第八章 行政程序

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宪法规定的行政部门的结构
    总统
    州长、市长和其它政府官员
行政长官权力的增长
总统和总统的政策制定者
副总统及内阁
    内政
    制定预算的权力：确立优先发展项目
    总统的立法作用和否决权
    外交事务
    对总统权力的限制
    总统配偶的作用
展望未来
焦点透视：选举团，或佩罗先生说他不参加竞选的原因
建议读物

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没有人在离任总统之后，仍能享受他在位时的声望。

──托马斯．杰弗逊

我早已习惯了，深知任何政治竞选中最难办的就是如何取得胜利而不必证明你不配取胜。

──阿德莱．斯蒂文森

行政部门作为一个机构、一个职位和一种职能，其政治上的支配作用一直贯穿于历史和文化之中。许多政治制度都是由一人或数人组成的集团综合掌握政府的全部权力，从一家之主到独裁者、太阳王、宗教领袖或皇帝，都是如此。尽管也可能有单独存在的立法或司法机构，但这些机构都要服从行政管理机构的意志。相比之下，立法机构的名称和形式就很少。如果说一个机构名称的数量能标志这个机构在文化和历史上的重要性的话，那么，立法机构和司法机构是远远落后于行政机构的。立法机构占统治地位的体制，即议会制，属于少数体制。即使存在议会制，在20世纪，权力也已移至行政机构了。尽管美国宪法是建立在权力分立、各个部门互相监督、互相制约的基本原则之上，但仍将立法机构置于突出的位置。然而，在宪法诞生200年之后，行政机构已开始当主角了，其地位的上升，部分是由于国会放弃或移交了权力。尽管国会一直在力图找回这些权力，但所做的努力并未大大地削弱总统在我们当今政坛上的显赫地位。

宪法规定的行政部门的结构

在最初的一份宪法草案中曾规定，美国行政长官应由国会选举产生。在另外一份草案中，则规定总统应由公众选举产生。最后，这两种意见均未被采纳，而是达成了妥协。总统既不是实现立法机构意愿的工具，也不是人民参与政府管理的直接手段。每个州的立法机构决定如何选出与各州在国会中代表席位数目相同的总统选举人。由这个选举团从公民中选出两名最佳候选人，成为总统和副总统。

尽管选举团从成立之初，就招致了许多非议，但它至今仍然是选举总统的机器。从某种意义上讲，选举团只是一种形式，一种对公众选举的认可，通常被公众所忽视。但选举团的确握有实权，1992年的总统大选又一次突然使选举团的权力变得重要起来(参阅本章的焦点透视)。

制宪会议的其它精神也具有同样的持久力。制宪会议确立了现代行政长官权力的基础。总统职位是一个单一的职位，副总统职位本身基本上不拥有实权。行政长官应独立于国会之外，由全国选民选举产生。选民们通过以州为基础建立的选举团发表意见。总统在军事和外交上的权力是由宪法直接授予的，而其在国内事务方面的权力则较为模糊地暗含在宪法中。所有这些条规造就了一个新的行政长官的角色。

以下的评述主要是针对国家级行政长官的，但大多数也适用于州政府。在内政事务上，州长的职位就相当于总统职位，州级政府机构与华盛顿美国中央政府的机关也大同小异。虽然如此，仍然存在着一些应当注意到的基本差别，其它一些例外将在本书中做出详细的讨论。

一般来说，州长比总统更受宪法的限制，在一些州，显然他们要从属于该州的议会。在绝大多数情况下，他们要与其它选举产生的行政官员一同执政──比如要与副州长、州总检察长、司库、审计长和州务卿等官员合作──州长几乎无法控制这些官员(如果能够控制，也是极个别的)。通常，选民会从两党中选出一个内阁政府。加之，州政府的主要功能是受独立的理事会和委员会支配──一名州长可以在任职内通过任命这些机构的部分成员的方式，实行控制，但州长的这种权力是十分有限的。这一切必须符合州宪法，许多州宪法不太赞成对各州权力做太多的限制。尽管这样说，我们必须注意到州行政长官的权力正在增长，反映出美国政治历史上一般的权力转移状况。几乎所有的州长都享有总统所不具备的一种权力，那就是单项条款否决权，凭借此权力，州长们可以否决议案的某个部分，或者整个议案(总统多次请求授予其单项条款否决权，但均未成功)。当然，总的说来，州级和全国一级行政长官之间，相似之处多于不同之处，尽管在实际工作中有一定差距。

这种一般情况在地方一级却不是这样。在那里，行政长官可能权力很大，掌管着当地全部管理权力和责任，但在有些地区，议会则是最最重要的。县级政府通常被完全授权于某种形式的委员会。在许多城市，议会占主要地位，相比之下，市长或城市管理者则软弱无力。一些特殊地区也如此。政治多样性在各地区级政府得到最充分体现，因此，如果不与比较一致的州级和全国政府结构相对照，只讨论地区级政府的多样性是较为困难的。

行政长官权力的增长

建国之初，就有势力强大的人当选总统。例如，托马斯．杰弗逊就曾把总统这一职位作为政府中一个有活力的部分来使用。当时，他统治了整个联邦政府。然而，杰弗逊卸任之后，国会恢复了其应有的地位。19世纪大部分时间里，公众的注意力集中在国会议员和国会的活动上。只有少数势力强大的总统在这一时期内引人注目：安德鲁．杰克逊和亚伯拉罕．林肯。尤其是林肯，行使了通常由国会持有的权力，有时甚至无视宪法的制约，竭力维护联邦的团结。在许多历史学家和政治学家看来，林肯可谓美国历史上权力最大的总统，所缺的仅仅是现代科学技术。林肯之后，又有一批不如国会中许多议员势力强大，也不及国会议员知名度高的总统。

进入20世纪，这种平衡慢慢地有所改变。新世纪的头30年内，活跃的总统西奥多．罗斯福和伍德罗．威尔逊，与经年消沈的总统威廉姆．霍华德．塔夫脱，华伦．G．哈定、卡尔文．柯立芝和赫伯特．胡佛相搭配。但随着新政时期的到来，总统职位几乎是接二连三地由那些认为可以而且应当扩大总统职权的人来担任。同时，历史环境使得公众和政治体制的其它部门产生了实际上是迫使总统权力扩大的需求，即使是在像德怀特．艾森豪威尔威尔威尔这样并不希望有更多权力的人当总统时，情况也是如此。理查德德德．尼克松虽然支持限制联邦权力，重新恢复各州权力的观点，但他在实行他的良好社会的主张时，所行使的行政权力丝毫不比他的任何前任逊色，一些评论家把他说成是“皇权式的总统”。尼克松以后的继任者，杰拉德．福特和吉米．卡特，一面赞成总统权力应该受到限制，一面又提倡那些要求行政长官继续占重要地位的项目。罗纳德．里根执政时期，也反映出了一些同样的矛盾现象。例如，他呼吁要同时增加军备开支，减少税收，平衡预算。乔治．布什一边试图维持最小型的国内政府，一边专注于一揽子外交政策，试图建立美国领导的“世界新秩序”。相比之下，富兰克林．罗斯福、哈利．杜鲁门、约翰．肯尼迪和林登．约翰逊则明确表态，并按照他们的偏好行事。他们认为，在一个强有力的全国政府中建立强有力的总统职位，才是解决20世纪社会生活危机的最好办法。

