，有廣泛而長時間的了解。 在美國也像其他國家一樣，政治領袖來來去去，外交政策的動向會深受選舉結果所影響－總統與參眾兩院議員皆如此。不過，或許沒有別的民主國家，其新總統的當選和行政部門的更替，意味著在主要官員、外交與國家安全政策、及國內範疇的政策上，如此全面異動。尤其當總統寶座由某政黨轉移至另一政黨時，實際上會替換所有高階官員，而相當深入官僚體系，以致外交政策的實行，突然落入新人手中，其對國家面臨的難題與挑戰欠缺直接的經驗。即使新任總統迅速任命新官員，而非相對地歷時許多週或更久，新團隊要完全掌控，常常需時數月。 　　根據此一背景，可以公平地提問，美國如何能構思外交與防衛政策，並安排好執行的手段，且為其建構政治支持。這個問題有幾個答案。但最重要者的其中之一是一組機構之創設，就其規模與普遍性來看，其他國家無可匹敵者－此類機構在特有的美國術語中稱做「智庫」。 此一術語只有幾十年的歷史，但是，創設一些機構專注在外交政策研究和建構對它的支持，則是一個在20世紀有悠久淵源的想法。例如，「卡內基國際和平基金會」，創立於1910年，乃推展和平運動。接著「外交關係協會」在1921和1922年，分別成立於紐約與芝加哥，前者由「一些決心使美國加入世界的商界人士、銀行家、和律師」所建立；後者則是一群「憂心的芝加哥人，因對國際事務的共同興趣，以及憂慮對此課題的無知與思慮不周的提議，而結合起來。」這些努力企圖聚合、教育、激勵美國的菁英，正值當時孤立主義時代來臨。 然而美國國內研究與政策機構的發展高峰是第二次世界大戰後才發生，當時清楚顯示，美國從此將必須深刻而永久地涉足國外，而且它將必須在兩方面發揮高度的領導作用，一是創設新的國際機構，並使其有效運作─例如聯合國、世界銀行、國際貨幣基金會、及關稅暨貿易總協定─而其二是，聚攏民主國家，因應日益增強的來自蘇聯與共產主義的挑戰。美國是歷史上頭一遭，需要一個充分發展的、全盤的、可理解的大戰略。美國的智庫乃伸出援手。 戰後時期率先成立的此類機構可能是現在所稱的蘭德公司。其源頭是，新成立的美國空軍，其將領想要為其新軍種構思目標與方案。為確保待設立的研究機構不會只是反映官僚想法，因此盡可能遠離華盛頓，而設址在加州的聖塔‧莫尼卡。高品質而客觀的國家安全研究乃成為該機構的首要特色。歷年來，五角大廈創設了幾個其他的智庫，專門致力於防衛議題（蘭德隨後找到了其他贊助者，來自政府之內或之外的不同領域）。這些包括防衛分析研究所和海軍分析中心。在硬科學界也有類似的這類研究機構，包括加州大學經營的兩個：洛亞摩斯國家實驗室（原設立於1942年，是為了設計與建造最早的原子彈）和勞倫斯‧利佛摩爾國家實驗室（成立於十年前，最初是要創造氫製武器）。 全國各地設置的其他眾多研究機構，在美國外交政策的構思與形塑上也很重要，部分位於民間公司或工會，一些是獨立的，還有些是附屬於主要大學─包括洛杉磯加州大學、西岸的史丹佛大學、及東岸的麻省理工學院。有人幽默地指出，「外交」、「國際」、「戰略」、「全球」、「研究」、「政策」、「中心」、「協會」、及「委員會」這些字眼的每種排列組合，都有一個美國智庫用作名稱。 這些不同的機構適合許多目的，包括研究區域問題與功能議題，例如經濟與軍事事務；以及針對美國參與外在世界和特定的想法與政策，明確致力於建構民眾的了解與政治支持。有「聯合國協會」，負責增進民眾對聯合國的了解，還有「大西洋理事會」、「海外發展委員會」、「武器控制協會」，及許多世界事務的委員會，即一些地方公民團體，對外交政策有興趣，分佈全國各地。