宪法的起源
宪法的基本原则
限权政府
公民自治
权力分立
司法审查权
联邦主义
宪法的改变
非正式的演变
宪法修正案
今天的宪法：是否可以防止独裁政府的出现？
焦点透视：最新（也是最老的）宪法修正案
建议读物
“内政管理需要了解善行的复杂性。任何善行都不是独立存在的，每一种善行的实施都是在牺牲另一种善行基础上实现的；而且善行与恶行是紧密相联的。”
──爱德华．希尔斯
“宪法的确与游戏有着很多的共同之处，两者都是事先设定的规则。要认识到，假如没有规则，那些野蛮人就总会取胜。”
──休．托马斯
从英国获得独立后的新生的美国各州似乎需要某种政治联盟的形式。因为当时还没有“美国”这个国家，每个州都是独立的，互相嫉妒各自的特权，如果他们想以某种联邦形式合在一起的话，必须达成13个州的一致同意。因此，在各州最初尝试建立联盟，签订《南部邦联条例》之后，各州仍旧是权力中心，这在当时也是不足为奇的。
1774年9月，美国独立战争爆发前夕，来自12个殖民地的代表聚集在一起，召开第一届大陆会议，但这届会议的决议并没有明显地改变英国对殖民地的政策。战争爆发后，1775年5月召开的第二届大陆会议负责协调和指挥各殖民地的军事力量。在这届大陆会议上，每一个殖民地均有一票投票权，代表们于1776年7月4日通过《独立宣言》，并草拟了《南部邦联条例》，于1777年11月交给各州讨论通过。至1779年，除马里兰州以外，所有其它州均通过了这一文件。在其它州同意将西部一部分土地割让给邦联以后，1781年3月马里兰州才批准通过这一文件。随之，《南部邦联条例》开始生效。
《南部邦联条例》设立了只有一个议院的中央政府(一院制议会)，在这个议会中，每州代表团有一票的投票权；重要决议必须由9个州同意，对《条例》做出的任何修正案都必须经由所有13个州全体同意批准。尽管国会在海事问题及州际间争端问题上被赋予了有限的司法职能，但当时尚未有分立的行政或司法机构。起初，国会由于行政工作需要设立各委员会，但很快发现有必要设立一些受其控制的固定机构。“总统”不是行政总长，只是主持国会工作的官员。《条例》明确规定，“每一个州拥有自治权，享有自由和独立”，各州之间形成一种“彼此友好盟邦”的关系(《条例》第2和第3条)。
很显然，《条例》所确立的政府是反映各州意见的协商性议会，而不是一个国家的政府。当时的体制只是几乎完全独立的各单元体的联盟，不是现代意义上的统一国家。最大的难题是财政。国会可以向各州征收税赋，取得活动所需资金，但却没有办法监督各州交付税款。所有试图通过征收关税以保证国家财政收入的努力都失败了。这类行动都必须得到所有各州的一致同意，然而总是至少有一个州反对关税。加之，国会对于公民毫无权威，公民只服从他们各州的政府。
考虑到这些情况，在《条例》规定范围内，邦联成绩斐然。1781年国会设立了诸如外交部、国防部和财政部等机构，这些机构都有可能发展成为内阁政府。这种议会制的政府或许比现今的政府的工作在许多方面更有成效。随着吞并了西部的一些土地，美国已不再是享有主权和独立的各州的联盟，现在美国各州共有了国有的土地。在这个阶段，政府最重要的行动就是1787年《西北法令》的正式通过。该法令禁止在西北部地区实行奴隶制(俄亥俄河以北的国有土地内)，并规定按一种适当的程序接纳这一地区内形成的任何一州加入邦联。最终，这一地区内形成的州有俄亥俄州、印第安纳州、依利诺斯州、密执安州和威斯康星州。
这种标新立异的区域管理，不仅为其它国有土地上形成的未来各州的发展创下了先例，而且也为世界上其它殖民地如何发展成自治独立国家树立了榜样。除此之外，该法令还通过一项权利法案，保证该地区内的居民享有签订合同、陪审团判决、宗教自由和人身保护权等权利。当新宪法出台以后，新政府开始管理国家时，也重新采纳了这一伟大法令中的条款。《南部邦联条例》规定禁止在西北部实行奴隶制，这是国会最重要的决策之一。它为未来西部各州的发展树立了一个里程碑，而且，如果国会更进一步采纳杰弗逊的建议，在所有西部地区，从北到南全部废除奴隶制的话，该法令也许会避免后来发展起来的地域冲突。不幸的是，该法令并末做到这一点。
尽管取得诸多成就，《条例》中有关政治的规定显然是远远不够的。由于中央政府只是被赋予了很少的权力，既使在最好的情况下，它也很难作为一个政府来发挥作用，何况情况不是最好的。经济状况尤其糟糕，18世纪80年代中期，国家面临严重经济衰退，而《条例》有关国际贸易的规定非常没有权威性。除此之外，《南部邦联条例》中有一致命弱点，国会无法对任何公民或各州实施制裁，因此也就无法有效地实施它应当拥有的有限权力。许多领导者，尤其是那些认为应加强中央的权力和建立强大的国家实体的人一致认为，政府实在是太软弱了，不改变就无法维持下去。
除罗得岛以外，所有州的代表于1787年聚集在费城讨论《南部邦联条例》，提出改革建议，试图改进原条例的不足之处，建立有效可行的国家政府。尽管此次会议实现的目标有限，代表们仍很快达成协议，国家所面临的难题完全可以通过建立一种新式政府结构得到有效地解决，而不必试图维护原有的邦联体制。正如一个新生国家通过暴力反对权威导致了一场革命，第一个稳定的、持久的政府也可以从反抗权威走向权威。代表们没有理睬他们接到的命令，而是创立了世界政治史上最了不起的文件之一──《美国宪法》。
这部宪法是在一系列争执不下的商讨妥协和达成基本共识的基础上诞生的。最后，所有13个州就是否在某几个州执行这一文件进行了言词激烈、艰苦卓绝的争论之后，才通过了这一新文件，前提条件是对那些对新修正建议仍持怀疑态度的各州代表做出承诺，由首届国会在新成立的政府领导下，再提出一份“权利法案”交各州批准。《权利法案》包含l至10条修正案，很快成为新宪法的一部分。整个宪法诞生过程的突出特点不仅仅是争论双方意见分歧、情绪激动，集中地反映了宗派的利益，还有一个特点是涌现出一批杰出人物，他们在政治上勤于思索，在如何建立国家最高统治秩序方面颇有理论建树，其中也不乏像阿比盖尔．亚当斯(Abigail
Adams)这样的参与幕后操纵的女性。在这一动荡时期还产生了许多精辟深刻的政治著作，创立了许多有深远影响的政治理论原则和道德规范。例如，由詹姆斯．麦迪逊(James
Madison)、亚历山大．汉密尔顿(A1exander Hamilton)和约翰．杰伊(John Jay)共同使用“普布利乌斯” (“Publius”)为笔名而创作的《联邦党人文集》一书已成为议会制政府的经典著作。除此之外，这一时期公众参与政治的人数有显着的增加，到处可见人民热烈地讨论提呈的议案，民众的参与使宪法“序言”中所明确表述的观点没有成为一句空谈，那就是，人民创立了《宪法》。