有意思的是，林肯，这位19世纪权力最大的总统，是美国历史上那次最残酷、最劳民伤财的战争时期的行政首脑。其它在19世纪较有影响的总统们也试图在军事或外交事务上效仿林肯；比如，在对墨西哥战争、与印第安人的战争、购买路易斯安那州等事务上。可以说，只有杰克逊处理了大量国内事务，扩大了总统的权限，因为，他的影响扩展到了国境边上的精英们那里去了。在19世纪形成的强权总统的趋势，到20世纪又有所增强，而且还附加了其它因素。造成总统权力日益强大的原因主要有4个方面：

第一，进入20世纪以后，美国在全球参与了越来越多的政治事务，以及与政治事务相关的地区性战争。正如我们所看到的，总统的地位在战争时期和处理外交事务方面得以加强；

第二，总统权力的增长与整个行政机构规模和权力的增长密不可分。宪法本身几乎没有提到行政机构各部门，也没有规定各部门的作用，但联邦政府的行政机构已经发展成庞大的机构，受雇工作人员超过300万人，邮政雇员几乎达到70万人，开销为国民总收入的1／4(尽管联邦政府庞大，但与州及地方政府的1350万人的规模相比，真是小巫见大巫了)。作为这一政府机构的负责人，总统的权力远远超过国会的权力。国会全体工作人员才只有不到4万人，立法预算总额也很小(这并不是说国会的工作人员和财政开支就不重要，这在上一章已做出分析)。尤其是1921年国会本身将管理行政机构预算──实际上就是国家预算──的权力交给了总统。有了这个权力，总统和他的部下就可以藉此在金钱能够起作用的范围内制定国家政策；

第三，随着20世纪技术和社会变革的发展使总统的权力一直在扩大，成了众人瞩目的政治人物。公众认为总统是政治体制和国家的头儿；却很少有人能将所有的，哪怕是一部分国会议员、州和地方行政官员和议员或者法官视为一体。几乎人人都能说出总统的名字。总统一般能决定在电视上露面，并且确定露面的条件。他的一举一动通常都放在新闻报导的突出位置，从这一点上看，任何国会议员──甚至连国会本身──也无法与之匹敌；

最后一点，政治竞选实践的形式和美国自从1932年以来的政治历史已经扫除了被动适应型的总统候选人。在过去40年中，角逐总统职位的绝大多数候选人都有很强的个性，无论对联邦政府的作用或对笼统意义上的政府作用所持的个人政见如何不同，他们都明白无误地表示要扩大总统权限。

总统和总统的政策制定者

整个联邦行政机构可分为两个部分：一部分是选举产生的领袖及其政策下垂的追随者，大约有2000个总统任命的职位，直接接受总统的领导，这些人构成行政部门的政策负责人；另一部分是各行政机构，现在由文官制度所控制，官员的雇佣是基于政绩，而不是恩赐。

总统是宪法首先关注的官员。宪法第2条规定了他(也许将来有一天，她)的权力和责任，该规定直截了当地指出“行政权属于美利坚合众国总统”。所以，众多眼睛盯着总统是不足为怪的；在宪法的护卫下，权力──连同出现的问题──都属于总统。总统的权力是由宪法授予、国会的附加规定以及传统和偶发事件产生的附加权力及总统个人的禀性及能力混合而成，很大程度上，依靠的是总统个人说服其它人的能力，保持对局势的控制、充分地显示自己的政治地位和权威，而又不至因自己的权力超越其它人的忍耐限度而引起冲突。总统面临来自不同选区选民的众多要求，如果能谨慎地迎合这些要求则能提高总统的政治威望，一旦出现差错，将招致其它错误，降低总统的威信。

卡特政府所遇到的困境就清楚地说明了这一原则。相比之下，里根总统则更加小心谨慎地应付各种事态，甚至在他执政时的政策不受欢迎，而且他任命的数十名官员有明显的犯法行为，他也未受到什么人身攻击。只是伊朗－尼加拉瓜反政府武装事件才严重地损害了他在选民中的地位。布什总统一直表现良好，直到他在外交方面所取得的成功无法弥补国内政策上的失败为止。

总统必须对付庞大的政府机构，不让这个机构破坏政策。总统必须使主要顾问和行政机构负责人不过分独立，自身权利不过分重要。总统必须处理好与国会这一机构的关系，同时还要满足国会议员中他所在党党员的要求。总统所在党的非国会议员党员希望总统作为政党非正式的领袖给他们以支持和帮助。总统的个人拥护者可能会有相互冲突的需求。整个国家是选举总统担任一国之主的选区；外部世界也会对总统一职提出要求。总统及总统办公室的官员们将承受来自全美国绝大多数利益集团的压力。只要总统在某个领域犯个大错，就将极大损害总统其余的光辉政绩。

副总统及内阁

副总统基本上只是为确保总统不致空缺而设的职位，副总统本身只有一项权力，即主持参议院，并在参议院投票出现平局时，投一票。即使这个仅有的权力在宪法有关行政机构的条款里也末做说明。第一任副总统称这个职位是“最不起眼的政府官职”。

