美国外交政策制定上的多元影响势力 THE MULTIPLE INFLUENCES ON U.S. FOREIGN POLICY-MAKING 作者 史帝芬 J. 韦恩 By Stephen J. Wayne   史帝芬?韦恩，乔治城大学政府学教授，也是美国总统职位的专家，他表示，美国外交政策制定的分权化，「反映出美国政府的成长和外在利益团体与它接触机会的增加。」他指出，外交政策目前是「由更多来自公共与私人部门中具备外交事务实际训练与经验的人士，从事论辩并执行。」   当人们想到美国国内的外交政策制定，他们通常想到总统。毕竟，自从开国以来，总统就是美国外交政策的首要设计者与执行者。美国的制宪者们有注意到总统职位带给制宪工程的益处：一个单一首长的阶层式制度，此一制度会有连续的任期，而且，引用制宪会议代表之一詹姆斯?威尔逊的话来说，其行事可运用最大的「活力、效率、和责任」。 但是制宪者也担忧最高行政首长独裁而不负责任的行动，例如他们所认定英王乔治三世的一些作为，并指其为美国革命的一个成因。为了使总统可能从事伤害国家利益活动之发生机率降低，宪法对一系列的行政权，特别是涉及战争与和平方面，施加若干限制。条约必须经过参议院三分之二多数决的批准，而行政人事任命，包括大使在内，需要参议院多数的同意。国会也被赋予以下权威，去管制对外商务；宣战；常备陆、海军的招募、维持、及制定规则；召集国民兵；以及政府运作和外交政策执行上的拨款。 分割的权力乃需要机构合作以制定外交政策。这就是为什么制宪者要建立参议院（两个立法议院中较小者），作为一个咨议机关，协助总统制定外交政策。条约签署与人事任命都需要参议院的「建议与同意」。不过，美国首任总统乔治‧华盛顿发现，当他的行政部门希望与住在乔治亚州西部的原住民协商一项条约，而他尝试征求参议院的建议时，参议院响应迟缓，议员们的建议充其量是枯燥乏味。华盛顿未再重回参议院征求外交政策建言，转而求助主要的行政部会首长，此团队被詹姆斯‧麦迪逊称为总统的内阁。这个名称自此沿用，而运用内阁作为外交与国内事务咨议部门的惯例也是如此。 由华盛顿开始，总统成了最高外交政策制定者，而其国务卿是主要的外交政策顾问与执行者。参议院继续在批准条约，然而总统很少按制度征询其建议。总统提交参议院的条约，约70﹪是只有少许更动或只字未改。 历经十九世纪，及迈入二十世纪时，总统支配外交政策的制定过程。他们接受大使，承认他国，并与其它国家对等元首缔结正式条约以外的协议。身为最高统帅，总统也部署军队捍卫美国人的生命与利益。托马斯‧杰佛逊总统命令海军和海军陆战队对威胁美国航运的北非巴巴里(Barbary)海盗，进行报复攻击。詹姆斯‧波克总统指挥陆军进入与墨西哥争执的领土，以强化德州人认定的正当边界。亚伯拉罕‧林肯总统召集国民兵，并对南方实施封锁。国会可以反对这些总统的行动，但却选择不这么做。不过，当一项政策失败，国会议员就觉得可随己意谴责，正如他们经常所为。唯有在贸易和关税的领域，国会扮演积极的政策设定角色。 二十世纪初，在希奥多尔‧罗斯福和伍德罗‧威尔逊两任总统的政府期间，美国在国际舞台的参与开始扩展。两位总统为美国构思了新的国际创举，而且都用职位当作「天字第一号讲坛」（bully pulpit），尝试号召民众的支持。罗斯福赢得同意，建造了巴拿马运河，但是威尔逊则无法让终结第一次世界大战的凡尔赛和约，及美国参加国际联盟一事，获得批准。 然而，总统于外交事务的广泛特权稳固确立。最高法院在1936年于「美国政府对克提斯-莱特公司」的案子中承认了这项特权，判定总统拥有宪法上推定的与固有的权威去处理外交事务，而在国内领域政策制定职责则清楚地赋予国会。 外交与国内政策制定的区别持续了另一个30年。由于美国参加第二次世界大战，冷战又接踵而至，导致危机气氛持续，促使国会追随总统的领导。这段时期中，政治被认为是搁在一边。直到1960年代尾声，两党合作成为外交政策制定的特色。 越战终结了机构合作与政党合作。国会因林登?约翰逊与理查德德?尼克松两位总统错误且误导的声明和承诺而激怒，又因美国人命的损失与深陷的军事涉入而失望，就在国内批判升高下，抵制总统的延长与扩大战争的政策。