在最近几十年中，一些历史学家一直对这些开国元勋的成就和动机提出质疑。1913年，著名的历史学家查尔斯．比尔德(Charles A．Beard)出版了他的研究名著《美国宪法的经济观》。书中，他认为那些创立新政府的人的初衷就是要限制民主的发展，以确保他们自身及富裕阶层财政上的保障和既得利益。比尔德的观点显然夸大了事实。毫无疑问，《独立宣言》较之宪法，在实质上更加“激进”，更加民主。宪法字里行间写满了对公民权力的制约，例如，对宪法提出修正案，规定极为严格，必须由绝大多数州同意，尽管这也许代表少数人的意志。而且他们不让公众直接介人选举程序。根据宪法还成立了一个强有力的最高法院，大法官全部采用任命制和终身任职制。宪法规定要对由参议院提呈的所有立法建议实施倾斜政策，而参议院最初不必经过公民选举，至今按联邦体制的规定，参议院的议员也只是代表各个地区，而不是以人口比例选出的。宪法体制下的公民选举团和其它许多制度均与《独立宣言》激进的突出个性的实质大相径庭。
尽管如此，也不能把宪法中一些反民主的条款列为极端保守一类。举个例子，被委任的法官的终身任职，使他们可以在某个民主团体试图限制自由时，站出来利用法院为其自由辩护。宪法还反映出普遍存在的对权力集中的恐惧，其基本职能就是要限制政府和国家的权力，即使这种权力是在公民一致同意的基础上产生的。宪法这一职能从历史意义上讲是颇具自由色彩的。毋庸置疑，制宪者都受到他们个人的考虑和经济因素的影响。比尔德在他的著作中提醒读者注意经济所起的作用，这自然是不应忽视的，但他夸大了经济作用的重要性，把经济问题说成是制宪者创立新政府的唯一标准。我们不能像有些人声称的那样，认为《宪法》完全“背叛”了独立战争的基本原则，其实，按当时全世界盛行的标准来看，《美国宪法》是独特的、自由的、开明的。尽管宪法在多数派原则方面有一些限制，但总的来说，它创立了一个以公民权力为基础的政府，创立了一个比当时存在的任何政府更加民主的政府。
创立《宪法》并为《宪法》的通过而努力的人们相信政府内各机构的作用。他们相信，只要能建立起相应的机构，建立一个公正、自由社会的梦想就一定会成为现实。权力当然是必要的，但权力也是危险的，只有保持各机构间适度的权力平衡，才能正确地实施权力，同时制约掌权者滥用权力。他们设计的政治体制正好体现了他们头脑中美国社会的蓝图。他们在一些基本问题上达成一致，认为应该建立一个国家政府，这个政府要有足够的权力行使管理权，但是政府的权力也必须受到限制，最终权力必须归属公民所有(正如我们所看到的，这里的公民也没有包括每个人)，由公民通过直接或间接选举产生的代表和任命的官员行使权力。这一政体从某种意义上讲也必须是联邦制的，允许国家和各州政府的共同存在。
在这些基本问题上达成的协议反映出制宪者的共同的政治背景以及对美国政治思想的基本原则的广泛接受。虽然如此，在一些具体问题上仍存在着相当大的分歧。在富人和工人之间，在大州和小州之间，在沿海地区和内陆地区之间，在小农业地区和大农业地区之间，在制造业和农业之间，在债务人和债权人之间，在奴隶主利益和其它国家公民利益之间，在国家主义者和那些只拥戴各自州、为各自州效力的人之间，在各宗教派别或不信教者之间，都存在着紧张局面。简言之，冲突的来源多种多样，令人吃惊。制宪者认识到这一点，并努力去缓解这些矛盾。宪法一方面在相当大的程度上反映了普遍存在的极度的紧张和对立局面，同时也反映了使宪法得以诞生的妥协过程。一些紧张局势得以消失了，但另外一些紧张局势也更加突出了。尽管在全国实行统一公路制，汉堡包快餐连锁店在全国范围内迅速蔓延，电视娱乐无处不在，美国仍是一个变化多样的国家，这也证明了开国元勋的实际的智能，他们的创造光辉灿烂，虽尚欠完善，但却能留传至今。
《宪法》最重要的原则就是对权力加以限制。正如第一章所指出的，任何宪法都是对政府行使权力加以一系列的限制，任何一个遵守这一系列限制的国家都是立宪制国家。最重要的是对宪法的履行，而不是宪法的形式。例如，前苏联就曾拥有一部形成了文字的宪法，但苏联统治者向来忽视宪法的规定，因此前苏联就不能被称为一个立宪制国家。另一方面，英国没有一部可被称为宪法的成文法典，但经过几个世纪的斗争，英国已形成一整套明确的原则，严格地限制政府的行为。因此，英国是一个立宪制国家。《美国宪法》的每一项规定都明确地说明了在总体上对政府权力的限制和具体地对政府各机构的权力的限制。事实上，我们的宪法已经成为全世界许多国家效仿的模式了。
除非人民和政府官员都认为必须遵守宪法，共同保护和维护宪法，否则任何宪法都将毫无价值。尽管美国也有不少宪法原则无法导引政府行为的事例，但总的记录是好的。保持下来的模式是坚持宪法，遵守对政府行为的制约。因此，限权政府仍然是，也必须是我们宪法体制中的重要原则。所以，政府必须与人民的价值观一致，保护个人权力，而不是为人民创立或诠释价值观。
《美国宪法》体系的另一重要原则是“公民自治”。根据这一原则，假如公民行使他们的权力，他们就有至高无上的权力。他们创造了这种权力，虽然他们不直接控制政府的工作，甚至选举，但他们通过宪法授予政府以权力。另外，我们已经提到整个机制中有一些可以防止公众控制决策的机制。然而，在《宪法》之下的政府不能创造权力，并授予公众。是公众允许政府行使权力，公众是理论上的权力拥有者。一条始终如一贯穿美国政治思想以及宪法和政府赖以建立的理论就是，政府只能在征得人民同意的情况下才能管理国家。如果人民不支持政府，政府就不再能合法地统治国家。这一问题至今未困过这个国家。自从依据现行宪法创立政府以来，人民就一直拥护这个体制，尽管内战似乎是个例外。即使在那时，双方也都认为他们所竭力维护的是开国元勋所希望的体制。公众或许转而反对某个政党或某届政府，但他们决不转而反对政府的体制。