然而，作为迈向更高职位的跳板，副总统的职位是重要的。曾经有14名副总统成功地得到总统的职位。其中4名副总统在总统死亡时，继任那一届总统，但没能当选总统。4名副总统则在继任总统期满之后获选为总统。另外有4名副总统在任副总统期满之后，独立参加竞选并当选总统(不过，1988年乔治．布什当选总统以前，最后一位在职副总统当选总统的，就数1836年的马丁．范．布伦)。第13名副总统是杰拉德．福特，他在尼克松总统辞职以后继任总统，但没有能在下一届选举中获胜。然而，仅在近几十年，副总统这个职位才成为新闻热点。最近在职副总统大都精力充沛、野心勃勃，他们在总统的帮助下，引起公众关注。然而，总统仍可以左右副总统。总统可以让他的属下拥有很多的责任和知名度，总统可以培养副总统成为自己的继承人，或者是把副总统置于白宫壁橱，不予理睬。詹姆斯．厄尔．卡特当选总统之后，宣布副总统沃尔特．蒙代尔(Walter Mondale)将成为他的最高顾问，尤其是在国内事务方面，而且蒙代尔还将成为白宫政府官员的协调人。至于蒙代尔是不是真正成了主要顾问还尚存怀疑，不过，他的确是有史以来最为活跃，势力最为强大的副总统之一。这才促使他于1984年作为民主党总统候选人参加总统大选。他的继任者乔治．布什也扮演了类似的角色，他的当选得益于他在行政部门积累的丰富经验。布什总统的副总统丹．奎尔被委任负责如竞争力委员会(the Competitiveness Council)一类稳健的项目，一般，这一职位属于传统的名誉职务。即将上任的现任副总统戈尔相比之下，作用要大得多，他将主要负责科学、技术和环境问题方面的政策制定。

不管副总统多么活跃，与其它一些重要官员相比，则黯淡无光。每位总统都有自己的工作人员(副总统也有工作人员)，总统办事机构工作人员，以及各行政部门的负责人。由副总统(如果总统决定让他参加)、各部门负责人和一些白宫官员，比如国家安全事务顾问等官员组成的内阁，比不上议会制内阁。尽管政府各部门或各机构的负责人都有一定的他们必须负责任的“职权范围”(有的负责贸易，有的负责劳工，有的负责外国政府等)，但这些官员最终是对总统负责。总统是唯一能罢免他们的人，也是能阻挠对其弹劾的人。这项权力的原则早已得到最高法院的确认。每位总统都可以决定自己的内阁如何工作，将产生多大影响。总是有一些内阁成员成为内阁中的“核心团”的一部分，而另外一些则处在边缘上。

内政

总统对内政有着广泛的权力。表8－1概括了总统在内政方面所拥有的权力。

本世纪内，参议院很少拒绝批准由总统任命的行政官员和联邦法官。在19世纪，参议院多次拒绝确认总统提名的官员，仅司法官员就占1／4。如今，参议院利用确认听证会来宣传国会对所要考虑任命的部门政策的不满，然而，最终遵从传统惯例，总统是被赋予了任命他想委任的官员的权力，一般，参议院也就确认了。总统私人顾问的选拔也由参议院交给总统自行酌处。在某种程度上，这些任命是总统恩惠他人的一个资源，一般是从自己的政党中挑选。

如上文所述，总统作为行政部门的负责人，同时也是整个联邦行政机构的领导人。总统及其各行政部门的负责人可以颁布命令来修改各机构的规章和业务。总统可以按他的意愿重组总统办事机构，除非国会在60天内提出异议，这个办公室由他的各顾问机关和他在白宫的私人工作人员组成。要想重组各行政部门或组建新的机构都须由国会做出决定。这将是个相当漫长的过程。约翰逊政府建立的反贫困机构经济机遇办公室(the 0ffice of Economic Opportunity)曾因被尼克松政府试图取缔而一时闻名，但法院做出裁决，反对取缔该办公室。后来，这个经济机遇办公室(简称0EO)划归社区服务管理局(the Community Services Administration)负责，1984年，里根政府终于说服国会，取缔了这一办公室。另一个持久战是为了重新组建毒品管理局(Drug Enforcement Administration)和联邦调查局。

作为执法者。总统可以自由地决定各方面事务的轻重缓急。如果他对公众的支持十分有信心的话，甚至可以公开拒绝实施国会批准的政策。尽管宪法要求总统“忠实地实施”法律，但总统们认为这项义务并不是要他们实施他们认为侵害其行政权力的法律。国会不能逼迫总统采取行动，除非国会动用财政权力，拒绝给总统的一些项目拨款。随着联邦立法议案的增加，行政长官的自择权成为必要的了。而与此同时，这就给了总统很大的制定政策的权力。宪法也没有补救的办法。国会有一次曾试图利用弹劾程序抨击一位其政策触怒了国会的总统，安德鲁．约翰逊。但仅差一票使弹劾未果。国会还曾弹劲过约翰．泰勒和赫伯特。胡佛，但都彻底失败了。1974年国会几乎成功地弹劲尼克松总统，但尼克松辞职，使国会的弹劾又一次终止。总的来说，真正有效的解决办法还是掌握在人民手中。他们可以通过不再选举这位总统或施加压力，迫使总统辞职而达到目的。除此之外，就只能看总统的个人道德标准和他的历史责任感了。

表 8-1

总统在内政事物上的作用

制定预算的权力：确立优先发展项目

1921年，国会规定总统维有预算权力，1939年，由于将预算机构置于总统办公室之下而扩大了这些权力，使总统能容易地控制预算。在此之前，各行政管理部门要单独向国会递交他们各自的预算要求，然后由国会确立优先发展项目。而现在，在预算机构，称为行政管理和预算局(OMB)的协助下，总统可以决定优先项目。各部门向这个预算局递交各自的预算要求，然后这个办公室可以修改这些要求。各部门再也不必直接向国会提交预算要求，但一些与国会委员会联系密切的权力很大的机构实际上仍非正式地向国会提交预算要求。只有4位州长有类似的决定预算的权力。

行政管理和预算局实际上远不止是一个预算机构。自从1974年以来，局长的职位一直由参议院确认任命。该预算局的管理权限十分宽泛，具有很大的制定政策的作用。里根总统任命的第一个局长，戴维．斯托克曼一上任就引起了争议。他向报界承认，里根政府提出的“供给型”经济理论，以支持削减税收的措施，实际上是一匹“特罗伊木马”。他和其它总统顾问认识到降低税收是不会增加收入的，但为了说服国会降低最高税项的等级，以此来减少那些较富裕的纳税人相当大的纳税负担而坚称相反的论调。这个局甚至还试图重组政府。它监督里根政府解除调控的步骤，将所有调控手段归结为一种严格的成本－盈利测试方法。甚至连该机构的预算工作都具有实质上的政府意义。优先项目谁先谁后，判断哪个部门的预算应该增长，哪个部门应该减少，这决不仅仅是算术上的计算问题。

70年代，国会曾做了一些努力来建立“立法预算”，以此使国会通过确立自己的优先项目来制约行政权力，但这些努力都失败了。相反，国会倒是一再纵容行政权力膨胀，终于导致了尼克松政府的滥用职权。国会允许总统继续行使其没收及转让资金的做法。没收是指总统拒绝动用国会的拨款，转让是指总统动用基金去搞国会没有同意的项目，尤其是为军事目的。这两种做法的合法性一直没有定论。尼克松上台之前，国会就曾授权总统可以在实施政府项目时使用储备金，但是，这种权力还没扩展到允许总统在实施一项计划时拒绝动用资金。尼克松政府却扩大了这一权力，用它来扼杀法律要求的总统及其总统的人反对的一些项目。