1971年，立法限制政府花钱将战争扩延至邻近的东南亚国家；两年后，国会通过了战争权力决议案，推翻尼克松总统的否决，使众院与参院对开战的决策取得更大的发言权。1980年代中，国会也限制总统的经费支出，这次是在中美洲。后来里根政府的官员违反此项政策，爆发伊朗-康特拉(Contra)丑闻，牵涉出售武器给伊朗，并将其利润转移给尼加拉瓜的康特拉游击队，因而导致对违法的两位国家安全助理遭到起诉。 然而国会在外交政策制定的介入日增，并非只是响应不受欢迎的越战。制度的、政治的、及信息的环境中的变革，也导致扩大了对外交政策事务的兴趣、外交政策参与者的人才库、以及外交政策判断做成时所需的信息与专业知识来源。 制度的变革使权力分散。国会方面，委员会体制一向由控制立法机构的政党资深议员所把持，被急于作为而较年轻的新科国会议员视为太独裁而排外。1974年，他们发动了迷你革命，减少了委员会主席的权力，而分给一般议员。次委员会体制确立，当中每个次委员会是由多数党的一位不同代表来主持。不仅更多国会议员参与外交政策制定，而且因支持委员会的扩张所需，乃创设更大的国会幕僚体制。幕僚提供国会立法所需的信息与专业知识，而以往则依赖行政部门，因此增加了国会的自主行动能力。 行政部门的活动也有所扩张。美国参加第二次世界大战与随后冷战时期的发展，使国务院与国防部负担更大责任。此外，创设了个别的助理与新闻单位（虽然美国新闻总署近期被并入国务院），新情报单位也建立，还成立能源部，部分原因是为了监督日增的原子能与核能方案与设施。今日，所有行政部门内分设单位，处理其任务的国际层面。总统为了协调并监督这些努力，扩张了自己的行政办公室。他们设立了贸易办公室以协商协议，也设立经济与国家安全政策的委员会，提出并协调建议，还利用管理与预算局监督政策制定与执行。 除制度改革外，政党分享对政府的控制权促成国会对总统外交政策措施与执行事务，施加更密切的审视。控制国会的一院或两院而为控制白宫的政党，藉由调查行政部门外交政策执行的异常、不当管理、及失败，获取政治利益。这些调查包括卡特政府时期营救在伊朗成为人质的美国外交官的尝试失败；军售伊朗的利润转移给尼加拉瓜康特拉游击队（里根政府）；美国对失败的巴拿马政变毫无作为（布什政府）；以及索马利亚人道任务中美国人的丧生与卫星飞弹技术出售中国（克林顿政府）。新闻媒体自然会突显这些调查，给国会议员(尤其是属反对党)所欲的公众注目。 更据调查性、负面性的新闻，也更多深入报导行政执行的难题、行政部门内和与国会之间的政策争论，以及引发国际冲突与国内不和的议题。此外，通讯媒体的技术变革已迫使越来越多决策，推向公共舞台与媒体的聚光灯下，因而缩短了决策的时限，并让平静的妥协更困难。 其它的政治发展对外交政策制定的更大开放性与可接触性，也有同样深远的影响。单一议题利益团体已激增与专业化，而且现在经常在立法与行政的场域，推销其政策目标。团体活动的遽增于外交政策领域是特别明显，毕竟其过往是相对免于强大而具广泛基础的压力。除了这些众多而日益有力的组织，还有更多外交与军事事务的学者和政策专家，其进出政府，并代表许多利益团体，而且任何人看得到，美国外交政策舞台已变得多么更为开放、可接触而显眼的。今日，多数多国籍公司、一些大型外商公司、甚至是外国政府，雇用具有立法与行政的经验和「人脉」的美国人，为其在利益相关的待决议题上代言。 如此众多人民和团体的参与已摧毁了国内政策与外交政策之间的区别。事实上，「国际暨国内」（intermestic）这个新字眼现在已用来描述对国际与国内议题都有所冲击的政策。 虽然总统仍是美国外交政策的主要发动者，但是有更多相关的参与者、更多议题和更多压力。外交政策已变成更多人的事情，而且大半是由更多来自公共与私人部门中具备外交事务实际训练和经验的人士，论从事辩并执行。政治也不像过去的搁置一旁。当今党派与机构的政治实际上遍及外交政策制定的各方面。 美国外交政策制定的分权化反映了美国政府的成长及外在利益团体与它接触机会的增加。这也印证了美国的国际关注扩展、世界经济体的相互依存、政治面与文化面国际主义的成长；以及社会利益重迭，从人权到环境，从养生与健康到童工，从因特网到遗传工程和荷尔蒙研究。世界变得更小、更复杂。国外与国内及国家与国际的区别都模糊了。因此，压力与参与者都增加，政治亦复如此