《宪法》最基本的原则之一是树立政府的“总统制”的那条原则，也就是“权力分立”原则。根据宪法，政府应由选举产生的执政官，也就是总统执政，由总统掌管行政部门以及各行政机构。总统完全独立于国会这一立法部门，不必对国会负责。这两大部门还要加上以最高法院为首的司法部门。许多人士认为这三大部门应该是平等的，但《宪法》明确地将国会置于权力的中心，如果国会选择行使这一权力的话。然而，在最近几十年内，总统的光彩使国会黯然失色，连法院也只是做为第三位权力持有者。每一部门都有各自的权力范围，制约着另外两大部门的权力。当然，也存在着形式上权力重叠现象，例如，美国副总统，虽然是行政部门的成员，同时也是参议院的议长；再比如，国会有着准司法机构的职能，可以弹劾政府要员，并审判那些遭弹劾的官员。说到非正式权力交叠情况就更多了，例如，许多行政机构在颁布法规和审理纠纷时也常常行使其准立法、准司法的职能，而且也常有国会议员担任军事储备委员会等要职。虽然如此，这三大部门仍各自保持相当程度的独立。对于这种部门之间权力分立的管理方式，传统的描述是，这三大部分互相制约，求得平衡。
开国元勋所设计的政府使得所有立法全部源自国会。但即使在国会，也存在着监督，因为国会本身也划分为两院，参议院和众议院，而且两院必须以一致的方式批准所有的法律。总统对法律的实施负责，而法院则就有关法律的问题的争议进行裁决。这种政体结构与一些民主国家的议会制截然不同。在议会制下，立法机构选出执政者，这一执政者可以随心所欲，而且在一些机构中容易出现职能交错重叠现象，就像英国的上议院和枢密院(这些机构各自均保留着一些司法职能，尽管上议院是立法机构，而枢密院本质上是执法机构)。
许多政治学家不喜欢“权力分立”这一原则，因为监督和平衡会导致效率低下。例如，某一政党控制了总统职位的同时，另一政党可能控制着国会。有时甚至连国会内部也会分裂，众议院由一个政党把持着，而参议院则在另一政党手中。
当然，划分控制权不总是造成僵局。例如，艾森豪威尔威尔威尔总统(President Eisenhower)属共和党温和派，在他执政的头两年(1953到1955年)就曾感到与国会共事困难，那时国会由共和党控制，但许多共和党是极端保守派。在他执政8年的后两年中，他与国会则合作得十分融洽，尽管后来国会是由民主党控制的。势力强大的民主党领袖人物，其中包括参议院多数派领袖林登．约翰逊(Lyndon
Johnson)，就曾与艾森豪威尔威尔威尔总统密切合作，把国家利益置于党派政治之上。1981年共和党人里根当选总统，国会对他具有广泛的公众性而惧怕有加。尤其是在里根执政的头两年，国会趋向于支持里根的极端保守政策；尽管民主党仍把持着众议院。当时有相当一部分被戏称为“讨好象鼻虫”的民主党保守分子，他们与共和党人一道将里根的许多政策写入立法。然而，民主派这样支持共和派的政策并不奇怪。里根之所以能在立法方面取得成功，不是来自于民主党人异乎寻常的支持，只能归功于众议院内共和党人紧密的团结，他们在极大的程度上作为一个集团在国会参与投票。
在议会制政体中，如果执政者无法与议会合作下去，那就立刻进行新的一届选举。而在总统制政体中，这种局面不得不持续到下届规定的选举期限；因此，一旦政局陷入僵局，这种僵局就得持续4年之久。1992年的总统大选，无论是选举出一位民主党的总统，还是产生一个共和党的国会，都是部分地集中在要结束“相识不相通的藩篱”局面的需要上。然而，创立这么一种政体，本来就是为了限制权力，如果这样做可能会造成效率低下的话，开国元勋也认为付出的代价很小。正如詹姆斯．麦迪逊(James
Madison)在《联邦党人文集》第51期中所陈述的：制宪者的目的是“用野心对抗野心”。只是太多的人看不到这条原则的睿智之处，听凭野心的滋长和支持野心的存在。
近一些年来，总统的权力惊人地加强，也许是权力太大，而不是没有能力行使权力才是总统制政府最大的缺陷。在外交事务上，尽管分配给参议院并行的权力和制约职能，美国总统仍然是地球上权力最大的官员之一。但是，观念发生了转变。60年代后期的一些政治分析家们曾批评制约和平衡使得政府工作效率不高。到了尼克松执政时期，转而抱怨制约太少。然后，随着苏联进军阿富汗，伊朗扣押美国人质，又重新呼吁减少对总统权力进行制约。1983年，里根总统向格林纳达派军的行动得到了广泛的支持。令人费解的是，当时政府拒绝随军记者采访，甚至有几天不允许他们着陆时，竟得到广泛的支持。
当然，新闻界没有做任何报导，仅有的报告皆来自政府。许多人认为新闻界没有“权利”去格林纳达，似乎这只是各种新闻媒介的权利问题，而不是一个民主社会中人民需要得到准确无误信息的问题。至少这一事例充分表明，公众似乎接受了这样一个原则，支持一个权力强大的总统，也就是，相信政府会向人民提供一切他们需要的信息。
1991年海湾战争期间，情况大同小异。民众立即狂热地支持起战争来，对政府一如既往的相当公开地“控制新闻”、严格审查战争讯息的做法几乎没有多少抱怨。除了有线新闻网(CNN)记者彼得．阿耐特(Peter
Arnett)从巴格达发来的报导之外，所有美方战争报导全部由美国军方控制。阿耐特的报告受到强烈谴责，甚至被控是在为伊拉克做宣传。怀俄明州的共和党参议员阿兰．辛普森(Alan
Simpson)甚至进一步指控他犯有叛国罪，因为他播送了由伊拉克人准许，但却未经美国军方审查的战时新闻。极具讽刺意味的是，战后为所周知，由有线新闻网(CNN)反复播送的有关所有“飞毛腿”导弹基地均被摧毁的官方报导完全失真。其实，一枚可移动发射器也未被摧毁，而绝大多数美国公众至今还蒙在鼓里，这得归功于那些五角大楼技巧娴熟的新闻控制人员。
“大政府”的含义令人十分吃惊。公众必须依赖政府提供信息的任何一个国家很可能是任凭政府摆布的国家。当然，美国的信息流动还是相当活跃的，但是，对公众得到有关政府行为信息的限制的许可．暗示着一种无视自由社会的必要条件的可能，而这种无视确实具有不良的影响。
1987年底又出现了令人意想不到的转折，有消息透露里根总统秘密批准向伊朗出售武器，可他却一直公开宣称伊朗是“恐怖主义国家”，并表示绝不与恐怖分子打交道。此举目的是使美国被扣在黎巴嫩的人质得以获释，据猜测，这是伊朗的同情分子干的。此次交易并未成功，武器销售所得利润全部由国家安全委员会的工作人员奥利弗．诺思(Oliver
North)上校支配。一部分资金不见踪影，而另一部分则违法地被转移拿去支持企图颠覆尼加拉瓜政府的“反政府武装”。虽然一直有传闻说当时的副总统布什与此事有关，但当选总统的布什坚决否认曾与伊朗──尼加拉瓜反政府武装事件有任何瓜葛。这些令人迷惑不解，甚至危险的政策引起公众的义愤，重新呼吁对行政部门加强某种监督。