1974年的改革，到1976年全面生效，目的在于至少使国会在制订制约方案时更加谨慎。现在，总统必须在每年国会开会的15天内，提交预算议案，另外，总统必须提前至少一年，把新的开支项目的所有议案提交国会，以便国会有足够的时间，在新形成的国会预算办公室的专职人员的帮助下全面充分地加以考虑。但国会并没有说到做到，而是一直依靠国会决议，即持续性决议，来维持现行的开支标推，而不是批准一项预算。里根政府执政期间的4届国会都在最后期限上遇到了麻烦，直到1988年国会的最后一次开会才有所改变。

很多联邦地区法院的裁决都宣布尼克松滥用没收权力是非法的，所以总统的没收权力受到极大限制。1975年2月，最高法院支持这些法院的裁决结果。

1974年的预算改革允许总统逐项地封闭开支，假如国会两院在45天内批准了某一行动的话。总统还可以将特定项目开支拖延至下个财政年度，但要以一院立法否决为前提条件。当最高法院推翻这类否决时，总统拖延开支的权力就不受控制了。几个利益集团与国会议员一起提出诉讼。1988年初，一家联邦地区法院判决，总统拖延项目开支的权力是违反宪法的。

这些开支问题随着格兰姆－拉德曼－霍林斯法案(Gramm－Rudman－Hollings Act)的通过变得更加复杂，该法案目的在于控制联邦赤字的增长，并计划到1991年将赤字降至零。最初的做法是，要求总审计员在发现预算违反格兰姆－拉德曼法的目标时，削减预算。最高法院推翻了这一做法，认为它违反了权力分立的原则。经修改的立法法案要求自动地削减预算。1988年初，按要求召开了一个极富戏剧性的白宫－国会“首脑会议”，签署了一份协议书，避免降低预算。协议书中的计算统计数字完全是从对来年经济发展的不切实际的估计中得出的。赤字问题成为里根政府遗留给下一任政府最棘手、最重要的问题之一。里根执政时期的赤字高达上万亿美元，超过了以往200年的赤字总和。由于这个问题十分复杂，难以解决，一直到布什执政结束时仍是最为棘手的问题。

总统在预算事务上的权力是他在立法事务当中所起的作用的一部分。总统在立法方面的第二个主要作用是向国会提出立法建议的权力。在每年提交的国情咨文中，总统要陈述他的执政计划纲要，他还要定期提出他认为是“必要的和合适的(以宪法的术语)”的立法建议。总统和行政部门已成为多数国会立法的建议者。第二次世界大战以来，总统的这一权力在立法过程中越来越重要了。如今，全部立法议案中也许2／3是由行政部门首先提出来的。如果小的法案不计算在内，自二战以来，由行政部门首先提出的议案占到国会通过的主要法案的将近4／5。作为一个完整的行政程序的一部分，目前，希望由白宫来起草立法议案，提交国会。国会的领导人，不管是不是与总统同在一个政党，往往无法处理国会自身提出的项目；相反地，国会会对白宫的建议做出回答。国会的许多议员，尤其是参议员，可以提交立法议案，还有少数一些人可以在利益集团的帮助下起草主要法案。然而，行政部门的能力，以及它的单一负责人的目的和意志相应地比国会大得多。国会分为选举产生的领导人及各委员会负责人，外加党派界限的区分使国会产生很大的分歧。因此，由于总统的立法建议和国会的自动放弃责任，行政部门掌握着相当大的立法权。

国会自动放弃责任通常采取两种形式。首先，行政部门提出的立法议案在国会各委员会和全体议员辩论会以及特殊利益集团和地方利益集团共同讨论后，被肢解得无法辨认。第二种方式，国会往往也无法提出建设性的、前后一致的其它方案，这就在决策过程中留下了一个空白。属于这种情况的立法议题列成的单子很长，保健、能源、社会福利和环境问题只是其中的几项。

总统的否决权 如果国会扼杀了白宫的议案，或者国会通过了总统不能接受的其它立法法案，总统可以在10天之内使用否决权。当然，国会也可以用参众两院各2／3的赞成票推翻总统的否决，或重新通过那个法案。但它极少成功。以往被否决的法案只有5％被国会重新推翻，里根－布什执政期间，没有一次否决被推翻。尽管如此，这一否决权是全面的否决权，与一些州执政官拥有的单项条款否决权不尽相同；因此，总统不能只否决某个议案的某个部分，而是必须全部接受或全部拒绝。如果一个无关的项目被加在“附页”上，总统要想拒绝接受附页，就得完全否决整个法案。这样，一些总统不喜欢的立法议案就被附加在他可能会接受的议案后面一起提交给总统(在一些州，州长就不会遇到这种困境，因为那些州要求每个立法议案只能针对一个问题。在北卡罗莱纳州，州长无否决权，因此也就没有这种进退两难的困境)。总统还必须说明他否决议案的理由。

总统面临的选择是签署或否决。10天过后，议案没有总统的签署将自动成为法律──除非国会休会，那么，该议案就被撤销。里根总统趁着国会只是暂时休会，曾多次使用这种否决权，这种否决权也被称为搁置否决。1984年，国会议员们对这种方式提起诉讼，并取得了胜利。

另外一个类似的困境是有关行政命令的问题。行政命令是经总统授权，由他本人或某一行政部门颁布的命令。由于环境的变化。行政部门也无时不在随之变化，国会又不可能随之考虑并通过法律，因此行政命令就成了行政部门的准立法活动。行政命令通常涉及某个部门规章的改变，或实施某个立法而必须采取的行动，或者执行某个和约或宪法的某条规定。多数行政命令都未引起争议，但二战后的行政命令引起不小的争论，最近颁布的几条行政命令实际上包括主要政策的改变。例如，在肯尼迪总统执政期间，通过采取行政措施，废除了军事基地中的种族隔离。尼克松政府也通过改变规章制度，诸如税收结构、日托的合法性方面，做了一些主要的改革。同样地，里根总统取消了石油和天然气的最高限价、停止对苏联的粮食禁运、减少对情报工作的种种限制，并取消了薪金和价格指导。因此，行政命令导致的政策改变的意义不比提交给国会待批准的议案逊色。曾有人对行政命令提出法律上的异议，对行政命令不断扩大持批评态度的人指出，这一切表明总统又一次侵入了立法领域，增加了20世纪总统和国会之间权力的不平衡。尽管如此，控制行政命令的举措并不太可能获得长足的进展。