另有若干其他專門性的智庫成立，例如公家出資的「美國和平研究所」，其專注於研究，以及「國家民主基金會」（NED），其主要運作於其他國家，促進民主發展。NED有四個分支：兩個是與共和與民主兩黨結盟，一個是與勞工，另一個是與企業。還有很多其他機構，宗旨是促進外交政策方面的某一方針，常結合一研究單位，以公共教育和各項努力去影響國會內部的意見。 多年來，在形塑美國外交政策上最具政治影響力的智庫，是以華盛頓特區為根據地。其中每一個都對研究有深度興趣，而且多數也有公共地位。有幾個是出類拔萃，包括卡內基基金會、蘭德、及以紐約為根據地的外交關係協會（後兩者設置了華盛頓辦事處）、布魯金斯研究所、戰略暨國際研究中心、美國企業研究所（與企業界有重要關係）、政策研究所（以自由派觀點聞名）、以及傳統基金會（以保守派觀點聞名）。 這些機構及其伙伴各有其本身的獨特焦點或利基；有些是認同政治光譜的某一部分，而有些則嘗試代表兩黨或純粹超黨派。有些專注在出版品和在媒體爭取研究人員的曝光機會，有些則專注於提供建言給國會議員，還有些嘗試影響行政當局－而且有些是全部包辦。大家都對觀念感興趣，而考量到外交政策本質，也有興趣直接或間接影響權力；而且大家都有某種教育的角色，不論是對大眾或只對菁英－不同專業裡的領袖人物，涵蓋私人與公共部門。 美國外交事務智庫有兩個特色特別重要。首先，它們有許多是關注於把人聚集來討論觀念與政策選項，常來自不同學科－學界、企業、政府，而政府之內，有來自行政部門與國會的人士。這些活動也不只是企圖分享資訊或發展最好的構想。它們也企圖建構政策支持，並且，甚至更一般地，盡可能協助創造共識，可以是針對哪些議題是最重要的，觀點的最大差異是什麼，以及美國應遵循什麼途徑。這是外交事務智庫作為「秘密武器」。它聚攏帶著不同觀點的人士，而他們在美國全盤政治過程的個別角色也不同－在政府之內與之外，同等地來自國會與行政部門。這種人員與政策構想同時結合能奏效之處，那就能有助培養美國外交政策制定中的一個主要元素－兩黨共治。如歷屆的行政當局和國會所體認的，當對一項政策能擘劃出兩黨支持的途徑，那麼該政策在國內（於爭取支持上）與在國外（於背後帶著國家的權威與承諾上）都有最佳成功機會。 其次，外交事務智庫是人才的主要來源，他們可服務於行政當局與擔任國會幕僚。而且卸任政府官員想要繼續參與外交政策，獲取新構想與靈感時，智庫是他們的避風港，而如此也可藉服公職所得到的洞見，充實智庫的研究專案與研討會。這種官員的「進出」移動（往往是與智庫人士互換職務）實際上是美國獨有的，這是關鍵元素，可將新構想帶入政府，而且關於針對不同公共政策專業的領袖人士，就國家對外重大方針，建構支持，也扮演重要角色。 的確，很少有人在拔擢至美國政府高階的外交政策與國家安全職位之前，未先在一個或兩個智庫歷練過，不論是擔任工作人員、出版品的撰稿者，或者只是研究團隊或其他形式會議的參與者。現任國務卿瑪德琳‧阿爾布萊特，曾領導此種機構，即「國家政策中心」。同時，這些智庫對於美國一些更廣的目標來說，其價值是反映在以下事實，即幾乎它們全都免稅－不論是對其活動所得的收入，或對所收受的捐款，其來自個別美國人或補助金式的捐助。簡言之，政府補貼智庫。 總之，美國的智庫在外交與國家安全政策上扮演的角色加重，是對美國於過去半個世紀在世界介入日深的一種自然反應。這已有助於訓練美國的領袖人物、形塑未來政策（除那些此刻於政府內發展的政策以外，因為局外人在其中的角色很有限）、吸引國會、邀集多種專業中對公共政策有興趣的領袖、及教育美國大眾。的確，智庫對於美國外交政策與美國在外在世界的角色，已是不可或缺。 回目錄