这一切似乎确实存在着有比以往更加严格控制行政权力的必要，尤其是在过去的几年里。但这并不必然地意味著作为行政官员的总统权力已经太大了。这其中必定存在着一种平衡。毫无疑问，行政部门的权力是相当大的；许多人士认为，从整体上看，它是太大了、但总统办公室自身要想行必果就必须有能力。权力是一把双刃剑，既可以办好事，也可以办坏事。不幸的是，对立的事物不总是纯粹地对立着的。这当然也是制宪者面临的难题，而且他们当时最为关切的是国内事务。另外，事过境迁，许多制约机制已经削弱了。
从历史角度看，总统本应在处理国内事务方面，较之处理外交事务方面，享有更多的权力，但进入本世纪，尤其是在第二次世界大战之后的年代，国会发觉许多传统的制约手段已不再奏效，或者说实际上不可能灵验。甚至连弹劾也过于麻烦，过于严肃，除非局势紧急，否则基本上不可能成功地弹劾。弹劾或弹劾警告显然是行之有效的，但是在局势要求稳健的情况下，无论弹劾还是弹劾警告都不可能成功。
尽管宪法对此未做任何规定，但司法审查权应被认为是美国宪法体制中最为重要的原则之一。司法审查权是法院宣布法令、条例与宪法相悖，因而无效的权力。首席大法官约翰．马歇尔(John
Marshall) 在“马伯里诉麦迪逊案” (1803年Marbury v．Madison)中做出的宣布国会制定的法令是违宪的裁决通常被认为是最高法院行使司法审查权的首例。这裁决已成为美国宪法中一条确定不变的原则。其实马伯里案的裁决并非首次行使司法审查权，更不是大法官马歇尔的创举。各州法院早已在此之前对制定州法行使过司法审查权。英国枢密院早在独立革命前，也曾采用过司法审查权来审查北美殖民地法令。1796年，最高法院在海尔顿诉美国(Hylton
v．United States)案的裁决中，支持一项联邦法令，这一做法明确地表示，最高法院可能做出不同的裁决，宣布该法令是违宪的。另外，有相当多的证据表明，开国元勋的设想是，法院凭借所有的行动必须与宪法保持一致才能有效的实际事实而具有这一权力。如果某一个法令与宪法不一致，法院就可以拒绝维护该法令。这也正是亚历山大．汉密尔顿在《联邦党人文集》第78期中论述的。从制宪会议记录以及詹姆斯．麦迪逊(James
Madison)在国会做的陈述中均可以明显地看出，他们赞成采纳《权利法案》。
司法审查权是美国成文宪法存在以来合乎逻辑的发展结果。迄今为止，许多国家以不同的方式效仿。在大多数以美国或英国政府的规则为基础制订成文宪法的新生国家里，法院将被要求行使司法审查权。因此，司法审查权有着相当广泛的影响。然而，极少数国家会把司法审查权授予最高法院，几乎没有哪家高级法院表示愿意行使哪怕是有限的司法审查权，更何况他们一旦这么做了，会形成对抗政府的局面。当然，即使在美国，虽然行使司法审查权由来已久，最高法院在使用这一权力时仍小心谨慎。由于法院的权力远比不上总统或国会，所以法院必须依赖法官的游说和领导才能来行使司法审查权。不仅最高法院缺乏执行自己所做出的裁决的能力，而且宪法还给了国会控制最高法院审理下级法院上诉案件的权力，这是最高法院最重要的权力。因此，最高法院更情愿去否决州法案或州行政条例。
开国元勋在设计美国联邦主义的框架时就已经表明了他们的初衷。他们认定当务之急是强化国家的政府职能，建立统一的国家，但是他们并不打算取消或者严重削弱现存的各州。他们的解决办法是，在强有力的中央政府和强大的有选举权的各组成单元之间按照地理区域进行权力分配，联邦及各州在各自权限范围内享有行动自由的权力。应该注意到，这种制度的某些方面可能源于本杰明．富兰克林(Benjamin Franklin)等人所非常熟悉的易洛魁和其它美洲印第安土著人建立的复杂社会制度。由此建立起来的联邦制在不同程度上成为全世界许多国家效仿的模式。尽管“联邦”这个词不是一个新词，但开国元勋的创新精神赋予这个词以新的含义。早先这个词所表示的是我们今天称之为“同盟”的一词(参阅第四章)。
政治学专业的学生通常按修正的难易程度将各种宪法划分为刻板的和灵活的两大类。但美国宪法则很难按此法归类。虽然在形式上，它明显地是刻板的，也就是说，修改起来很困难，但是仅仅通过司法审查权做出不同的可能解释，就可以很容易地随着条件的变化而对宪法做出修正。这种可改编性部分地是解释宪法的方式发展所致，但也是宪法自身语言功能的表现。《美国宪法》非常简短，只概括地陈述原则，而不涉及政府运作的细节。把基本法律限制在基本原则上是制宪者的睿智。也许没有一个需要时常修改的文件能像《美国宪法》那样博得持续的尊祟，并为大众所熟悉。对政府如何运行的每个方面都做出具体规定的那些宪法(例如印度和得克萨斯州的宪法)只要稍有细微改变，就要进行修正；《得克萨斯州宪法》在过去一百年中已经修改两百多次了。相比之下，美国宪法虽经历了实践中的重大演变，但其原文中的基本原则却未发生根本的或急剧的变化。
除了司法审查权，总统和国会的行为以及传统做法对宪法的演变也起了积极的作用。例如，宪法明确授予总统否决国会通过的立法方案的权力。然而，在安德鲁．杰克逊(Andrew
Jackson)就任总统之前，总统极少行使这种否决权，许多总统认为，只能在范围很小又做了明确界定的情况下，才能行使立法否决权。但是，杰克逊总统给立法否决权赋予了新的意义，只要他想行使否决权，他就行使。这种做法只是改变了宪法的实践，并未改变宪法本身。无论是对否决权所做的松散的还是严格的解释都是与宪法的要求相一致的。不过，杰克逊的做法已成先例，对其后政府的运转有很大影响。
同样，在过去几十年内，国会改动了许多项立法，授予某些行政机构准立法权。这些机构有权颁布具有法律效力的规定。虽有提出任何正式的宪法修正案，但政府的结构、对权力的传统概念和行政、立法部门的职责均发生了急剧的变化。变化之大，以至不断地向法律提出变革性的挑战。例如，里根执政时期，联邦经济调控机构的很大一部分被取消。这种变化也得归功于传统力量，因为，只要看看现代美国社会中政党的地位就清楚了。政党对于美国政府的运作是如此的重要，以至它们几乎被认为是宪法体制的基础。然而；宪法本身却只字未提政党。
因为一些不成文的总统职位的惯例更改不易，所以，还通过了正式的宪法修正案，以确保这些惯例的持续存在。例如，宪法最初规定，总统因死亡、辞职或丧失“履行总统权力和责任的能力”时，总统职务应“移交副总统”。1841年，威廉姆．亨利．哈里森(William
Henry Harrison)总统上任不久就去世了，第一次使用了宪法第2条中的规定，但副总统约翰．泰勒(John Taylor)究竟应该继任总统还是只是“代理总统”即刻成了问题。泰勒坚持要继任总统，从而解决了争议。以后继任总统的副总统们再也没有遇到这个问题了。1967年获批准通过的第25条宪法修正案将长期应用的总统继任惯例正式写入宪法。此修正案第1款规定：