类似的一个问题是有关控制行政特权的使用。如同行政命令一样，宪法中也未提及行政特权。这两个概念都是随着历史突发事件和发展需要逐渐形成的。行政特权，本意是指总统不必接受传唤到国会作证，这是权力分立原则下必要的一种特权。经引申扩大，包括总统的少数私人助理也可以免于作证。这种拒绝作证的权力是总统和议会制政府的首相之间根本的差别。首相在“质询阶段”，可能会受到任何或所有的议会成员毫不留情的质问，他不得拒绝出席，逃避调查。

二战以后，总统逐渐地将这些特权越来越多地扩展到身边职位更重要的顾问身上。例如，国家安全事务助理以及内政事务助理等。他们的任命无须经参议院确认，也无须接受国会质询。1973年，尼克松政府曾试图坚持，总统行政办公室的任何成员都不必到国会接受质询，即使他们离任以后，也享有此特权──不过，后来尼克松政府又做出让步，允许他们作证。国会内外的批评家们已经认识到，行政特权已经极大地削弱了国会参与制定政策的权力。如果国会无法当面质询行政部门的政策制定者，国会分析这些政策，并提出改变成替代方案的建议的能力就大大地减弱了。尽管尼克松政府在水门事件听证会期间曾一度很大程度地放弃了行政特权──部分地是由于联邦法院的指令──行政特权本身基本上未受到什么约束。

然而，另外一场有关总统的调整权的争论也在激烈地进行着。独立的调整机构有其本身明确的、得到认可的责任范围，行政部门不应介人其中。然而在过去10年中，内阁部也被委以特定的调整权力，部分原因是国会对那些独立的机构有疑虑(具有讽刺意味的是，里根政府的许多保守成员也对此有同样的戒心，在法庭上多次攻击这些机构的存在，不过，一直没有成功)。国会也曾试图阻止总统授予这些部门以调整权。布什总统成立的白宫竞争力委员会的目的就是监督并革除不需要的规章。

总统在内政事务方面的最后一项应当引起注意的权力，即召集国会特别会议的权力，由于很少使用，也就没有引起争议。目前，国会定期会议几乎占去了全年的时间，其间只有短期休会。1987年，大选之后的一次会议一直延续到圣诞除夕夜，这对于了解至少部分悬而未决的事务是必要的。

表8－2综述了宪法授予总统在外交事务方面的权力。其中主要的有，总统作为武装部队总司令，意味着拥有发动战争的权利以及缔结条约的权力。在共和国成立初期，武装部队只有一到两千人，按乔治．华盛顿说的，美国应避免陷人旧世界的纠葛中，因此这些权力似乎不太重要。随着19世纪美国武装力量的增长，总统的权力也随之增长。当美国在全球事务方面起着主要作用，在一段时间内还占据统治地位时，美国总统实际上成了全世界的领导人。20世纪武器技术的发展受到冷战的刺激，最终发展到核武器时代，使总统具有巨大的权力，这就不可避免地导致他在内政事务方面的权力也随之增长。总统在外交政策方面的权力与他在内政事务上的权力齐头并进。总统是发端，国会做响应。

表 8-2

总统在外交事务方面的作用

宪法对总统缔结条约以及作为总司令的权力都做了制约性规定。只有国会才能宣战。国会可以单独组织和装备军队。宪法对军备项目的拨款限制在两年之内，这与其它政府拨款不同。总统要签署的条约必须先提交给参议院，在条约对美国有法律上的约束力之前，必须由参议院2／3票数通过(这一做法颇令其它国家政府费解，他们认为由美国代表签署的文件，就是一种承诺，不应因参议院拒绝该条约而失效)。这将是一个十分漫长和充满争辩的过程。费尽周折才通过的巴拿马运河条约就说明了这一点；而批准中程核武器条约的被耽搁，就是由于政府与参议院之间一直就行政部门关于条约含意做的证言是否具有约束力争论不休而造成的。参议院决定不再由于它的批准而给未来行政活动一个苍白无力的制约。

在宪法诞生以来的两个世纪中，制约机制逐渐失去了许多效力。国会总共只宣战5次，而许多次军事行动都是由行政部门未经宣战而进行的。许多军事行动并没有演变成大的战争(例如，1958年艾森豪威尔威尔威尔下令美国部队在黎巴嫩登陆，以保护那里的亲西方政府；或1984年里根派遣海军陆战队)。其它“不宣而战”的战争则发展到了超大规模的地步。19世纪的墨西哥战争和本世纪的越南战争成为部分公众和部分国会议员无情谴责的对象，从而导致提出削弱总统对外宣战权力的建议。在一些国会议员，包括许多保守派议员提出一长串要求总统在采取军事行动之前的特定时期内，先取得国会同意的建议之后，国会于1973年制定了一份这样的议案。不出所料，总统否决了该议案，但国会最终被激怒了，参众两院均以2／3的赞成票，推翻了总统的否决。战争权力决议要求总统在向其它国家派兵之后48小时内必须通知国会，并且在60天之后撤出，除非国会已批准此项军事行动。国会也可以以多数票通过决议，在60天内逼迫军队撤离，而且该决议不受总统否决。实施这条法律时，会遇到一些实际困难，总统有时可能会采取短暂，但毁灭性极强的军事行动，以便在60天结束之前达到目的。然而，尽管有些困难，国会仍认为这一类的行动是有必要的；否则，国会对外宣战的权力无异于虚设，而发动战争的权力就会完全控制在总统手中。但是，战争权力决议并未达到预期的目的，国会仍在寻求解决办法。尽管国会十分谨慎地同意使用军事力量，例如允许在黎巴嫩维持和平的部队中使用海军陆战队。80年代，国会曾多次暗示，如果没有发生战斗，国会将不予批准较大规模的军事行动。尽管如此，1991年，国会还是很快批准了波斯湾的军事行动，尽管许多国会领袖都对此颇为忧虑。

20世纪，随着各国政府越来越少地使用条约来维持关系，参议院在制约对外关系方面的权力也不如以往重要了。相反，行政长官开始使用行政协议。行政协议，原意仅仅是指与另外一个．国家首脑或代表签署的合约；无须参议院同意；协议的内容可以是条约之后的细节问题，或是管理上的问题，一般还不至于到签署条约的程度。但这些年来，总统越来越多地使用行政协议来处理一系列重大问题，而不提交参议院批准。事实上，20世纪签署的行政协议至少是条约的10倍。因此，总统实际上扩大了他在外交事务上的控制权。加之，许多这类协议并不通知参议院就缔结了，更不要说公众了。这类协议只是被说成是与其它政府达成的“谅解”罢了。布什政府在海湾战争期间，就曾打着这个幌子与沙特阿拉伯达成了上亿美元的国防协议。尽管行政协议对于下届政府不具约束力，除非继任政府同意执行这些协议，但在许多情况下，这些协议在其它国家看来就是美国对许多事务的立场和态度。很多以往各届政府签署的协议在继任政府的同意下仍然有效。70年代，参议院外交关系委员会发现存在着若干这样的秘密协议，便商议并通过了一项立法，规定所有协议必须提交给国会，至少要通知国会，但并未确立国会有否决权。

行政协议以及国会对行政协议的控制也像对行政命令的控制一样存在许多问题和难处。行政协议是美国处理与160多个国家之间不十分重要的事务的必要手段。禁止签署这类协议或要求把这些协议当作正式条约来对待将损害我国的对外关系活动。然而，如果国会仍没有办法控制有实质意义的行政协议，那么，国会的缔约权就会逐渐消失，国会为了重新发挥其在外交政策上的作用而在目前进行的努力也同样会化为泡影。

经参议院确认，总统可以任命驻外大使；不经参议院批准，总统有权接见外国大使，以此来表示对其它国家政府的承认，俨然是国家元首。总统可以决定与哪些国家，在什么基础上建立外交关系，国会不能强迫总统承认或拒绝承认任何一个国家政府，不过，国会可以通过不提供建立外交关系所需要的拨款来达到干预目的。曾经发生过这类事情，由于参议院不同意对某个国家的政策，即使该国正准备接纳美国大使，对大使提名的确认也会被参议院搁置。1992年参议院的评论家认为，缅甸在人权方面的记录太恶劣，因此派往该国大使的任命确认就被搁置起来。这类做法往往很具象征意义。自从共和国成立以来，公众一般都认为总统有权负责外交事务。甚至当总统的行为导致其轻视或无视国会的指示时，公众也很少对总统的行为表示抗议。例如，40年代，国会曾通过一项法律，要求国会采取行动重新对美元进行估价。近年来，总统单方面地对货币进行了重新估价，国会对此没有异议，理由是，如果总统提交国会批准，外国投机商就会预先得知美元贬值的消息，趁机从中获利。

联邦各部门内部的国际关系机制相当复杂，有时会与联邦机构发生冲突。几乎每个部门都设有一个“小国务院”：局或办公室，专门负责本部门的国际事务。有些部门还没有专门的海外办事处，例如，对外商务处和农业处。曾经是国务院负责的发展援助和文化关系事务，70年代也分离出来，成立了独立机构。所有这些对外活动的参与者在人数上可以与国务院相匹敌，而所有这些与国家安全委员会相比，则显得无足轻重了。该委员会由国家安全顾问负责，是由白宫内部发展起来的对外政策机构。白宫官员与总统保持着最密切、最经常的接触，他们也很少站在某个机构的立场上。其结果有时几乎导致行政官员内部的公开战。

尽管如此，国务院仍负责日常对外关系事务。总统在海外派驻的个人代表，即驻外大使，也是国务院的一部分，他或她是驻在国的所有美国政府机构的最高权威(大使馆的首领)。国务院负责提供国会需要的信息，也协助拜访身居国外的国会议员。国务院的全部人员，包括华盛顿以及在国外的，总共才25000人， 其中1／3是外交官。国务院可能是整个联邦政府中人员最精练、、 效率最高的部门之一。然而，国务院可能也是实力较薄弱的机构 之一，因为国务院以及其它外交事务机构在国内没有自己的管辖 范围，也就没有相应的国内选民的支持。

国务院承担着对基本对外政策负责的责任，具有调整对外关 系的责任，亦即阐述或试图协调政府在世界各地的态度和行为。 政策问题涵盖很广：包括贸易、毒品、科学合作、人权以及更为 古老的双边关系问题等等。国务院的官员在遇到新问题时会实行 新的政策：例如，它国政府要求美国就某个问题提供帮助，这就 需要一个具体响应。那时，一个复杂但却明晰的程序就开始了。 因为，利益受到影响的机构的代表会提出同意或修改意见，还要 咨询国务院以外的有关机构。

最后，经某高级官员审批，也许是国务卿亲自审批，这一建议就成了美国政策的一部分。然而，制定一项政策所需步骤远非如此简单。每项政策都要精心设计，但也会与其它政策发生抵触。美国反毒品运动的项目会与其在联合国争取得到支持的倡议的努力相抵触。相反，要想争取到外国官员对一些政策目标的支持可能也需要与毒品交易中的活跃分子合作，所以高层次上的协调工作是不可或缺的。

国家安全委员会(简称NSC)通过正式的内部机构程序，其中包括资深决策者，对提出的重要政策和政策的改变进行评价，尤其是战略方面的政策。这些有数的决策(如众所周知的里根－布什执政期间称为国家安全决策文件)可在某届具体政府下台后的很长一段时间内继续生效。

因此，美国的外交政策是由任命的政治领袖和专职外交官共 同制定的。当然也有国会的参与和合作。出台的政策经常受到多 方的批评和指责是不足为怪的。如同美国其它政策机制一样，外交政策的运行机构体现了美国政治体制中固有的权力分散的思想。

对任何总统来说，第一个对他权力的限制是本人的性格及才能。每个人都有自身的长处和短处，这就决定了他日后行动的结果。总统可以选择白宫和总统办事机构的官员共同合作，弥补他个人的不足。那些自己不擅长管理手下人员的总统则可以选择一位助手，由他/她负责或监督选择行政部门的任职官员，以克服自身的不足。每个人所扮演的那个角色差别是很大的。例如，1992年，白宫官员的总负责人从约翰．苏奴奴(John Sununu)换成塞缪尔．斯金纳(Samuel Skinner)，又换成詹姆斯．贝克(James Baker)，就说明了这一点。精心挑选工作人员能够减少因总统自身能力而产生的局限性，但绝不会彻底消除这个局限。最终的决定仍要由一个人做出，那就是总统本人，所以总统的智能、判断力和个性是至关重要的。