“如遇总统免职、死亡或辞职，副总统应成为总统。”1974年，理查德德德．尼克松总统辞职时，副总统杰拉德．福特(Gerald Ford)继任总统，对此并未引起争议，尽管他是根据第25条修正案第2款的规定被提名为副总统，而不是民主选举产生的。
关于总统任期，长期的惯例做法曾被废除，但很快由正式的宪法修正案恢复了。乔治．华盛顿(George Washington)在连任两届总统之后，拒绝连任第三届，从而奠定了总统任职不超过两届的范例，直到富兰克林．罗斯福(Franklin Roosevelt)，不仅三届连任，还第四次当选，打破了总统任职不超过两届的惯例。他去世后，国会提出第22条宪法修正案，要求将保持到1940年的总统任职不超过两届的传统明确写入宪法。1951年，该修正案得到批准。该修正案规定任何人当选总统，任职不得超过两届。
正式修正宪法的过程通常是漫长而困难的。为了通过一项对宪法的修正，首先必须由某一全国性的机构提出，然后经由各州准予。宪法规定有两种办法提出修正案，但至今只有一种在使用着，即由国会提出，同时要求参众两院各有2／3的票数。另一种办法是在有2／3的州立法机关要求的情况下，由国会召开的全国制宪会议提出。
修正案必须有3／4的州批准才能通过，也有两种办法。国会指定采用哪种方法。只有一项修正案例外，所有的修正案均提交给州立法机关批准。然而，如果国会决议要求各州召开制宪会议来考虑一项修正案，那么，由制宪会议批准的修正案必须有3／4的州批准才能通过。后一种办法只使用过一次，是就第2l条修正案而言，内容是废除(有关禁酒的)第18条修正案。首先，支持禁酒的农村和原教旨主义者的势力支配着许多州立法机关，由立法机构通过该项修正案是不可能的，所以，国会规定由州制宪会议，而不是州立法机关来考虑这项修正，因为，制宪会议更能反映绝大多数公众废除禁酒的愿望。鉴于公众支持的民意测验所反映的对权利平等修正案的建议，由州制宪会议来批准修正案是可能的。州立法机构大部分由男性控制，不能充分反映公众舆论。
权利法案和美国公民自由 对宪法的第1至10条修正案统称为“权利法案”，该法案是美国政府体制中最具特点的，当然也许是最常被误解的一部分。与公众的概念不同的是，法院一直坚持认为，“权利法案”的意图只是保护公民不受全国政府行为的侵犯，而不是针对州政府的行为的。最高法院在1833年，审理巴伦诉巴尔的摩(Barron
v．Baltimore)案时，首次就“权利法案”对各州的适用性做出裁决，首席大法官约翰．马歇尔(John Marshall)在裁决时宣布，前10条宪法修正案从未适用于各州。
历史上美国人倾向于惧怕联邦政府权力过大，却不太关注各州政府的权力。很显然，他们与各州政府相处得较为融洽些；他们相信，无论对错，州更容易得以控制，因为州离公众近一些，或是由于各州势力不十分强大，因而危险要小些。这种情绪自然在争取通过“权利法案”的历史中得以体现。“权利法案”能得以通过，也是由于公众害怕新成立的联邦政府会侵害公民的生活和各州的正常活动。当然，也不是所有的美国人都有这种恐惧；毕竟制宪会议就不包括在“权利法案”之中，而且许多人士认为，汉密尔顿也是其中一位，宪法中包含权利法案是多余的。汉密尔顿等人的论据是，由于制订宪法的本来目的就是制约政府权力的，从这个意义上讲，宪法本身就是一部权利法案。但是，民众惧怕“庞大政府”的心理如此普遍，那些反对权利法案的人也就不得不同意批准权利法案，这样才能说服一些州批准宪法。首席大法官约翰．马歇尔的观点大概与提出前10条修正案的人的观点基本一致(詹姆斯．麦迪逊曾试图使保护公民权利不受州的侵犯获得通过，但没有成功)，最高法院从未推翻过对巴伦诉巴尔的摩案所做出的裁决。
由此产生的结果是，多年来，在联邦和各州之间对这些权利存在着认识上的很大差异。幸运的是，虽然前10条修正案仍无法限制各州的行为，但情况却有所改变。真正的突破还是内战之后不久，1868年第14条修正案的通过。此修正案禁止各州制定或实施“限制美国公民的特权或豁免权的任何法律”，禁止各州“不经正当程序而剥夺公民的生命、自由或财产或拒绝给予任何人同等的法律保护”。此修正案还给公民下了定义：“所有在合众国出生或归化合众国的人”都是美国公民。长达半个多世纪最高法院对第14条宪法修正案的解释是这样的狭义，以致在司法实践中没有发生意义深远的变化。然而，在第一次世界大战和战后的倒退时期，许多州对言论和出版自由施加严格的限制条件，局势压抑得令人难以忍受，最终导致法院采取行动。1925年，在吉特洛诉纽约州(Gitlow
v. New York)一案的判决书中，最高法院依据第1条修正案所保护的言论和出版自由不能被国会剥夺，它对美国人的生活是这样的重要，以致他们应“得到第14条修正案正当法律程序条款的保护，各州不得侵犯”。因此，就《美国宪法》而言，是第14条修正案保护公民权利不受州政府行为的侵犯，而不是“权利法案”。
“权利法案”保障绝大部分的个人自由和权利，从第14条修正案扩大到限制各州政府，只有与审判程序有关的权利属例外。己故大法官雨果．布莱克(Hugo B1ack)认为，第14条修正案扩充了权利法案，使公民免于州政府的行为侵犯而得到保护；最高法院最接近于认同他的观点的是亚当姆森诉加利福尼亚州(1947年Adamson
v. California)一案。在此案的裁决中，少数派的4名大法官取得了支配权。当然，各州宪法本身也包括“权利法案”，绝大多数法案与联邦权利法案很相似，并且有些比联邦权利法案适用范围更广。不过，各州公民可以相对容易地修正他们的宪法，因此，各州权利法案不足以保护公民权利不受被激怒的公众舆论的影响。另一方面，在许多情况下，各州在各种问题上都会走在联邦政府的前面。例如，《弗吉尼亚权利宣言》堪称为联邦权利法案效仿的模式。目前的情况是各州有关公民言论、宗教、集会、结社自由，以及公民不受搜查、逮捕的权利．不必自证其罪的权利的规定必须达到最高法院制订的联邦标准。在各州和联邦的刑事诉讼中也保证公民享有聘请律师为其辩护的权利(必要时，由政府提供律师咨询)。州与州的做法各不相同，而且在陪审团审判、大陪审团以及程序公正标准等方面也有别于联邦政府的做法。
美国联邦制的复杂性使得各州法院体制几乎完全与联邦体制脱离，联邦体制表现出一种不同的特点。在有些情况下，某个案子既可以在州法院提起诉讼又可以在联邦法院提起诉讼，如果遇到这种情况，该案律师会选择一种最有利于自己客户的方式。许多年来，处理有关个人权利的律师们一般更愿意尽可能把他们的案子拿到联邦法院，而不是州法院进行审理。因为联邦司法机构比起大多数州司法体制来更关注宪法对个人权利的保护。
如今，情况发生了很大的变化。里根执政期间，司法部在任命司法部门官员时极其谨慎，以确保这些官员能反映一种确定的观点。被提名的候选人要求能经受住对他们信仰的反复质询，官员们还会仔细地研究他们的文章，以便确定他们在许多问题上的立场观点。从某种程度上讲，尼克松政府已采取了这种做法，但在里根和布什任职期间，司法部门的努力更有章有法。持批评态度的人指责司法部门只是任命那些通过“化学试纸测试”的法官。前司法部长爱德华．米斯将军(General
Edward Meese)曾为里根政府制定并实施这一措施。他认为，司法部门所做的努力仅仅是保证任命的法官能严格地遵守宪法，不允许他们自己的社会或法律哲学观影响未来的裁决。当然，任何法官的观点都会反映该法官本人对法律的解释，而这种解释必须建立在一定的法律哲学基础上。认识到这一点，在提名法官时，很显然要努力确保他的法学观点与在位政府一致。结果，在目前的联邦司法机构中60％的法官是里根或布什任命的(在上诉法院，70％的法官是这一时期任命的)，他们在裁决案件时，不再像以前那样注重维护个人权利，而是会比以往几十年内的法院更加强调政府对个人权利的控制。
许多州法院也发生了变化，更有可能比过去把公民个人自由放在首位。有些州宪法甚至比美国联邦宪法维护公民个人权利的范围更广，包括《美国宪法》中含糊其词的个人隐私权，在州宪法中都有明确的规定。而且，美国最高法院一向鼓励律师到州法院，而不是联邦法院处理涉及个人权利的案件。法律学者们已经注意到，在过去的大约10年内，由州法院审理的保护公民个人权利的案件急剧增多，超过了美国最高法院。这种状况导致了支离破碎的局面，使得州与州之间权利差异很大。然而，在目前条件下，将案件交付州法院审理，对于那些寻求扩大──或者甚至是维持──保障个人自由的人来说，是唯一的出路。
很难预计“权利法案”和第14条修正案所规定的保护将会如何。许多公民毫不关心，甚至对这些法案充满敌意，尤其对那些有关刑事审判的条款。加之，最高法院的一些成员就扩大对州政府权力的限制的理论表示了不同意见，他们当然不支持额外附加的限制条例，而且还可能投票废除那些目前正在限制各州权力的某些条款。
“权利法案”确立了对中央政府的这些限制，并且保障个人自由不受政府的侵害。共和国早期的公民相信这些限制和保障对于维持一个自由的社会是必不可少的。实际上，正是为了这些限制和保障，美国人才参加了独立革命。然后，在制宪会议期间，他们把这些观点凭借坚定不移的鼓动宣传，强加给美国宪法的支持者。
第1条修正案保障的是最核心的自由：宗教信仰、言论、出版和和平集会的权利。第2条修正案则规定人民置备和携带武器的权利不受侵犯，这一条反映了公民普遍对常设军队的存在会构成对自由社会的威胁的恐惧心理。宪法权威机构否认该条修正案保障公民享有购买、拥有或携带武器的权利。尽管第2条修正案得到了维护，但仍然是为它所保障的神圣不可侵犯的权利的吶喊声高于为保障其它权利的吶喊声，而那些权利同样真正地是一个自由社会的基本权利。在美国，从对任何形式的枪支控制的强烈反对中，可以看出全国步枪协会(the
National Refle Association) 所具有的强大实力，这是一个向国会和州立法机构进行游说，反对对拥有武器或弹药进行任何形式限制的特殊利益集团。全国步枪协会(简称NRA)在反对对枪支进行控制方面卓有成效，使美国公民比任何其它发达国家的公民更容易置备各种枪支武器。无论谁怎样认为全国步枪协会的地位(该组织无疑已使美国成为世界上最充满暴力的国家之一)，都很容易地理解那些争辩第2条修正案使得联邦控制武器成为违宪行为的理由，也很容易理解为什么取消那条修正案会引起不快，甚至连那些赞成联邦控制武器的人也反对，因为，一旦这样做，很可能会形成一项先例，日后权利法案中的其它条款也不免会受到攻讦。
第3、4条修正案是有关隐私权的。第3条修正案规定禁止要求公民在和平时期为军队士兵提供食物和驻扎地，而将这种要求的提出限制在战争时期。第4条修正案保证公民不受无理调查的权利，并规定了司法程序。
第5、6、7和8条修正案确立了被控有罪的人的权利，并要求采取严格的司法程序，以保护公民个人及财产免受独断专行的侵害。这些修正案确立了司法程序中公正不偏的基本原则，明确规定不得强迫任何人自证其罪，对被告的审判应当迅速快捷，被告有权同原告证人对质，并且能以强制程序取得对其有利的证人，如同各州在取得控方证人时所做的那样。这几条修正案保障公民在案件审理中不会处于双重危险的境地之中。就是说，在一家联邦法院宣告无罪的公民不能因同一案件被另一家审判。这就可以防止某个武断的或过于狂热的政府持续反复审判政府谴责的那些人，直到政府找到某个法院愿意给被告定罪为止。正如法院解释的那样，这几条修正案限制官员们用欺骗或强迫的手段获取罪犯的认供，规定在所有刑事诉讼案件中和绝大多数民事案件中必须由陪审团参加审判，在挑选陪审团成员时，要采取公正态度，并且规定被告在审判程序的任何阶段都可以向律师进行咨询。这些修正案已被解释得非常详细，因为它们确立了一些基本的程序上的权利保障，意在当权利受到最大威胁时，也就是说，当公民与政府间发生冲突时，维护公民的权利。试想一下，如果一个公民被指控有犯罪行为，但他又被剥夺了与原告对质或以强制程序取得证人为其作证的权利，而控方拥有传唤被告的全部权力，这样的审判会是什么样的结果?过去，这种状况在各州法院都出现过，而在殖民地时期更屡见不鲜。
第9条修正案规定，权利法案中未列举的自由并不表明不是公民的权利。例如，这一条修正案曾被引用来保护公民免于政府破坏环境的侵害，或保护个人隐私权。第10条修正案则保障公民免受中央政府过多的权力累积的干预。
其它诸条修正案 尽管宪法诞生已近两百年了，社会政治、经济状况与宪法诞生时已发生了令人难以置信的变化，但对宪法的修正案总共只有27条。第l至10条修正案在宪法诞生之后立即提了出来，因此，几乎被当作宪法原文的一部分。其它17条修正案给美国社会带来了相当的变化，一些变化很大，而另一些则不太显着。
1798年通过的第11条修正案是在权利法案之后最先通过的修正案，意在禁止公民在未得到当事州同意的情况下，在联邦法院起诉该州。此修正案实际上是对最高法院在克里斯霍尔姆诉乔治亚(Chrisho1m