总统还要受许多其它方面的限制，有些是传统的，有的是宪法制定的，有的则是由环境决定的。尽管总统可以重新解释宪法，扩大自己的权力，但维持立宪民主仍丧久存在要求总统遵守宪法，服从宪法和法院的判决。当杜鲁门在朝鲜战争中解释他作为总司令的权力，认为他有权查封罢工的钢厂时，他的反对者很快便促使最高法院做出相反的裁决，他因此而不得不罢手。此外，即使没有宪法或法律的限制，总统的行动也要受制于其它势力强大的人物对其行动的接受程度。国会的领袖、总统的顾问和行政部门的负责人、行政机构本身、别国的领导人、压力集团的利益以及(有些情况下)一般公众都可以阻挠总统的行动计划。总统的权力是相当大的，但总统的权力是受限制的；无论这些权力分配得多么慎重、多么仔细，也不能囊括总统的全部目标。历史就限制了总统，例如，在外交上，国家的千贯立场是不容易改变的，如果总统试图改变这些外交政策，他所付出的代价就是他在其它方面的政策也会受到影响和阻碍；国内项目拥有势力强大的支持者，他们也会阻止政策发生变化；最后，20世纪中叶大量的问题变得紧迫起来，使总统处理今天的日常事务如同白宫过去的紧急状态一样。这在时间和信息方面限制了总统的权力。总统要遵守最后期限、要研究大量的信息、并要得到足够的信息。大量的内政和外交问题有待于总统做出决策，有些问题是本世纪新出现的，无以借鉴而使总统决策犹豫，负担沉重，如核武器、全球变暖以及如何管理跨国公司等，而且，由于许多没有预料到的或无法预知的事件、没有控制住或根本无法控制的力量，如总统在东京的窘境、德黑兰的军火交易和达拉斯的一颗子弹，使一切都可能最终化为乌有。

对限制行政权力的问题的提起是以水门事件为起因的。它毁掉了第2届尼克松政府。水门事件真正的根源并不是华盛顿波托马克河沿岸水门大厦内全国民主党办公室的盗窃案。它起源于大萧条以后那些年代的行政权利的扩张，并以宪法所维系的微妙的权力平衡被打破为结果。早在1969年1月尼克松首次当选总统时，权力体系就已经失去平衡了。总统们越发地认为他们在政治体制中占据统治地位是理所应当的。与此同时，战争和经济混乱等问题已愈加明显、愈加激烈。总统的强大权力使得他看上去可以轻而易举地消除对立面──这一企图险些成功──认为总统近乎完美无缺，也使得人们不能容忍他的对立面存在。

水门事件看来在整个美国政治历史上都是前所未有的。随着总统参与掩盖真相的证据越来越多，局势也随之紧张起来。审判、听证和委员会调查前后就历时近两年之久。最后决定，如证据属实，由众议院司法委员会负责对总统提出弹劾意见，该委员会就此问题的辩论也通过电视媒介公之于众。该委员会提出了两 条弹劾意见。1974年8月，众议院投票表决尚未揭晓时，总统 先期提交了辞呈。

在此之前，尼克松在斯皮罗．阿格纽(SpiroAgnew)辞职 时，曾任命众议员杰拉德．福特为副总统。这是首次实施第25条 修正案。以往没有任何规定，说明如何在两次选举之间填补副总 统的空缺。当尼克松辞职时，福特继任总统，全国上下松了一口 气。新任总统豁免了尼克松，使他免受司法程序的追究，很快便 引起公众的愤怒和困惑。

水门事件标志着美国立宪政体已濒临灭亡，这也几乎是过去 几十年来大萧条、战争和国内局势动荡不安使总统权力日益膨胀 的必然结果。以弹劾行动拉开序幕的恢复立宪政体的过程因尼克 松辞职而中断了。水门事件的一些基本问题在国会和整个国家得 以披露，但其它问题一直没有正式提出来。

具有讽刺意味的是，尼克松执政期间的一桩诉讼案直到 1982年才由最高法院做出裁决，而此案似乎又一次扩大了总统 的权力。一位披露C5－A运输机购买成本超标的前空军预算分 析员遭到解雇；他对尼克松总统和其它几位高级助理提起民事诉 讼，请求赔偿。最高法院最终以5票对4票宣布总统在此类案件 中享有绝对豁免权(但在刑事或司法案件中则没有这种豁免权)。 同时还有一项判决(8票对l票)，拒绝高级顾问享有这种绝对 豁免权，但对这些官员在其任期内有资格享有的豁免权则放得比 较宽。站在多数派一边的法官们认为，有了弹劾机制，再加上国 会和新闻界的监督，足以保证总统不会凌驾于法律之上；但这遭 到了批评家的反对。

此案又一次暴露出集中于行政权力的问题：有必要对“帝王 式总统”的权力膨胀可能出现的滥用职权现象进行制约。行政权力的扩大使总统和他的下属官员责任范围大得惊人，可以任意调 遣整个行政机构为他们服务。另外，调查和惩戒这些滥用职权的官员的机制掌握在同样有可能也会滥用职权的机构手中。对于如何抵御政府内部出现违法现象也已提出了改革建议。不幸的是，至今尚未出现任何重组机构的活动来有效地保护政府以防那些卖力支持总统权力膨胀的人来破坏自由和抵毁政府的荣誉。

近年美国政府的历史说明了一个奇妙而又费解的问题，即总统夫人的作用和影响，她又被非正式地称为“第一夫人”(真不知道白宫第一位男性配偶应该称作什么?)。早年的第一夫人们(如艾莉诺．罗斯福，曾不知疲倦地为工人和穷人工作)以在政治上活跃而闻名。但是，罗萨琳．卡特的参与政治，以及紧随其后的“幕后参与操纵者”南希．里根──她被称为好莱坞的占星专家，与巴巴拉．布什所扮演的更为传统、全力支持丈夫的模式形成了鲜明对照。这些都表明当代的总统夫人们在寻找适合自己的位置时有很多选择。对于如即将走马上任的第一夫人希拉里．克林顿那样在政治上积极活跃的人来说，她们将卷入重大政治问题之中，在这些问题上或其它问题上发挥第一夫人的作用。她们不仅必须面对新闻界的关注，更要对付阻碍总统任命亲属担任公职的立法机构。

希拉里．克林顿是个成功的从业律师，有人说她的成功是由于她丈夫出任阿肯色州州长实行的“偏袒”政策，这揭示了正在发展之中的一个较广泛的问题──双重职业。对于重要人物的配偶的工作和职业能或应该有什么样的限制?二三十年前，危如累卵的职业可能是房地产或服务业，而如今，一些引人注目的公职官员──无论男女，无论是行政、立法或司法官员──他们的配偶均在政府任职，或者是院外游说者、咨询顾问或是律师。这种状况基本上是妇女争取权利的必然结果。但是现在，则出现了严重的利益冲突及“滥施影响”的问题。因此，在许多情况下，某官员的配偶很可能必须改变他她的职业，以避免出现明显的利益冲突。例如，卡拉．希尔斯(Carla Hi11s)接到任命后(她被任命担任布什政府的美国贸易代表)，她的丈夫，证券和交易委员会前任主席就不再代理外国公司的业务，转到政府公职人员纪律办公室(office of Government Ethics)开创新的业务。通常，在这种情况下，要考虑如何协调相互冲突的一些因素，其中包括妇女的权利、个人职业生涯和公共利益等。