v. Georgia)案中的裁决做出的反对意见。在该案中，联邦法院可以接受另外一州公民对某一州的指控，这便引起各州的恐惧，他们害怕这样一来，联邦司法机构就会拥有过多的权力干预各州的事务。第12条修正案于1804年批准生效，是为了防止再次出现1800年总统大选的混乱局面。1800年，当托马斯．杰弗逊(Thomas
Jefferson)和阿尔伦．布尔(Aaron Burr)同时作为一个政党的候选人竞选总统和副总统时，在两人之间出现了得票相等的情况，这是由于原宪法规定中要求选举团不加区别地同时投票选举总统和副总统。那次选举抛给了众议院来处理。在杰弗逊最终作为赢家出现之前，局面是相当令人不快的。因此，第12条修正案所采取的新办法是将总统和副总统的选举分开，这样就可以避免出现候选人得票相等的局面。修正了的宪法，适合于各党分别指定竞选总统和副总统候选人的党派体系。
联邦取得内战胜利之前，没有通过一条修正案，之后，有3条修正案通过。1865年批准生效的第13条修正案取消了奴隶制。3年之后通过的第14条修正案是《美国宪法》最为重要的部分之一。这条修正案连同前面讨论过的修正案一起，奠定了国家的基础，并为公民的权利和自由不受各州政权的侵犯提供保护。该条修正案的最初目的是要确保那些刚刚获得解放的黑奴得到自由，并给予他们公民权。1870年出台了最后的内战修正案，即第15条修正案。该修正案规定不得因种族、肤色限制公民的选举权。历史发展表明，仅仅用一条宪法修正案来保障一种权利是远远不够的；在南方的许多地区，黑人公民的选举权一直遭到否认，直到20世纪60年代中期才有所改变。
接下来的两个修正案都是在1913年批准生效的，是狂热的19世纪末和20世纪初所产生的势力强大的第三党派，例如人民党引起的“进步运动”的结果。第16条修正案规定联邦政府有权征收所得税，推翻了1895年最高法院在普洛克诉农民贷款及信托公司
(Pollock v. Farmer's Loan and Trust Co.)一案中所做出的否认政府拥有这一权力的决定。第17条修正案将选举参议员的权力从州议会直接移交给了人民。
1919年批准的第18条修正案，即灾难性的禁酒修正案，导致了在这个国家里真正有组织的犯罪的开始，并极大地增加了全国对法律和秩序的无视程度。
1920年批准通过的第19条修正案保证妇女可以与男子平等地享有选举权，这是宪法历史上民主得以最大发展的唯一一次。妇女真正享有选举权是经过许多杰出人物数十年的坚韧不拔、坚定不移的努力才争取到的，其中包括苏珊．安东尼(Susan
B. Anthony)、卢克丽特．莫特(Lucretia Mott)和伊丽莎白．凯迪．斯坦顿(Elizabeth Cady Stanton)。今天，人们很难真正意识到这种努力需要的是怎样的勇气和独立的头脑。就像是为种族平等辩护的人们那样，他们是在与整个社会现存的设想对抗。他们的反对者所使用的是许多未获成功的平等权利修正案的极端反对者近些年来的相同的观点以及堕胎权利反对者的一些论点。不同之处在于，那时，这些论点广为大众所接受。当伊丽莎白．凯迪．斯坦顿最早在19世纪中期提倡妇女应当有投票的权利时，她的许多改革活动的狂热支持者们也不禁为这位温顺文雅的贵格派妇女所表现出的大胆无畏而震惊。有人这样对她说，“伊丽莎白，你会使我们显得十分滑稽的！”
第20、2l条修正案均是1933年批准生效的。第20条修正案修改了总统任期和国会会期的起始日期，缩短了从选举之后到新总统上任的时间，以此消除了漫长的“跛鸭”局面，并澄清了有关总统继任的几个问题。第2l条修正案宣布废止第18条修正案，因此在全国范围内取消禁酒，但是(也许由于采纳这一修正案的代价太高)此修正案规定各州有权按其意愿禁止酒类的输入、运送或使用。
第22条修正案于1951年批准生效。该条规定不允许总统连任两届以上。其后的第23条修正案是10年之后，于1961年通过的。第一次准许哥伦比亚特区派选举人参加选举团，使该区公民有权参加总统和副总统的选举。1964年第24条修正案进一步扩大了民主范围，该修正案否定了各州通过用人头税的办法限制公民参加联邦选举的权利。
1967年通过的第25条修正案赋予总统在副总统职位空缺时，提名一位副总统，经由国会两院批准后就职。该修正案也规定了副总统在总统出现身体上或精神上无法行使总统职权时，如何行使总统权力的具体程序，当然这些程序的规定是十分严格的。
第26条修正案是1971年批准生效的。作为另一条对民主原则堪称是一次很大推进的修正案，此修正案将选民年龄降到18岁。曾提出的平等权利修正案──不得因性别而在法律、经济和政治上歧视任何人──于1982年6月30日宣布流产，尽管该修正案长期以来一直得到两大政党的支持。1980年,共和党全国代表大会采纳了完全不同于该党长期以来支持商议中的平等权利修正案的政党纲领，因此，这一举措早就表明，此修正案注定要失败。
第27条修正案是最新提出的，但从某种意义上讲，也是最早的。它的独到之处是作为“权利法案”的修正案的一部分在1789年提出来，但直到两个世纪后的1992年才得到批准生效。国会议员加薪──尤其是国会议员任职期间给自己加薪── 200多年来一直不得人心，此修正案正文中就体现了这一点：众议院选举结束前，任何改变参议员和众议员任职报酬的法律，均不得生效。
随着公众的压力以及增强国内外安全感的呼声越来越大，出现独断专行的政府的可能性也有相当的增加。司法系统通常只是划在公民与政府错误行为之间的一条细黑线──柔弱而不起眼的监督机构。然而，我们不应该就此推断政府里充斥着热衷于窒息自由的官员。大多数政府官员──无论是选举产生的，还是任命的，或是终身从政的──都是要把自己份内工作做好的正直人士。较为微妙又较为常见的难题源于政府和公众双方对宪法程序的要求不够敏感。产生独断专行政府的原因既来自于公众的迫切要求，也来自于那些企图获得更大权力的野心勃勃的官员的欲望。
一个自由社会的使命就是要保障社区的权利而不侵犯每个公民的权利。例如，随着公众对劫机以及其它恐怖主义活动与日俱增的关注，每个乘坐商业飞机的乘客现在都要接受人身检查。每个公民大概都不会反对这种做法，因为他们认为他或她的人身安全比起个人隐私权来要更加重要。然而，还是有一些人，比如像印第安纳州的前参议员万斯．哈特克(Vance
Hartke)和保守派专栏作家小威廉姆．巴克利(William F. Buckley, Jr.)，他们认为人身检查就是对宪法所保障的权利的侵犯。
多大程度的权利保障才是必要的?公民自由和隐私权要受多大限制，才不至于受到侵犯?这一直是自由社会所面临的抉择。许多利益集团都积极地投身于这场为了人身安全与权利的斗争中。
航空公司的例子只是一件小事，没有引起过多的争议。但是，一个重要的问题是：当个人利益没有即刻的侵犯时，公众和政府会怎样关注宪法对权利的保障？以1987年生效的移民法案中的一项要求为例，此法案几乎未经审查，对个人权利具有广泛的影响。以前，与其它许多国家要求每位公民持有个人身份证件相反的是，美国一直是个
“不需要证件” 的国家。然而，到了1987年，至少从理论上讲，假如没有出示官方文件，比如护照，表明公民身份或享有在这个国家工作的其它合法权利，是没有人能被雇用的。这是一个重要的变化。另外一个主要的变化是，在工作场所接受药物测试的要求。一个人也应该关心HIV呈隐性或患爱滋病
(AIDS) 的人所带来的潜在威胁。在目前尚未找到治愈办法或杀死爱滋病的疫苗时，是否有可能在不违反宪法制度和宪法对人权保障的情况下，制止这种骇人的疾病的蔓延？
除非存在着普遍的关注，除非认识到问题的实质，否则，宪法对人权的保障就会缓慢地被侵蚀贻尽。这种侵蚀既是由于公众的恐惧，也是由于政府的欲望造成的。这些日益显着的变化极少有明显的错误或根本上的不合理，但这些小举措会导致使开国元首制宪时希望保护的最基本的公民自由受到侵犯。
上文已提过，如果公民不支持宪法，那么宪法就不能保障公民的权利。正如当今所处的时代，仍然存在着来自公众及政府官员的对宪法所保障的权利的威胁，这就更有必要强调宪法脆弱的本质。公众应该警惕对个人以及群体自由的每一个蓄意的或偶然的侵犯。维护宪法应该是立宪民主制的首要原则。
詹姆斯．麦迪逊 (James Madison) 是制宪会议上唯一的官方会议记录者，这次制宪会议提议制定后来成为《美国宪法》的文件。正是由于这一点，再加上其它原因，麦迪逊很快就被誉为“美国宪法之父”。他在美国历史上的地位无与伦比，因为他就是起草对宪法的最早的，也是最新的修正案的人。作为新政府领导下的首届国会的众议院议员，麦迪逊被授权草拟各州提出的要求保障新近获得的公民自由的新的宪法修正案。
在审阅了许多建议书之后，麦迪逊向众议院提出了修正案目录，众参两院对其中12条表示赞同，众参各院均以所要求的2／3代表同意的多数票通过了这12条修正案，并提交各州。很快，按规定，3/4的州议会(当时共有11个州)批准这12条修正案的10条生效，这10条修正案即美国宪法的第l至10条修正案，通称为“权利法案”。
剩下的那两条修正案，其中一条是有关各州众议员人数分配比例的，没有获得2/3议员的同意。另外一条修正案是关于国会议员是否有权为自己加薪的。就其所提出的修正案，麦迪逊注意到，“让一些官员在不受任何监督的情况下，插手处理公共财务，拿出钱来装入自己的腰包是不恰当的，这种权力似乎是不适宜的。”他说：“那使我提出了一个改动的建议。”改动后的语句为：“众议院选举结束前，任何改变参议员和众议员任职报酬的法律，均不得生效。”
马里兰州很快于1789年12月批准了这条修正案，在以后的两年中另外5个州也先后批准通过。紧接着，此条修正案就陷入了僵局。几乎近一个世纪没有一个州加入批准的行列，直至1873年俄亥俄州的批准。又过了一个世纪，怀俄明州于1978年作为第8个州，批准通过此修正案。然而，到了80年代，随着公众对政府不满的日益加剧，该修正案争取批准通过的速度又有所加快，到1991年8月，已有35个州批准通过。1992年5月5日，阿拉巴马州和密苏里州分别作为第36和第37个州表示赞同。通过每条修正案所需要的第38个州，也就是50个州的3/4个州，密执安州终于于两天之后，5月7日正式宣布批准此修正案。
起初，人们尚有疑虑，历时这么久才得以通过的修正案是否有效。现今的做法一般是宣布批准通过一条修正案的时限，通常是提出修正案之后7年之内。但那时候，对这条修正案尚未规定时间限制，而且宪法对此也未做要求。鲜为人知的联邦档案保管员有权宣布正式采纳修正案。1992年5月7日，档案保管员唐．威尔逊(Don
W. Wilson)及时地宣布第27条宪法修正案生效，并下令在联邦注册登记簿上正式写入。
总统在整个修正过程中不起任何作用。国会两院各以2/3议员投票赞同才能提出一项修正案，但无法参与此修正案的批准通过(但可以规定由各州制宪会议还是州议会来批准)。然而在第27条修正案的提出过程中，国会急切地抛出了
“国会意向”，以表示国会已经同意。这一举动纯粹是象征性的(当然修正案本身的重要性也基本上在于它只是个象征)，但是鉴于目前公众愈来愈藐视公共事务官员以及作为一个机构的国会，所以许多国会成员认为此举动是必要的。参议院中赞成此修正案的投票结果是毫无争议的一致通过：99票对0票；在众议院，投票结果是414票赞成对3票反对。
因此，第27条修正案终于成为宪法的一部分，这也是自1971年以来，将选民最低年龄降至18岁的第26条修正案通过以来的第一条修正案。整个修正案的批准过程反映出广大公众对选举官员的特权的极大关注，也表明两个多世纪以来一直困扰着美国人的一些问题几乎没有改变。此项修正案的意图曾经是，现在仍是要阻止国会议员在选民尚没有机会表明他们是否同意时，擅自给自己加薪。然而，言称此条修正案能成功地阻止国会在其议员任职期间为议员加薪的许多出版界、新闻界的报导也不尽真实准确。对众议员来说，此修正案能起到这个作用；但对于参议员来说，
由于参议员任职是6年一届，所以此修正案只能约束1/3的参议院议员。
毫无疑问，此项修正案将比以往更使人注意有关给国会议员加薪的提案。最终结果只会使国会议员的薪金降至无法接受的程度，造成整个政府部门薪水下降。无疑，公众是愿意看到这种局面的，但是，也不能不认识到，这样做，会比以往更难吸引英明的并有献身精神的人参与到政府中来；无论他们是被任命的或是被选举的。公众对政府的敌意会造成政府实际运作水平的降低，从而引起公众更大的敌意。这个恶性循环的形成，是由于一些无耻的，一心想争权的竞选者在竞选时打着反政府的旗号，诱导公众对公务人员的作用产生错误看法。如果公众继续不加思索地接受反政府的观点，那将使政府政绩更加拙劣。受到损害，而且正在受到损害的是公众。真正了解其中缘由的人实在是太少见了。
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