展望未来

皇族式的总统制本身以及支持总统制的国家安全至上的观点仍是美国政治的关键问题。20世纪的行政主管们以及他们的一些继任者都在野心勃勃地将总统这个职位变成一个势力强大的中心机构。一方面，他们是出于对权力的嗜好；另一方面也希望看到自己对社会的美好憧憬能变成现实。总统权力扩张的很大一部分是毫不费力地从国会那里取得的。国会多年来已将许多权力授予了总统，但本世纪内却没有一位总统像在上个世纪国会处于最鼎盛的时期那样将权力授予国会。

其实，即使立法机构争回了原来属于国会的许多权力，目前政治体制中总统所起的核心作用也不会有太大改变。在战争方面，总统的核心地位不大可能被取代，总统全面掌管外交事务的权力则是宪法授予的。尽管国会希望分担更多的责任来限制美国的行动，但顶多制定少得可怜的政策。在内政事务方面，国会最初是起非常重要的作用的， 目前恢复国会的权力的需要愈发迫切。但是，在许多地区，行政长官占主导地位的转变业已完成，行政长官在美国社会起领导作用已被广大公众──以及知识分子──所接受和拥戴。但近年来，其中一些人似乎已改变了想法。要重新找回丢失的或放弃的权力当然要比起初放弃权力困难得多。宪法在规定权力的同时，也对权力的制约做出了规定，国会必须寻找一些途径重申这种制约。有些权力纯属行政长官“自行创制”的，例如行政特权，这类权力更难控制，新的制约机制必须设计出来。受到影响的外界群体可以成为监控的一个部分，在法庭上对行政长官提出异议。公众可以直接向总统和国会传达公众对行政长官行为的反映。反过来，新闻界在让公众了解行政长官的行动和这些行动的意义方面负有责任。最后，总统仍有首先采取行动的权力，以取得主动态势。尽管我们不相信某个人可以单枪匹马地解决我们的问题，但政治制度仍将依靠总统领导全国上下共同解决这些问题。

选举团是任何民主政体中最不同寻常的机构之一。绝大多数人都不太注意选举团，只是在每次选举日后的第二天，会模模糊糊地感到他们还未选出总统和副总统。按候选人和 /或政党分类的“选举人”名单是由各州的广大公众推举出来的，他们会在一个多月后聚在一起选举下一届总统。如果一切顺利，其中一位候选人至少应得270票，整个选举过程就此结束，选举结果转到参议院议长手中(当然，也就是在职的副总统)。然后举行一个正式仪式宣布选举结果。这个活动会成为当天报界的头版小新闻，除了一些“新闻老手”以外没有人会大注意的。国会出席该仪式的议员恐怕还不到半数；

两百多年来，选举团的选举规则已在很大程度上加强了普选获胜差额的重要性，因此，赢得微弱多数就成了当选总统的必要条件。这是由选举团的选举规则决定的。候选人要一个州一个州地赢得公民普选票，赢得一州多数票的候选人则获得该州所有选举团成员的选票。因此，在10个或12个最大州的每个州仅获得50％外加一张选票的候选人就能获得足够多的选举团的选票， 当选为总统。如果他现在每个州都取得50％外加一张的公民普选票的话，那么这次大选就被称为大获全胜──然而，公民普选票的差额也许仅仅只有五千万分之一!如果3名候选人角逐，那幺选举团的选举将更加激烈。比如在19邱年，尼克松只获得公民普选投票的43％，但他却赢得选举团56％的选票，因而当选。

在绝大多数选举中，选举团的选举制度是合情合理的，进行得颇为顺利。这种制度正如它的设计者所希望的那样，并不是在选举人直接了解候选人的政治见解的基础上运行的。选举人是按集团选出来的，他们应当为“效忠”的候选人投票。2个世纪以来，只有8位选举人在事实上没有支持他们所在政党的提名候选人。尽管如此，这种制度还是能使分裂的选举团不那幺针锋相对，这样新当选总统──也许将来某一天会是位女士──便能在就职后执政得力(参阅图8．1，该图显示出选举团投票的结果非常重要)。

奇怪的是，这种“胜者得全票”的制度，宪法中并未做明确的规定，宪法只是规定了如果选举团选举的候选人中没有取得多数选票时，如何进行选举。目前正在实施一项重大改革(公平选举计划)，力图，在每个州确立一种按国会选区划分选举人的投票，而不是按整个州划分的选举团选举制度(缅因州成为第一个采用这种做法的州， 内布拉斯加州紧随其后。1992年中期，另外几个州也在考虑进行此项改革)。赞成这次改革的人认为，这样一来，总统候选人不得不更加努力地做争取选民的工作，而不是在民意测验显示某州选民将倒向他的对手时，忽视整个州的选票。

还有一个更严重问题， 目前尚未有任何改革措施。那就是，如果选举团没有选出获胜者，应该怎幺办?在这种情况下，根据宪法第2条第l款──经第12条修正案修正──总统选举应立即(一旦选举团宣布就实行，宪法中并未规定具体日期)交付众议院处理。在此，每个州的代表团(向选举团投票时得票最多的3位候选人之一)投上一票，胜者必须是获得各州代表团投票多数者，而且2/3的州代表团必须出席投票。与此同时，参议院从得票最多的两位候选人中选出一位副总统。参议员以个人身份参加投票，不仅众议员是以州为单位的代表团投票。当选副总统的候选人必须获得至少2/3法定人数出席的多数票。如果3月4日之前众议院还未选出一位总统，那么副总统就代理总统。

到1992年，175年之间从未使用过这一制度。但选举团可能出现的僵局却引起人们对这一制度的倍加关注。尽管以往(1968年)曾出现过三方竞争的局面，1992年大选却成为20世纪以来，竞选“第三方”争得足够选票，使另外两位候选人无法得到所需要的多数票的第一次大选。因此，1992年似乎该考虑使用一下宪法所规定的那个制度，这一观点在政治体制中引起了相当大的“骚动”。从一方面看，让国会选举总统实属“最后一招”，在近两个世纪以来的当今社会中使用一次也不至于导致修改宪法。其它一些人则认为， 已经到了最后在总统选举上实行民主的、普选多数票当选问题上对宪法进行修正的时候了。罗斯．佩罗主动提出退出竞选，缓冲了这个尖锐问题的紧迫性，但在美国政治制度上这将仍是个已列入议事日程，但尚未完成的事业。

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